潘鴻雁

從“民工荒”透視城市流動(dòng)人口管理與服務(wù):問(wèn)題與對(duì)策

潘鴻雁

近年來(lái)不斷發(fā)生的“民工荒”,困擾著中國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)?！懊窆せ摹辈皇菃渭兊慕?jīng)濟(jì)問(wèn)題,而是關(guān)涉到流動(dòng)人口的身份權(quán)利和社會(huì)待遇的尊嚴(yán)問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái),數(shù)以百萬(wàn)的流動(dòng)人口為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),卻長(zhǎng)期得不到社會(huì)的足夠關(guān)懷,始終徘徊在城市的邊緣,受拒于城市權(quán)力之外,過(guò)著候鳥(niǎo)般的遷徙生活。“民工荒”第一次向政府和全社會(huì)敲響了警鐘:尊重流動(dòng)人口的基本權(quán)利及其待遇,重視流動(dòng)人口的保障和服務(wù)。

流動(dòng)人口;保障和服務(wù)

(一)

當(dāng)前我國(guó)人口流動(dòng)處于高峰期,2009年流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到 2.11億人,占全國(guó)總?cè)丝诘?15%左右,且繼續(xù)呈增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。如此巨大的流動(dòng)人口大部分流向廣東、浙江、上海、江蘇等東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市。然而,近年來(lái)不斷發(fā)生的 “民工荒”,困擾著東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。先是珠三角,繼而長(zhǎng)三角,缺工的區(qū)域在不斷擴(kuò)大,甚至蔓延到了內(nèi)地。缺工人數(shù)激增到幾百萬(wàn),僅珠三角地區(qū)就達(dá)到 200萬(wàn)。節(jié)后“民工荒”已成為常事。盡管 2010年是最給力的一年,農(nóng)民工加薪最多,其工資性收入增幅高達(dá) 17.9%,超過(guò)城市居民收入增幅。但工資的提高并沒(méi)有給發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)預(yù)期的效應(yīng),農(nóng)民工依然在減少,至 2011年“民工荒”以更大的強(qiáng)度顯現(xiàn)。現(xiàn)在,珠三角和長(zhǎng)三角都在用加薪留人,中西部地區(qū)也在以情感人,東、中西部開(kāi)始展開(kāi)爭(zhēng)搶農(nóng)民工的激烈競(jìng)爭(zhēng)。這一現(xiàn)象說(shuō)明,“民工荒”不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,而是關(guān)涉到流動(dòng)人口的身份權(quán)利和社會(huì)待遇的尊嚴(yán)問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái),數(shù)以百萬(wàn)的流動(dòng)人口為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),卻長(zhǎng)期得不到社會(huì)的足夠關(guān)懷,始終徘徊在城市的邊緣,受拒于城市權(quán)力之外,過(guò)著候鳥(niǎo)般的遷徙生活?！懊窆せ摹钡谝淮蜗蛘腿鐣?huì)敲響了警鐘:尊重流動(dòng)人口的基本權(quán)利及其待遇,重視流動(dòng)人口的保障和服務(wù)。

(二)

我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模之大、數(shù)量之多、影響之深遠(yuǎn),已使其成為一個(gè)不可忽視的群體及社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要一極,成為政府工作和改善民生的重點(diǎn)人群?！懊窆せ摹爆F(xiàn)象在帶給我們思考的同時(shí),也讓我們開(kāi)始檢視城市的流動(dòng)人口管理和服務(wù),尋找其中存在的問(wèn)題:

1、對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)識(shí)還存在局限性

從政府的角度而言,長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)流動(dòng)人口的慣性思維還沒(méi)有發(fā)生根本性的改變,考慮流動(dòng)人口對(duì)城市社會(huì)穩(wěn)定的影響多于對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響,對(duì)城市資源的占有多于對(duì)城市社會(huì)的價(jià)值,對(duì)城市就業(yè)的擠占多于對(duì)城市 GDP的貢獻(xiàn)。因此,在制定政策時(shí)總是將流動(dòng)人口置于社會(huì)安全的消極影響因素中加以考量,限制、管理多于服務(wù),社區(qū)工作以治安和計(jì)劃生育管理為重,保障和服務(wù)相對(duì)較弱,流動(dòng)人口的社會(huì)服務(wù)需求被隱沒(méi)在問(wèn)題之中。而這一慣性思維的形成又是基于對(duì)流動(dòng)人口的變動(dòng)趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足或者是認(rèn)識(shí)片面:

首先是對(duì)流動(dòng)人口家庭式遷居城市的變動(dòng)趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足。以前流動(dòng)人口作為中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)新的一元,總是徘徊在城市與農(nóng)村之間,候鳥(niǎo)似地遷徙,長(zhǎng)期居留城市的意向不明顯,故城市和農(nóng)村都沒(méi)有將流動(dòng)人口納入服務(wù)范圍。近年來(lái),流動(dòng)人口越來(lái)越多地以小家庭的方式進(jìn)入城市,并傾向于長(zhǎng)期居留城市,處于城市化進(jìn)程中的常住化階段,〔1〕由生存型向發(fā)展型邁進(jìn);〔2〕其次是對(duì)流動(dòng)人口的家庭化、階層化的發(fā)展趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足。居留在城市的流動(dòng)人口在城市產(chǎn)業(yè)分工體系的影響下及自身創(chuàng)造性的社會(huì)實(shí)踐中,出現(xiàn)了具有層級(jí)意義的二次分化,其結(jié)果是改變了他們對(duì)資金、技術(shù)、知識(shí)、和社會(huì)關(guān)系等社會(huì)資源要素的占有狀況,導(dǎo)致他們應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際能力出現(xiàn)極大的差異,〔3〕及社會(huì)服務(wù)需求的差異:有的流動(dòng)人口是為了求生存,有的則是為了更好的發(fā)展,渴求城市市民身份資格和待遇,特別是新生代農(nóng)民工。然而我們的認(rèn)識(shí)并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn),還是停留在原來(lái)的階段,在生存 -經(jīng)濟(jì)的視角下看待問(wèn)題和解決問(wèn)題,即將流動(dòng)人口進(jìn)入城市的行為統(tǒng)一解釋為謀生或活得更好些,將他們的需求定義為生存需求或者是生存需求的延伸,因而在政策實(shí)踐中將流動(dòng)人口看作是與城市居民對(duì)立的另一個(gè)同質(zhì)群體,以控制和防范的心態(tài)管理他們,對(duì)他們采取無(wú)差別的管理和服務(wù)手段,忽視了流動(dòng)人口層級(jí)化、多樣化、差異化的服務(wù)要求,管理理念和服務(wù)手段都比較滯后。

2、針對(duì)流動(dòng)人口的制度還不完善

首先是全國(guó)性的流動(dòng)人口管理?xiàng)l例未取得實(shí)質(zhì)性的突破,并制約了地方性法規(guī)規(guī)章的發(fā)展。自1985年公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口的暫行規(guī)定》以來(lái),全國(guó)性的流動(dòng)人口管理?xiàng)l例、法規(guī)并未進(jìn)行根本性的改革,在流動(dòng)人口管理立法方面難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,現(xiàn)有的一些條例、法規(guī)存在明顯的欠缺和問(wèn)題。由于缺乏全國(guó)性的、統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法規(guī)、條例,各地在流動(dòng)人口管理實(shí)踐中沒(méi)有權(quán)威依據(jù),地方性法規(guī)和規(guī)章不統(tǒng)一。不同地方的法規(guī)和規(guī)章對(duì)流動(dòng)人口的管理規(guī)定,標(biāo)準(zhǔn)不一、待遇差別大,導(dǎo)致人口流入地與人口流出地的管理工作很難相互銜接,不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下流動(dòng)人口管理法治化和保護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平的需要。像上海這樣的大城市雖然在戶(hù)籍制度改革方面走在前列,但由于比較超前,與人口流出地的人口管理制度難以有效銜接,也因此遇到了許多麻煩。

其次是流動(dòng)人口權(quán)益保障制度不完善。對(duì)流動(dòng)人口的義務(wù)強(qiáng)調(diào)較多,對(duì)其權(quán)益規(guī)定考慮不周,有關(guān)流動(dòng)人口權(quán)益保障的法律規(guī)定還比較欠缺。以就業(yè)為例,雖然《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒布實(shí)施后這種狀況有所改變,但隱性的就業(yè)歧視難以根除。越是大城市,人口總量控制和再就業(yè)安置工作壓力越大,越傾向于對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口就業(yè)實(shí)行緊縮和控制式管理,在公務(wù)員、事業(yè)單位報(bào)考,以及職稱(chēng)評(píng)定等方面,均有嚴(yán)格的戶(hù)籍限制。在農(nóng)民工集中的許多非公有制企業(yè)中,存在“空殼工會(huì)”的現(xiàn)象,或者是工會(huì)沒(méi)有發(fā)揮其作為維權(quán)組織的作用,致使農(nóng)民工權(quán)益得不到保障。許多城市的社會(huì)保障制度基本上帶有“一城兩制”的特點(diǎn),現(xiàn)行的保障制度主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民設(shè)計(jì)的,而面向流動(dòng)人口設(shè)計(jì)的社會(huì)保障較之于市民則差之千里。就連最近出臺(tái)的限購(gòu)房政策,在一些城市執(zhí)行的過(guò)程中也轉(zhuǎn)變成專(zhuān)門(mén)針對(duì)流動(dòng)人口的排斥政策。

流動(dòng)人口制度的缺失或者是不健全,以及作為農(nóng)民工維權(quán)組織的缺位或不到位,會(huì)導(dǎo)致流動(dòng)人口的身份歧視,以及侵權(quán)行為的發(fā)生。所以,進(jìn)入城市的流動(dòng)人口常常面臨雙重困惑,即身份歧視上的困惑和權(quán)利無(wú)保障的困惑。

3、流動(dòng)人口的管理體制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不夠

首先是缺乏常設(shè)的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)或者是流動(dòng)人口的管理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性。比如作為現(xiàn)有管理體制補(bǔ)充的流動(dòng)人口綜合管理機(jī)構(gòu)未納入政府的正式編制,屬于“常設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)”,機(jī)構(gòu)成員不對(duì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)際責(zé)任,這樣就難以保持機(jī)構(gòu)的核心地位與權(quán)威,不能勝任統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流動(dòng)人口的管理工作。

其次是現(xiàn)有管理系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)及工作職能存在以下主要問(wèn)題:職能部門(mén)職責(zé)分離,多頭管理,部門(mén)間關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題突出,“條”、“塊”分割矛盾十分明顯。如公安部門(mén)負(fù)責(zé)流動(dòng)人口的治安管理,維穩(wěn)綜治辦負(fù)責(zé)出租房屋管理,計(jì)劃生育部門(mén)的流動(dòng)人口管理辦公室負(fù)責(zé)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理等,他們對(duì)責(zé)、權(quán)、利的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,缺乏必要的全局觀念和系統(tǒng)管理意識(shí)及內(nèi)在協(xié)作機(jī)制,在信息獲得和交流上不能實(shí)現(xiàn)共享,遇到具體問(wèn)題往往很難處理,常常引發(fā)不同行政單位之間推諉扯皮的現(xiàn)象。此外,基層缺少必要的執(zhí)法權(quán),“屬地原則”難以落實(shí),“條”、“塊”管理轄區(qū)范圍不一致,城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題突出,也造成協(xié)調(diào)上的困難和管理漏洞。

流動(dòng)人口管理體制缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性,沒(méi)有建立一個(gè)改善流動(dòng)人口公共服務(wù)的樞紐平臺(tái),因而難以形成有效的管理和服務(wù)合力,造成政府資源的浪費(fèi),以及管理效率不高和流動(dòng)人口的城市歸屬感不強(qiáng)。

4、流動(dòng)人口的保障和服務(wù)有待改善

從總體上來(lái)看,由于戶(hù)籍制度及城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在,流動(dòng)人口仍處于過(guò)渡城市化階段,他們居住、工作、生活在城市卻無(wú)法獲得城市居民身份和權(quán)利,〔4〕不能和城市居民平等地享有公共產(chǎn)品,很難享受到城市的社會(huì)福利及公共服務(wù),而城市社區(qū)也沒(méi)有真正將他們納入管理與服務(wù)體系,流動(dòng)人口的各種服務(wù)需求受到漠視:流動(dòng)人口的居住需求基本上被阻隔在主流的住房分配體制之外,人均住房使用面積和住房質(zhì)量上都表現(xiàn)得更低;〔5〕流動(dòng)人口子女教育存在不公平,教育需求難以得到保障,〔6〕經(jīng)常發(fā)生流動(dòng)人口的子女因找不到學(xué)?；蜇?fù)擔(dān)不起學(xué)費(fèi)而輟學(xué)的情況;流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度已經(jīng)走向“碎片化”,城市低保網(wǎng)沒(méi)有向他們張開(kāi),社會(huì)救助這種最低層次的保障也沒(méi)有輻射到他們,還有相當(dāng)一部分流動(dòng)人口游離于醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)安全網(wǎng)之外,患病不醫(yī)、大病小醫(yī)、以及靠子女養(yǎng)老情況比較普遍。由于流動(dòng)人口獲得社會(huì)保障的渠道和制度模式不完善,社會(huì)保障資源的種種分割成為其“內(nèi)在市民化”過(guò)程中的障礙,導(dǎo)致“流動(dòng)但不定居,定居但不融合”的現(xiàn)象;〔7〕在傳統(tǒng)社區(qū)的“政府單向制約式”治理結(jié)構(gòu)下,以管理為主要方式的計(jì)劃生育工作對(duì)流動(dòng)人口群體的約束力十分有限,在缺乏互動(dòng)的機(jī)制下,計(jì)劃生育宣傳教育和計(jì)劃免疫、婦幼保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)無(wú)法真正落實(shí)到流動(dòng)人口群體;〔8〕流動(dòng)人口超時(shí)加班的情況普遍存在,被欠薪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;政府對(duì)流動(dòng)人口的職業(yè)技能培訓(xùn)方面力度還不夠大,據(jù)上海市典型區(qū)縣的調(diào)查反映,流動(dòng)人口參加培訓(xùn)的比例僅為 25%。此外,為他們免費(fèi)提供的服務(wù)項(xiàng)目少,他們很難從公共信息渠道獲得準(zhǔn)確的就業(yè)信息;而且接受培訓(xùn)的時(shí)間短、質(zhì)量差、培訓(xùn)內(nèi)容與生產(chǎn)實(shí)際脫節(jié),不能滿足企業(yè)對(duì)技術(shù)工人的迫切需要;流動(dòng)人口的精神生活貧乏,還不能像城市居民那樣真正享有文化娛樂(lè)、體育休閑服務(wù),形成了“白天忙于生計(jì),晚上無(wú)所事事的狀況”,等等。流動(dòng)人口在居住條件、子女就學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障服務(wù)及文化生活方面都與城市居民存在差距。這種落差既是客觀存在,也被流動(dòng)人口所主觀感知。這些都直接影響到流動(dòng)人口的城市融入,其社會(huì)認(rèn)同處于“內(nèi)卷化”狀態(tài)。〔9〕

(三)

隨著我國(guó)政府執(zhí)政理念由“發(fā)展型政府”逐步向“民生型政府”的轉(zhuǎn)變,流動(dòng)人口管理也開(kāi)始了從管制到融合的演變。促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合,成為新時(shí)期我國(guó)流動(dòng)人口管理服務(wù)工作的主要目標(biāo)?！?0〕要使流動(dòng)人口真正融入到城市中去,就要解決好他們的生存和發(fā)展問(wèn)題,要為他們提供更多的公共服務(wù),在制定政策時(shí)考慮到他們的需求,要使他們能夠享受到與城市居民同樣的社會(huì)保障和服務(wù)。具體來(lái)說(shuō),主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:

1、在公民權(quán)的視野下認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口問(wèn)題

美國(guó)學(xué)者蘇黛瑞認(rèn)為,現(xiàn)代公民權(quán)問(wèn)題由兩個(gè)方面構(gòu)成:第一是社會(huì)成員資格或身份的問(wèn)題,即歸屬于某個(gè)共同體的問(wèn)題;第二是資源分配的問(wèn)題。前者決定后者,即歸屬于哪個(gè)共同體就決定了獲得資源的多寡。英國(guó)社會(huì)學(xué)家馬歇爾將公民權(quán)利劃分為法律權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利三類(lèi)?！?1〕就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、醫(yī)療和福利等社會(huì)保障權(quán)直接對(duì)應(yīng)的就是這種社會(huì)權(quán)利,它是國(guó)家對(duì)所有社會(huì)成員承諾的一種服務(wù)底線。公民權(quán)的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是相對(duì)于特定共同體的承認(rèn)與排斥的關(guān)系,在我國(guó)表現(xiàn)為城市群體與流動(dòng)人口群體之間的承認(rèn)與排斥的關(guān)系,且這一關(guān)系是在各種力量的博弈中不斷變化發(fā)展著的。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部副部長(zhǎng)貢森認(rèn)為,我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力繼續(xù)轉(zhuǎn)移面臨特殊困難,著力幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利,是解決“民工荒”的較優(yōu)選擇。從根本上說(shuō),社會(huì)融入的中長(zhǎng)期目標(biāo)是社會(huì)融合,就是消除流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口的身份和社會(huì)權(quán)利的差距,實(shí)現(xiàn)各類(lèi)人群社會(huì)權(quán)利的同等。但是,在近期社會(huì)融入主要是社會(huì)承認(rèn)、接納和包容。這就意味著:相關(guān)的政策制定者在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下,應(yīng)當(dāng)在公民權(quán)的視野下來(lái)認(rèn)識(shí)、界定和處理流動(dòng)人口問(wèn)題。沒(méi)有流動(dòng)人口的社會(huì)融入就不可能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。在制定政策時(shí)應(yīng)落實(shí)“以人為本”,充分重視和考慮流動(dòng)人口的基本權(quán)利和社會(huì)服務(wù)需求,解決好他們的生存和發(fā)展問(wèn)題,逐步提高他們的社會(huì)保障水平,為他們編織一張社會(huì) “安全網(wǎng)”,提供多層次、多主體、有差異的社會(huì)服務(wù),讓他們能夠“體面勞動(dòng)”、“活得有尊嚴(yán)”。

2、探索建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的流動(dòng)人口管理體制

流動(dòng)人口管理是一項(xiàng)涉及多部門(mén)的系統(tǒng)工程,需要一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào),需要公安、房管、勞動(dòng)保障、工商、人口計(jì)生、衛(wèi)生等職能部門(mén)全力以赴,動(dòng)員整合全社會(huì)的資源,才能達(dá)到預(yù)期的效果。因此:

首先,需要強(qiáng)化統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位。比如,上海市探索實(shí)行人口綜合服務(wù)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)領(lǐng)全市人口管理和相關(guān)政策的綜合協(xié)調(diào)工作的綜合管理與服務(wù)模式,已初見(jiàn)成效,今后面臨如何進(jìn)一步加強(qiáng)該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,提高綜合協(xié)調(diào)和運(yùn)作能力。

其次,需要不斷完善流動(dòng)人口管理體制和工作機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)就是要,科學(xué)界定與綜合協(xié)調(diào)各職能部門(mén)的管理職責(zé),對(duì)各部門(mén)所掌握資源狀況、管理權(quán)限、職能發(fā)揮,以及部門(mén)間信息交錯(cuò)關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)分析,進(jìn)一步優(yōu)化資源配置,強(qiáng)化流動(dòng)人口管理的合力機(jī)制?！?2〕

無(wú)錫市探索實(shí)行由發(fā)改委或人口計(jì)生委牽頭、相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制,旨在實(shí)現(xiàn)人口自由遷移流動(dòng)和改善流動(dòng)人口及本地居民的福利;嘉興市通過(guò)成立單獨(dú)的流動(dòng)人口服務(wù)管理部門(mén)來(lái)加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的“專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理體制,使得建立部門(mén)之間良好的溝通協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)人口信息共建共享成為可能。這些城市的創(chuàng)新探索實(shí)踐在很大程度上解決了流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中管理主體不清、管理合力不夠、工作效率不高、人口信息不明等的難題,有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人的全面發(fā)展的統(tǒng)一。

3、有機(jī)結(jié)合政府管理與自治管理、“硬管理”和“軟管理”

政府的管理是“硬管理”,是制度化的剛性管理,一般通過(guò)灌輸?shù)姆绞絹?lái)實(shí)現(xiàn)。一直以來(lái),政府在流動(dòng)人口問(wèn)題上沒(méi)有很好地承擔(dān)起自身的管理和服務(wù)職責(zé),服務(wù)理念缺失,制度設(shè)計(jì)有待完善,管理職能上也存在缺位現(xiàn)象。今后,政府應(yīng)該樹(shù)立以人為本的管理思想和服務(wù)理念,充分考慮并尊重流動(dòng)人口的利益訴求,建立一套新型的主動(dòng)適應(yīng)人口廣泛流動(dòng)的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理相結(jié)合的體系,改變以往的 “勞動(dòng)力管理模式”,向 “居民管理模式”轉(zhuǎn)換,為流動(dòng)人口提供一個(gè)良好的公共秩序:加大對(duì)用工單位監(jiān)管執(zhí)法力度、規(guī)范對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)管理、制定較為完備的流動(dòng)人口的管理和保障服務(wù)法規(guī),做好將流動(dòng)人口納入城市居民的準(zhǔn)備。

自治管理是“軟管理”,是文化的柔性管理,一般通過(guò)滲透的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。培育和發(fā)展流動(dòng)人口自治組織,如“流動(dòng)人口自治協(xié)會(huì)”以及志愿組織等。后者不僅能夠?yàn)榱鲃?dòng)人口提供各種服務(wù),較好地保障其合法權(quán)益,而且能充分發(fā)揮自我管理、自我組織、自我約束的功能,既可分擔(dān)政府職能部門(mén)的部分管理功能,減輕政府的負(fù)擔(dān),又能及時(shí)化解許多矛盾糾紛,在維護(hù)地方治安等方面效果十分明顯。再如建立“外來(lái)流動(dòng)黨員之家”,充分發(fā)揮外來(lái)流動(dòng)人口中黨員的模范帶頭作用。流動(dòng)人口的自治管理與政府管理的有機(jī)結(jié)合,即“硬管理”與“軟管理”的有機(jī)結(jié)合,能夠有效整合各類(lèi)資源,彌補(bǔ)政府行政管理的不足。同時(shí),賦予流動(dòng)人口政治參與和自治管理的權(quán)利,可以提升他們的城市認(rèn)同感和主人翁的意識(shí)。

4、加強(qiáng)城市居民與流動(dòng)人口的溝通與理解,促進(jìn)社會(huì)融合

光靠政府決策者的努力是不夠的,有必要?jiǎng)訂T社會(huì)各方力量的參與,運(yùn)用多方資源,創(chuàng)造一個(gè)城市群體與流動(dòng)人口群體和諧相處的良好社會(huì)環(huán)境。

首先,充分發(fā)揮電視、報(bào)紙、廣播等新聞媒體的宣傳功能,營(yíng)造和諧的社會(huì)交往氛圍。新聞媒體應(yīng)當(dāng)大力宣傳流動(dòng)人口為城市和社會(huì)所做出的巨大貢獻(xiàn)和新人新事、新風(fēng)尚,使城市居民意識(shí)到流動(dòng)人口默默無(wú)聞的貢獻(xiàn)與犧牲對(duì)城市化建設(shè)與發(fā)展所起的巨大作用,從而改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)流動(dòng)人口形成的習(xí)慣性偏見(jiàn),培養(yǎng)公民意識(shí)和平等、公正觀念。同時(shí),引導(dǎo)廣大流動(dòng)人口強(qiáng)化對(duì)城市的歸屬感,重塑他們對(duì)自己的身份認(rèn)同,讓他們逐漸意識(shí)到自己也是城市的主人。這樣,才能創(chuàng)造一種平等融洽的社會(huì)氛圍,幫助城市居民和流動(dòng)人口群體加強(qiáng)互動(dòng),增進(jìn)彼此間的理解、溝通與包容,共同享受城市的陽(yáng)光。

其次,社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮其屬地管理和服務(wù)的功能。社區(qū)是流動(dòng)人口居住和生活的空間場(chǎng)所,也是能夠給他們提供精神支持的地方。加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)服務(wù),也應(yīng)該從社區(qū)入手,在社區(qū)得到落實(shí)。〔13〕在具體實(shí)踐中,就是要將流動(dòng)人口納入社區(qū)發(fā)展規(guī)劃,向他們開(kāi)放既有的社區(qū)服務(wù)體系,如就業(yè)、醫(yī)療、文體、救助等,同時(shí)增加有針對(duì)性的服務(wù)項(xiàng)目;〔14〕設(shè)立以流動(dòng)人口為對(duì)象的社區(qū)工作者隊(duì)伍,提供包括法律咨詢(xún)與援助、心理咨詢(xún)、就業(yè)咨詢(xún)、困難救助等在內(nèi)的社區(qū)綜合服務(wù),等等,讓流動(dòng)人口也能夠公平地享受到以社區(qū)為代表的方便生活型服務(wù)和以志愿者活動(dòng)為主體的義務(wù)型服務(wù)。社區(qū)服務(wù)能夠解決流動(dòng)人口的日常生活需求,幫助他們提高生活質(zhì)量。同時(shí),為他們提供實(shí)現(xiàn)自我管理自我服務(wù)的機(jī)會(huì),促使流動(dòng)人口對(duì)社區(qū)產(chǎn)生較強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感。

最后,在學(xué)術(shù)領(lǐng)域同樣需要參與建構(gòu)流動(dòng)人口的社會(huì)身份地位。這就需要學(xué)者改變以往關(guān)于流動(dòng)人口的生存 -經(jīng)濟(jì)敘事和分析模式,即在這一模式下流動(dòng)人口進(jìn)入城市的行為被解釋為謀生或活得更好些,而是基于社會(huì)事實(shí)的變化,關(guān)注流動(dòng)人口在中國(guó)社會(huì)中的身份地位,在“身份 -政治”的敘事和分析模式下用話語(yǔ)、用知識(shí)參與建構(gòu)流動(dòng)人口的社會(huì)身份,影響政府的流動(dòng)人口政策,引導(dǎo)城市群體承認(rèn)和接納流動(dòng)人口,加快兩者之間的融合速度和水平,使流動(dòng)人口真正感受到春天的來(lái)臨。

〔1〕王桂新,等.中國(guó)城市農(nóng)民工市民化研究——以上海為例 〔J〕.人口與發(fā)展,2008,(1).

〔2〕段成榮,等.改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)流動(dòng)人口變動(dòng)的九大趨勢(shì) 〔J〕.人口研究,2008,(11).

〔3〕萬(wàn)明國(guó).都市農(nóng)民的二次分化與分類(lèi)社會(huì)保障對(duì)策 〔J〕.城市發(fā)展研究,2004,(3).

〔4〕陳映芳.“農(nóng)民工”:制度安排與身份認(rèn)同 〔J〕.社會(huì)學(xué)研究,2005,(3).

〔5〕吳維平,王漢生.寄居大都市:京滬兩地流動(dòng)人口住房現(xiàn)狀分析 〔J〕.社會(huì)學(xué)研究,2002,(3).

〔6〕韓嘉玲.北京市流動(dòng)兒童義務(wù)教育狀況調(diào)查報(bào)告 〔J〕.青年研究,2001,(9).

〔7〕鄭秉文.改革開(kāi)放 30年中國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展與挑戰(zhàn) 〔J〕.中國(guó)人口科學(xué),2008,(5).

〔8〕劉傳江.城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與邊緣性群體的計(jì)劃生育管理 〔J〕.人口與經(jīng)濟(jì),2003,(6).

〔9〕王春光.新生代農(nóng)民工城市融入進(jìn)程及問(wèn)題的社會(huì)學(xué)分析 〔J〕.青年探索,2010,(3).

〔10〕尹德挺.建國(guó)六十年流動(dòng)人口演進(jìn)軌跡與若干政策建議 〔J〕.改革,2009,(9).

〔11〕王小章.從“生存”到“承認(rèn)”公民權(quán)視野下的農(nóng)民工問(wèn)題 〔J〕.社會(huì)學(xué)研究,2009,(1).

〔12〕郭秀云.大城市外來(lái)流動(dòng)人口管理模式探析——以上海為例 〔J〕.人口學(xué)刊,2009,(5).

〔13〕潘鴻雁.金融危機(jī)背景下加強(qiáng)對(duì)上海市外來(lái)務(wù)工人員的保障與服務(wù)思考 〔J〕.蘭州學(xué)刊,2009,(9).

〔14〕童星,等.“敦睦他者”與 “化整為零”——城市新移民的社區(qū)融合 〔J〕.社會(huì)科學(xué)研究,2008,(1).

C915

A

1004—0633(2011)04—108—05

①本文探討的流動(dòng)人口主要是那些為了尋求就業(yè)機(jī)會(huì)而以家庭形式來(lái)到城市的農(nóng)村流動(dòng)人口,即經(jīng)濟(jì)型流動(dòng)人口。

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市流動(dòng)人口家庭的社會(huì)服務(wù)需求研究”的階段性成果,項(xiàng)目編號(hào)為:11BSH068。

2011—04—16

潘鴻雁,社會(huì)學(xué)博士,上海行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部副教授,研究方向:農(nóng)村社會(huì)學(xué)、社區(qū)建設(shè)。 上海 200233

(本文責(zé)任編輯 劉昌果)