□李保偉 [山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 太原 030031]

“免疫系統(tǒng)論”視角下的政策績效審計(jì)

□李保偉 [山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 太原 030031]

審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”的著力點(diǎn)主要表現(xiàn)為：審計(jì)應(yīng)以預(yù)防性為主；建設(shè)性是審計(jì)的生命力；審計(jì)應(yīng)服務(wù)于宏觀性。本文從政策績效審計(jì)對象、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)結(jié)果等角度，論證了“政策績效審計(jì)是績效審計(jì)的高級形式”。政策績效審計(jì)要充分體現(xiàn)預(yù)防性、建設(shè)性和宏觀性。

免疫系統(tǒng); 政策; 績效審計(jì)

一、審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”的幾個(gè)著力點(diǎn)

2008年3月,在中國審計(jì)學(xué)會五屆三次理事會暨第二次理事論壇上,我國審計(jì)署劉家義審計(jì)長全面、系統(tǒng)地闡述了“審計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’”的理論[1]?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出要“充分發(fā)揮審計(jì)保證國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’功能”。審計(jì)發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的障礙、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的功能，其根本目的就是維護(hù)人民群眾的根本利益，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會公平正義。審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”繼承和發(fā)展了傳統(tǒng)審計(jì)理論，著力點(diǎn)主要表現(xiàn)如下：

（一）審計(jì)應(yīng)以預(yù)防性為主

審計(jì)的根本目的是降低風(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)責(zé)任得以履行?！懊庖摺笔侵鲃拥?、積極的，其發(fā)揮作用的方式有三種，即預(yù)防、提示和抵御，其中預(yù)防是第一位的[2]。審計(jì)要在經(jīng)濟(jì)社會中發(fā)揮更重要的作用，就必須突出地發(fā)揮好預(yù)防性作用。分析發(fā)達(dá)國家的審計(jì)發(fā)展過程及目標(biāo)指向可知，預(yù)防勝于救治，審計(jì)機(jī)關(guān)要切實(shí)做到審計(jì)“關(guān)口”由事后向事中、事前的轉(zhuǎn)移。作為國家的“免疫系統(tǒng)”，審計(jì)有責(zé)任更早地感受風(fēng)險(xiǎn)，有責(zé)任更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題，有責(zé)任提出調(diào)動國家資源和能力去解決問題和切斷產(chǎn)生問題的“火源”及抵御“病害”的建議，從而健全機(jī)能，改善機(jī)制。

（二）建設(shè)性是審計(jì)的生命力

審計(jì)不僅要揭露各領(lǐng)域的違法、違規(guī)和效益問題，更要想方設(shè)法幫助解決問題，抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和擴(kuò)大。審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用表現(xiàn)在：督促被審計(jì)單位（被審計(jì)人）對問題進(jìn)行整改，落實(shí)審計(jì)意見、建議，提高管理水平和效益[3]。

溫家寶總理提出：“要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用”。劉家義審計(jì)長指出，建設(shè)性決定著審計(jì)的生命力，決定著審計(jì)能夠在多大程度上維護(hù)國家安全、保障國家利益，決定著審計(jì)能夠在多大范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，也決定著審計(jì)能夠在多寬的領(lǐng)域里推進(jìn)民主法治建設(shè)和依法治國。

（三）審計(jì)應(yīng)服務(wù)于宏觀

“免疫系統(tǒng)論”是以科學(xué)發(fā)展觀為指南和靈魂的。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)樹立科學(xué)審計(jì)理念，把推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動改革、促進(jìn)發(fā)展作為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿?！懊庖呦到y(tǒng)論”要求審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿應(yīng)具有宏觀性。

審計(jì)“免疫系統(tǒng)”應(yīng)關(guān)注國家體制、機(jī)制和政策制度等宏觀方面問題，通過審計(jì)提出消除重大的體制性障礙和修補(bǔ)制度性缺陷等建議，及時(shí)建議政府或相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)，運(yùn)用各種政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會資源去消滅病害、解決問題，促進(jìn)深化改革，健全法治，從而保護(hù)國家安全，維護(hù)社會穩(wěn)定。服務(wù)于宏觀的審計(jì)工作包括：推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革，建立和完善公共財(cái)政體制；完善政府采購制度，讓權(quán)力在陽光下操作；加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)文明等等[4]。

二、政策績效審計(jì)：績效審計(jì)的高級形式

《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，注重從體制、機(jī)制、制度以及政策、措施層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，提出審計(jì)意見和建議，促進(jìn)政策、法律制度的落實(shí)和完善。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）將績效審計(jì)的對象定義為“政策”、“項(xiàng)目”、“組織”、“管理”[5]。根據(jù)績效審計(jì)對象不同，績效審計(jì)可以分為政策績效審計(jì)、項(xiàng)目績效審計(jì)、組織績效審計(jì)和管理績效審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過政策績效審計(jì),可以對政策運(yùn)行中的弊端、政策制定不當(dāng)?shù)葐栴}提出意見和建議,為政策的修改和完善提供依據(jù)。本文認(rèn)為政策績效審計(jì)是績效審計(jì)的高級形式，其表現(xiàn)如下：

（一）政策績效審計(jì)對象的“高端”性

INTOSAI將績效審計(jì)的對象定義為“政策”、“項(xiàng)目”、“組織”、“管理”。“政策”是指政治的策略。其決定著“項(xiàng)目”、“組織”、“管理”的方向及內(nèi)容和方法。有怎樣的“政策”，就會有怎樣的項(xiàng)目、組織和管理。現(xiàn)代服務(wù)型政府提供三項(xiàng)服務(wù)，即政策服務(wù)、公共設(shè)施服務(wù)和公共產(chǎn)品的服務(wù)。政策服務(wù)是上述三項(xiàng)服務(wù)的核心，政策責(zé)任尤其是政策績效責(zé)任，是現(xiàn)代服務(wù)型政府的核心責(zé)任。政策績效審計(jì)的本質(zhì)是對政策績效責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查和評價(jià)[6]。由于審計(jì)對象的特殊性，而使政策績效審計(jì)“高”于其他形式的績效審計(jì)。

（二）政策績效審計(jì)目標(biāo)的效果性

一般認(rèn)為，績效審計(jì)目標(biāo)表現(xiàn)為“3E”，其中效果性（Effectiveness）是經(jīng)濟(jì)性（Economy）和效率性（Efficiency）的歸宿[7]。澳大利亞維克多利亞討論文件《檢查1958年審計(jì)法》指出，“總的來說， 效率被認(rèn)為是衡量低層管理部門達(dá)到目標(biāo)的情況，而效果則是衡量最高管理當(dāng)局達(dá)到目標(biāo)的情況。這就是通常所說的，效果與政策問題有關(guān)，而效率與行政管理方面的問題有關(guān)。效率測定要抓住所制定的政策目的。”Glynn和Murphy認(rèn)為，審計(jì)師不是關(guān)注政策本身，而是政策效果以及效果與政策的初衷是否一致。在績效審計(jì)中，組織績效審計(jì)、管理績效審計(jì)和項(xiàng)目績效審計(jì)多側(cè)重于效率性審計(jì)和經(jīng)濟(jì)性審計(jì)[8]，而政策績效審計(jì)關(guān)注效果性[9]。

（三）政策績效審計(jì)結(jié)果的宏觀性

政策績效審計(jì)結(jié)果無不涉及到政策的制定、執(zhí)行及其效果等宏觀性問題。一般來說，政策績效的審計(jì)發(fā)現(xiàn)應(yīng)該包括：審計(jì)發(fā)現(xiàn)的政策產(chǎn)出和政策實(shí)施效果、政策執(zhí)行的效率等；導(dǎo)致上述產(chǎn)出、效果和效率的原因；維持現(xiàn)行政策及執(zhí)行或更改政策及執(zhí)行，可能產(chǎn)生的影響。政策績效審計(jì)建議通常是針對政策制定、執(zhí)行等部門應(yīng)做哪些工作提出原則性說明，作為相關(guān)組織機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作的基礎(chǔ)，其目的是鼓勵相關(guān)機(jī)構(gòu)完善政策、改進(jìn)執(zhí)行，借以提高政策績效。

三、“免疫系統(tǒng)論”對政策績效審計(jì)的要求

審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”是對傳統(tǒng)審計(jì)理論的繼承和發(fā)展。在“免疫系統(tǒng)論”的視角下，政策績效審計(jì)要充分體現(xiàn)預(yù)防性、建設(shè)性和宏觀性，以利從政策的角度促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。

（一）政策績效審計(jì)要體現(xiàn)預(yù)防性

“預(yù)防”是“免疫系統(tǒng)”的首要任務(wù)，現(xiàn)代審計(jì)工作的實(shí)踐表明，要達(dá)到標(biāo)本兼治的目的，必須重視審計(jì)的預(yù)防作用，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)運(yùn)行中存在的不利因素以及可能對系統(tǒng)總體產(chǎn)生危害的苗頭性、傾向性問題，及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)，清除隱患，把違規(guī)、違法等問題消滅在萌芽狀態(tài)。

政策績效審計(jì)是審計(jì)的“前哨”。通過政策績效審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)要從政策制定和實(shí)施的角度，提前發(fā)現(xiàn)和解決問題，從政策源頭上找漏洞、找差錯(cuò)，并給予“修補(bǔ)”。政策績效審計(jì)要預(yù)防政策制定或執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)失誤，以避免“組織”、“項(xiàng)目”和“管理”產(chǎn)生方向性的錯(cuò)誤。

（二）政策績效審計(jì)要體現(xiàn)建設(shè)性

通過揭露各種體制性、制度性、機(jī)制性的問題和缺陷，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的化解、問題的解決及制度的完善，從根本上、總體上、長遠(yuǎn)意義上推動經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，是政策績效審計(jì)的建設(shè)性作用。

審計(jì)機(jī)關(guān)通過政策績效審計(jì)要針對政策運(yùn)行中的弊端、政策制定不當(dāng)?shù)葐栴}提出意見和建議,為政策的修改和完善提供依據(jù)。就此，“免疫系統(tǒng)論”中的“修補(bǔ)”功能表現(xiàn)為：審計(jì)機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的制度性缺陷和問題進(jìn)行反饋，提出建議，督促被審計(jì)單位進(jìn)行整改，對相關(guān)制度進(jìn)行創(chuàng)新與重構(gòu)，促進(jìn)管理制度的建立和完善，從而在更高層面上實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化[10]。

（三）政策績效審計(jì)要體現(xiàn)宏觀性

審計(jì)“免疫系統(tǒng)論”強(qiáng)調(diào)，審計(jì)要從對常規(guī)問題的揭露向維護(hù)國家安全和促進(jìn)問題有效整改的方向發(fā)展及向提出政策建議的宏觀方向發(fā)展。審計(jì)機(jī)關(guān)是專司綜合性監(jiān)督的政府職能部門，能夠真實(shí)、完整地掌握宏觀政策執(zhí)行情況的第一手資料。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過對掌握的第一手資料進(jìn)行綜合分析，針對帶有普遍性、傾向性的國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的弊端和宏觀調(diào)控政策制定不當(dāng)及宏觀調(diào)控手段使用不當(dāng)?shù)葐栴}提出意見和建議，作為宏觀政策制定和修改的依據(jù)，為宏觀決策服務(wù)。

政策績效審計(jì)是宏觀性審計(jì)。其要從政策制定、政策執(zhí)行等宏觀角度，檢查和評價(jià)政策效果，進(jìn)而向政府問責(zé)，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展。

[1] 劉家義. 以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo) 推動審計(jì)工作全面發(fā)展[J]. 審計(jì)研究, 2008, (3): 3-5.

[2] 趙保卿. “免疫系統(tǒng)”論與審計(jì)的預(yù)防職能[J]. 審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究, 2009, (3): 22-23.

[3] 譚建偉. 審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能有效發(fā)揮[N]. 深圳特區(qū)報(bào), 2010-4-30(5).

[4] 王會金, 王素梅. 國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”建設(shè): 目標(biāo)定位與路徑選擇[J]. 審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究, 2010, (3): 22-23.

[5] 審計(jì)署外事司. 最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織效益審計(jì)指南[M]. 北京: 中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社, 2003.

[6] 李保偉. 我國政策績效審計(jì)研究[M]. 北京: 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社, 2009.

[7] United States General Accountability Office. Government Auditing Standards [S]. Washington, D C: GAO, 007.

[8] CUTT J. Comprehensive Auditing in Canada: Theory and Practice [M]. New York: Praeger Publishers, 1988.

[9] SCHANDL C W. Theory of Auditing: Evaluation,Investigation and Judgement[M]. Hollston: Scholers Book Co,1978.

[10] 趙彥鋒. 審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論:演進(jìn)過程、作用機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑[J]. 審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究, 2009, (3): 33-34.

編輯 戴鮮寧

Policy Performance Audit: Under the Perspective of Theory of Immune System

LI Bao-wei
(Shanxi University of Finance and Economics Taiyuan 030031 China)

The theory of immune system mainly focuses on the following aspects: preventive audit is for the first, constructive audit is the vitality of audit, and audit should serve the macro. Under perspectives of objects,objectives and results of policy performance audit, this paper demonstrates that the policy performance audit is an advanced form of performance audit. Policy performance audit should fully reflect the preventive function,constructive function and macroscopic function of audit.

immune system; policy; performance audit

F239.44

A

1008-8105(2011)01-0060-03

2010 - 07 - 19

李保偉（1970 -）男，博士，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院副教授.