王俊豪，蔣曉青

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 ，浙江 杭州 310018)

一、引 言

城市公用事業(yè)主要是指可通過市場(chǎng)交易而贏利的城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水和垃圾處理等行業(yè)的總和。由于城市公用事業(yè)具有基礎(chǔ)性、壟斷性、外部性和公益性等特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)城市公用事業(yè)實(shí)行國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市公用事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，這種體制所產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)效率低、缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力和單一的投資渠道造成投資嚴(yán)重不足等弊端日益明顯。因此，我國(guó)對(duì)城市公用事業(yè)實(shí)行了民營(yíng)化改革。城市公用事業(yè)民營(yíng)化是一個(gè)在城市公用事業(yè)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍和比重，相應(yīng)縮小國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍和比重的過程。從理論上分析，“民營(yíng)”是一個(gè)與“政府直接經(jīng)營(yíng)” (或稱“官營(yíng)”)相對(duì)應(yīng)的概念，“民營(yíng)”的實(shí)質(zhì)在于“非政府”、“非官方”直接經(jīng)營(yíng)［1］。在生產(chǎn)資料民有的情況下，當(dāng)然實(shí)行“民有民營(yíng)”，但即使在生產(chǎn)資料國(guó)有的條件下，也可以實(shí)行“國(guó)有民營(yíng)”。也就是說，“民營(yíng)”與生產(chǎn)資料所有制沒有必然聯(lián)系，“民營(yíng)”不等于“私有”，民營(yíng)化也就不等于“私有化”。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)如何評(píng)價(jià)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的成效還存在較大的爭(zhēng)議。Mitsuhiro和Masatsugu等國(guó)外學(xué)者的實(shí)證研究結(jié)論是民營(yíng)化提高了城市公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，降低了產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格，增進(jìn)了消費(fèi)者福利［2］;而Ernst等在肯定民營(yíng)化成效的同時(shí)也指出，民營(yíng)化過程中存在民營(yíng)企業(yè)壟斷侵占了消費(fèi)者利益，對(duì)公用事業(yè)投資不足等問題，表現(xiàn)出民營(yíng)化的局限性［3］。由于我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的時(shí)間較短，對(duì)這一改革成效的評(píng)價(jià)更有爭(zhēng)議，如盧洪友與張昕竹通過案例研究認(rèn)為，民營(yíng)化在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高生產(chǎn)效率方面產(chǎn)生了積極作用［4－5］;而陳明與周林軍等則指出，民營(yíng)化中存在腐敗現(xiàn)象，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，新的失業(yè)等負(fù)面效應(yīng)［6－7］?？梢?，如何客觀、公正地評(píng)價(jià)城市公用事業(yè)民營(yíng)化成效是一件非常復(fù)雜而富有挑戰(zhàn)性的工作。這不僅與特定城市的特定公用事業(yè)民營(yíng)化的考察期跨度相關(guān)，而且更與評(píng)價(jià)民營(yíng)化成效的視角與標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。

本文在肯定民營(yíng)化對(duì)促進(jìn)城市公用事業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，緩解城市公用產(chǎn)品供求矛盾等方面積極作用的前提下，主要討論在城市公用事業(yè)民營(yíng)化中存在的負(fù)面效應(yīng)，并分析其深層次的原因，在此基礎(chǔ)上，探討如何減少這些負(fù)面效應(yīng)。為更好地落實(shí)國(guó)家有關(guān)鼓勵(lì)與支持民營(yíng)化政策，進(jìn)一步推動(dòng)城市公用事業(yè)民營(yíng)化提供理論依據(jù)和實(shí)證資料。

二、城市公用事業(yè)民營(yíng)化負(fù)面效應(yīng)的主要表現(xiàn)

1.國(guó)有資產(chǎn)流失和腐敗問題

國(guó)有資產(chǎn)流失是指對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有管理或者經(jīng)營(yíng)責(zé)任的單位或者個(gè)人，以低于真實(shí)價(jià)值的價(jià)格出售國(guó)有資產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)遭受損失。這可分為兩種情況:一是由于低估國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值而低價(jià)出售造成的國(guó)有資產(chǎn)流失。二是明知國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，出于某種目的而低價(jià)出售造成的國(guó)有資產(chǎn)流失。在城市公用事業(yè)民營(yíng)化過程中，這兩種情況都是存在的，有時(shí)兩者交織在一起。如一些城市政府偏重眼前利益，試圖通過國(guó)有資產(chǎn)的出讓、轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)變現(xiàn)，以期解決由于財(cái)政資金短缺造成的城市公用設(shè)施建設(shè)不足問題，在缺乏對(duì)國(guó)有資產(chǎn)科學(xué)評(píng)估的情況下，急于對(duì)特定城市公用企業(yè)或項(xiàng)目實(shí)行民營(yíng)化，結(jié)果使一些民營(yíng)企業(yè)低價(jià)收購國(guó)有資產(chǎn)。需要特別警惕的是，有的國(guó)有資產(chǎn)流失和腐敗有關(guān)。對(duì)此，斯蒂格利茨在研究世界上許多國(guó)家的民營(yíng)化實(shí)踐后形象地指出:“當(dāng)政府官員認(rèn)識(shí)到民營(yíng)化意味著他們不再需要局限于每年獲取利潤(rùn)，他們就會(huì)通過低于市場(chǎng)價(jià)格出售國(guó)有企業(yè)，為自己攫取一大筆資產(chǎn)價(jià)值，而不是將資產(chǎn)留給下一任官員?！比绻恍┱賳T出于這種動(dòng)機(jī)，就會(huì)設(shè)租招徠尋租企業(yè)，通過和企業(yè)合謀，有意低估國(guó)有資產(chǎn)，將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)企業(yè)，然后雙方從中獲利，腐敗因此而產(chǎn)生。這種情況在我國(guó)反腐敗案件中并不少見。

2.固定投資回報(bào)與價(jià)格過快上漲

在城市公用事業(yè)民營(yíng)化中，對(duì)政府和企業(yè)來說，投資回報(bào)率是一個(gè)十分敏感的話題。如果投資回報(bào)率較高，固然對(duì)民營(yíng)企業(yè)會(huì)有較大的吸引力，并使民營(yíng)企業(yè)獲得較多的利潤(rùn)，但會(huì)增加價(jià)格上漲的壓力;而如果投資回報(bào)率較低，就難以吸引民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。這一矛盾在城市公用事業(yè)民營(yíng)化中普遍存在。對(duì)此，不少城市政府為吸引民營(yíng)企業(yè)投資，在城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同中，明確規(guī)定較高的投資回報(bào)率，而政府又沒有實(shí)力給予財(cái)政補(bǔ)貼，其結(jié)果是根據(jù)“成本加成定價(jià)法”，城市公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲。因此，固定回報(bào)與價(jià)格上漲有著緊密的關(guān)聯(lián)性。對(duì)此，沈陽市水務(wù)的民營(yíng)化就是一個(gè)典型的案例:1995年沈陽自來水公司新建成第八水廠，全部投資采用世界銀行貸款，總投資為2.5億元人民幣。為進(jìn)一步籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，1996年沈陽市政府與中法水務(wù)談判第八水廠股權(quán)轉(zhuǎn)讓，結(jié)果中法水務(wù)以1.25億元的轉(zhuǎn)讓價(jià)格取得了第八水廠50%的股權(quán)，注冊(cè)成為沈陽中法供水有限公司，同時(shí)取得了第八水廠30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。雙方協(xié)議還規(guī)定中法水務(wù)將獲得18%的平均回報(bào)率。為確保政府對(duì)中法水務(wù)固定回報(bào)承諾，沈陽市自來水公司當(dāng)時(shí)的售水價(jià)格為0.88元，但合資公司賣給自來水公司的價(jià)格卻高達(dá)1.08元，造成沈陽市自來水公司的購銷倒掛價(jià)格為0.2元［8］。這成為后來沈陽市自來水售價(jià)上漲的一個(gè)重要推動(dòng)因素。此外，除了明確規(guī)定的固定投資回報(bào)外，還存在不少隱性的固定投資回報(bào)現(xiàn)象。如規(guī)定無論市場(chǎng)需求如何變化，首先采購民營(yíng)企業(yè)一定數(shù)量的產(chǎn)品，有的還承諾定期調(diào)整產(chǎn)品價(jià)格。

3.普遍服務(wù)難以保障

城市公用事業(yè)的普遍服務(wù)通常是指，為維持社會(huì)公眾的基本權(quán)利，縮小貧富差距，政府通過制定與實(shí)施相關(guān)法規(guī)政策，促使城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者向所有存在現(xiàn)實(shí)或潛在需要的消費(fèi)者，以可承受的、無歧視的價(jià)格提供的基本服務(wù)。其基本內(nèi)容是: (1)可獲得性。只要消費(fèi)者需要，城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者都應(yīng)該高效率地向消費(fèi)者提供有關(guān)服務(wù)。(2)非歧視性。對(duì)所有消費(fèi)者一視同仁，在服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量等方面不因地理位置、種族、宗教信仰等方面的差別而存在歧視。(3)可承受性。即服務(wù)價(jià)格應(yīng)該合理，使大多數(shù)消費(fèi)者都能承受。在政府壟斷經(jīng)營(yíng)城市公用事業(yè)的時(shí)期，通常是對(duì)各地區(qū)、各層次的消費(fèi)者實(shí)行交叉補(bǔ)貼或財(cái)政補(bǔ)貼辦法實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的。但在城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化后，特定城市公用行業(yè) (如供水、供熱等)可能由兩家或多家民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這些民營(yíng)企業(yè)主要以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，為了降低成本，往往會(huì)減少向成本較高、用戶較少的地區(qū)投資，從而難以保證城市公用事業(yè)的普通服務(wù)。另一種更為普遍的現(xiàn)象是，不少低收入的用戶因水價(jià)、燃?xì)鈨r(jià)格太高而不用或盡可能少用自來水、燃?xì)?，更多地使用未?jīng)處理的井水、溪水等取代自來水，或以柴火、煤餅等取代管道燃?xì)猓@實(shí)際上是普遍服務(wù)難以保障的隱性形式。

4.政府承諾缺失

民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入城市公用事業(yè)投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施后，就會(huì)產(chǎn)生大量的沉淀成本，當(dāng)企業(yè)投資而形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為他用時(shí)，就會(huì)大大貶值甚至毫無價(jià)值。相比較而言，城市政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的價(jià)格和產(chǎn)量等管制政策卻容易調(diào)整。這就存在政府和企業(yè)的調(diào)整成本的不對(duì)稱性。這反映在實(shí)踐中，一些城市政府為了吸引投資者，對(duì)價(jià)格和產(chǎn)量做出某些承諾。但隨著市場(chǎng)和技術(shù)等因素的變化，或者由于政府決策的調(diào)整，致使政府承諾難以實(shí)現(xiàn)，造成政府承諾缺失。有的學(xué)者認(rèn)為，政府承諾缺失實(shí)際上就是由于無法對(duì)政府進(jìn)行長(zhǎng)期有效的制度性監(jiān)管和約束，政府代理人可利用這一缺陷，為追求自身利益而盲目承諾或不承諾，所形成的制度性的有效承諾缺位［9］。主要表現(xiàn)在濫用承諾和承諾不連續(xù)性。一些城市政府把城市公用事業(yè)特定項(xiàng)目的民營(yíng)化作為完成招商引資的重要途徑，看做是顯示改革開放意識(shí)的政績(jī)工程，為急于求成，缺乏對(duì)市場(chǎng)的前瞻性預(yù)測(cè)而盲目承諾，結(jié)果這種短期化的、缺乏法律依據(jù)的承諾往往難以長(zhǎng)期實(shí)施。而在城市政府領(lǐng)導(dǎo)人換屆后，新的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常會(huì)否認(rèn)上屆領(lǐng)導(dǎo)人所做的承諾，從而對(duì)民營(yíng)企業(yè)造成政府承諾缺失。

5.政府高價(jià)回購

隨著城市化進(jìn)程的加快，國(guó)家對(duì)節(jié)能減排、污水和垃圾處理等強(qiáng)制性要求不斷提高，而政府財(cái)政將更多地用于社會(huì)公共福利領(lǐng)域，一些城市對(duì)供水和污水處理等投資較大的基礎(chǔ)設(shè)施無能為力。在這種財(cái)政壓力下，不少城市政府開始對(duì)城市公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化。但民營(yíng)化并不是政府可以對(duì)城市公用事業(yè)撒手不管，而是仍然要負(fù)應(yīng)有的責(zé)任。在實(shí)踐中，一些城市政府對(duì)民營(yíng)化缺乏正確判斷，對(duì)部分公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化后，由于生產(chǎn)資料價(jià)格上漲等因素，民營(yíng)企業(yè)要求政府提供較多的補(bǔ)貼;或是要求政府較大幅度提高城市公用產(chǎn)品價(jià)格，引起價(jià)格上漲幅度過大;或是由于政府需要對(duì)城市公用事業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略性重組等，政府對(duì)已實(shí)行民營(yíng)化的城市公用事業(yè)項(xiàng)目實(shí)行回購，由民營(yíng)再變?yōu)閲?guó)營(yíng)。但由于特許經(jīng)營(yíng)合同尚未到期，民營(yíng)企業(yè)往往會(huì)提出較高的補(bǔ)償要求，從而造成政府高價(jià)回購現(xiàn)象。

三、城市公用事業(yè)民營(yíng)化負(fù)面效應(yīng)產(chǎn)生的主要原因

1.民營(yíng)化的目標(biāo)認(rèn)識(shí)模糊

我國(guó)城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化的基本目標(biāo)是，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。而更為直接的目標(biāo)是，通過激發(fā)民營(yíng)企業(yè)在城市公用事業(yè)中的創(chuàng)新精神，提高城市公用事業(yè)的效率;通過投資主體多元化，減輕政府對(duì)城市公用事業(yè)的財(cái)政負(fù)擔(dān);增強(qiáng)城市公用事業(yè)的供給能力，以更好地滿足城市化的需要。最終讓社會(huì)公眾分享改革成果，確保并增加社會(huì)公眾利益。但在城市公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐中，不少城市政府對(duì)民營(yíng)化的目標(biāo)認(rèn)識(shí)模糊，例如，一些城市政府將增加財(cái)政收入，減少財(cái)政補(bǔ)貼以首要考慮，像“土地財(cái)政”一樣轉(zhuǎn)移城市公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將這種財(cái)政收入挪做他用;有的城市政府將具有公益性、需要政府不斷投入的城市公用事業(yè)視為“包袱”，一賣了之，推卸政府責(zé)任;有的城市政府盲目進(jìn)行招商引資，搞“政績(jī)工程”，結(jié)果削弱了政府對(duì)城市公用事業(yè)的控制力。

2.缺乏有效的法規(guī)政策準(zhǔn)則

從國(guó)內(nèi)外城市公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐中可以總結(jié)出的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是，為保證城市公用事業(yè)民營(yíng)化的有效性，必須要有相應(yīng)的法規(guī)政策為依據(jù)。但從中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化有關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)政策看，雖然在宏觀層面上，黨和國(guó)家相繼出臺(tái)了有關(guān)鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍，非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域的政策。國(guó)家建設(shè)部還先后頒發(fā)了《關(guān)于加快城市公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》等法規(guī)，對(duì)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化具有一定的導(dǎo)向性，并發(fā)揮了指導(dǎo)作用。但由于中國(guó)國(guó)土面積大，地域遼闊，城市公用事業(yè)又具有地域性，各城市之間在城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在較大差別，因此，國(guó)家有關(guān)促進(jìn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的法規(guī)政策的效果如何，關(guān)鍵在于各城市政府能否制定切實(shí)可行的“地方性法規(guī)政策”。同時(shí)，對(duì)特定城市而言，城市自來水、管道燃?xì)狻⑽鬯屠幚?、公共交通等特定城市公用行業(yè)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、發(fā)展階段等方面存在一定差距，在民營(yíng)化法規(guī)政策制定與實(shí)踐中也應(yīng)有所區(qū)別。但在政策實(shí)踐中，不少城市政府過于強(qiáng)調(diào)“上下對(duì)接”，缺乏政策創(chuàng)新，只是“改頭換面”，基本搬用上級(jí)的法規(guī)政策，更沒有考慮不同城市公用行業(yè)的特點(diǎn)，制定出適合當(dāng)?shù)爻鞘小⒉煌袠I(yè)實(shí)際的民營(yíng)化政策，從而在政策層面和政策實(shí)踐之間存在較大的自由決策空間，使民營(yíng)化缺乏有效的法規(guī)政策準(zhǔn)則，從而弱化了法規(guī)政策對(duì)城市公用事業(yè)民營(yíng)化中產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的制約作用。

3.對(duì)特定的民營(yíng)化項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證

城市公用事業(yè)民營(yíng)化的改革效果，需要通過具體的城市公用行業(yè)特定項(xiàng)目民營(yíng)化體現(xiàn)出來，因此，特定項(xiàng)目民營(yíng)化是城市公用事業(yè)民營(yíng)化的基礎(chǔ)。而任何一個(gè)項(xiàng)目都是城市公用事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到一個(gè)城市生產(chǎn)和居民生活的保障問題。這決定了任何一個(gè)特定城市公用事業(yè)民營(yíng)化項(xiàng)目都是一項(xiàng)綜合性和系統(tǒng)性的工作，涉及規(guī)劃、決策、組織、實(shí)施、多方參與、監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估等方面。從時(shí)間跨度看，許多民營(yíng)化項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期為20—30年，同時(shí)還要考慮到特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目回收后的有效使用問題。這些都要求對(duì)特定的民營(yíng)化項(xiàng)目實(shí)行科學(xué)論證。

但從我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐看，不少城市政府忽視對(duì)特定民營(yíng)化項(xiàng)目的科學(xué)論證，注重眼前利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的、動(dòng)態(tài)的考慮，這必然在民營(yíng)化后為政府與企業(yè)發(fā)生爭(zhēng)端留下隱患，其損失最后還是由城市政府埋單，但最終真正受損者是納稅人和廣大消費(fèi)者。大量的城市公用事業(yè)民營(yíng)化負(fù)面效應(yīng)案例都說明了這一點(diǎn)。

4.缺乏對(duì)民營(yíng)企業(yè)的有效管制

城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革后，在一些城市公用行業(yè)或某一行業(yè)中的特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，民營(yíng)企業(yè)成為實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體。但民營(yíng)企業(yè)主要以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，怎樣既保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，又維護(hù)社會(huì)公共利益，如何有效實(shí)現(xiàn)兩者的動(dòng)態(tài)均衡，這是城市政府必然面臨的新問題。而這一問題的核心內(nèi)容是對(duì)具有一定壟斷性的民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入、價(jià)格、質(zhì)量和環(huán)境等實(shí)行有效管制。但在城市公用事業(yè)政府管制實(shí)踐中存在的主要問題是: (1)缺乏現(xiàn)代管制理念。管制是城市公用事業(yè)民營(yíng)化后必須加強(qiáng)的政府職能，但許多城市政府對(duì)管制這一新的政府職能缺乏認(rèn)識(shí)，沿用過去管理國(guó)有企業(yè)的辦法管理具有獨(dú)立地位的民營(yíng)企業(yè)。(2)缺乏高效率的、具有相對(duì)獨(dú)立性的管制機(jī)構(gòu)。許多管制職能分散在城市公用事業(yè)局或類似機(jī)構(gòu)、物價(jià)局、水利局、環(huán)保局、發(fā)改委、衛(wèi)生局、建設(shè)局等政府部門，難以實(shí)現(xiàn)一體化的綜合管制。(3)缺乏實(shí)行有效管制的法規(guī)政策依據(jù)。在有關(guān)法規(guī)政策中，對(duì)管制權(quán)限的分配、管制責(zé)任的分工、管制方法和手段的運(yùn)用無章可循。這些問題的綜合反映就是對(duì)民營(yíng)企業(yè)缺乏有效管制。在城市公用事業(yè)民營(yíng)化中，在價(jià)格、產(chǎn)量和質(zhì)量等方面反映出來的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)質(zhì)上都是政府缺乏有效管制的外在表現(xiàn)。

四、城市公用事業(yè)民營(yíng)化負(fù)面效應(yīng)基本對(duì)策

1.建立與完善有關(guān)民營(yíng)化的法規(guī)政策體系

城市公用事業(yè)民營(yíng)化的法規(guī)政策，在政策層級(jí)上涉及國(guó)家層次的法規(guī)政策、省級(jí)層次的法規(guī)政策和城市政府的具體法規(guī)政策;在法規(guī)政策內(nèi)容上，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、法律和政府管理體制等方面，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又涉及產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政、稅收、價(jià)格和投資等。因此，為促進(jìn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的有效性，應(yīng)形成縱向一體化、橫向協(xié)調(diào)的法規(guī)政策體系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，這一法規(guī)政策體系，從縱向上由全國(guó)人大制定《城市公用事業(yè)法》或類似的法律，對(duì)適用全國(guó)城市公用事業(yè)的基本問題、改革導(dǎo)向等做出法律規(guī)定。它可做為城市公用事業(yè)的法規(guī)政策體系的核心。在此法律的基礎(chǔ)上，可由國(guó)務(wù)院出臺(tái)有關(guān)行政法規(guī)，對(duì)主要城市公用事業(yè)改革 (包括民營(yíng)化)、管制制度等重要問題做出規(guī)定。必要時(shí)，由國(guó)務(wù)院城市公用事業(yè)相關(guān)部委 (主要是國(guó)家住建部)制定有關(guān)規(guī)章，對(duì)城市公用事業(yè)的一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題 (如城市公用事業(yè)民營(yíng)化的特許經(jīng)營(yíng)制度等)做出規(guī)定。在地方政府層級(jí)上，根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)政策和本地的實(shí)際情況，由省級(jí)政府制定相關(guān)的地方性法規(guī)。城市政府根據(jù)上級(jí)法規(guī)政策及本城市的具體特點(diǎn)制定促進(jìn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的相關(guān)地方性法規(guī)政策，作為實(shí)施細(xì)則。整個(gè)法規(guī)政策體系對(duì)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的實(shí)施程序、準(zhǔn)入制度、定價(jià)制度和管制制度等做出詳細(xì)的規(guī)定，從而使城市公用事業(yè)民營(yíng)化具有明確的法規(guī)政策準(zhǔn)則，使政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)行有效管制具有法規(guī)政策依據(jù)，這樣才能保證城市公用事業(yè)民營(yíng)化的規(guī)范有序。

2.明確城市公用事業(yè)的管制機(jī)構(gòu)及其職能

在城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化后，客觀上要求對(duì)原有城市公用事業(yè)管理體制進(jìn)行重大改革，城市政府必須轉(zhuǎn)變政府職能，設(shè)立與城市公用事業(yè)民營(yíng)化相適應(yīng)的管制機(jī)構(gòu)，政府通過管制機(jī)構(gòu)對(duì)具有獨(dú)立市場(chǎng)主體地位的民營(yíng)企業(yè)實(shí)行間接管理。這要求城市政府制定有關(guān)法規(guī)政策，以明確城市公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)的地位，為管制機(jī)構(gòu)實(shí)行有效管制提供法規(guī)依據(jù)，打破原來多個(gè)政府部門分割管制職能的格局，授予管制機(jī)構(gòu)實(shí)行有效管制所需要的管制權(quán)力。而管制機(jī)構(gòu)的各種權(quán)力是通過其具體職能反映與實(shí)施的。主要職能包括:制定具有普遍適用性的行為規(guī)則和管制標(biāo)準(zhǔn);頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證;實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管制;制定和監(jiān)督執(zhí)行管制價(jià)格;監(jiān)督并懲處企業(yè)的不正當(dāng)行為;調(diào)查和公開信息，等等。同時(shí)，城市政府還需要建立由社會(huì)各方組成的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，促使管制機(jī)構(gòu)客觀、公正和高效地履行其管制職能。

3.加強(qiáng)對(duì)城市公用事業(yè)的政府責(zé)任

城市公用事業(yè)民營(yíng)化只是改變了城市公用產(chǎn)品提供的方式，即由原來的政府 (國(guó)有企業(yè))直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng) (民營(yíng)企業(yè))提供。從城市公用事業(yè)的基本特征看，它在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中具有基礎(chǔ)性地位，其提供的產(chǎn)品和服務(wù)是城市生產(chǎn)部門進(jìn)行生產(chǎn)和人民生活的基礎(chǔ)性條件。這些產(chǎn)品和服務(wù)，不僅是城市居民的生活必需品，需求彈性較小，而且是介于公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公益性的特點(diǎn)。同時(shí)，城市公用事業(yè)是由眾多行業(yè)集合而成的綜合系統(tǒng)，并作為一個(gè)整體系統(tǒng)提供其特殊的產(chǎn)品和服務(wù)，其建設(shè)和經(jīng)營(yíng)都要從整體上考慮。僅僅這些特征就決定了政府在城市公用事業(yè)建設(shè)和發(fā)展中具有不可推卸的重要責(zé)任。城市公用事業(yè)民營(yíng)化后，并不能減少政府責(zé)任，恰恰相反，在許多方面需要加強(qiáng)政府責(zé)任。主要包括:整體規(guī)劃與實(shí)施的責(zé)任，重要城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資責(zé)任，維護(hù)廣大消費(fèi)者利益的責(zé)任，安全保障和應(yīng)付突發(fā)事件的責(zé)任，對(duì)特殊群體和特殊事件的補(bǔ)貼責(zé)任，等等。城市政府加強(qiáng)對(duì)城市公用事業(yè)的責(zé)任意識(shí)，將有利于明確城市公用事業(yè)民營(yíng)化的目標(biāo)，從根本上減少民營(yíng)化的負(fù)面效應(yīng)。

五、結(jié) 語

實(shí)踐證明，我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化已取得初步成效，但在民營(yíng)化中也出現(xiàn)了一些負(fù)面效應(yīng)。這些負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生既有制度性原因，也有主觀性原因。有的負(fù)面效應(yīng)具有一定的普遍性，有的則并不多見。如何看待這些負(fù)面效應(yīng)?本文的基本觀點(diǎn)是，由于缺乏城市公用事業(yè)民營(yíng)化所必需的法規(guī)政策體系、對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)行有效管制的專門機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制等制度條件，在城市公用事業(yè)民營(yíng)化中產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)是不可避免的。我們不能因此而否定城市公用事業(yè)民營(yíng)化的積極作用，而是要在總結(jié)前期城市公用事業(yè)民營(yíng)化基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，分析各種負(fù)面效應(yīng)產(chǎn)生的原因，重要的是通過制度創(chuàng)新，為推進(jìn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的順利發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

［1］劉迎秋.中國(guó)經(jīng)濟(jì)“民營(yíng)化”的必要性和現(xiàn)實(shí)性分析［J］.經(jīng)濟(jì)研究，1994，(6).

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