從公共權(quán)力的視角審視公車改革

○ 崔光勝

從公共權(quán)力的視角審視公車改革

○ 崔光勝

公車改革并不是一個(gè)新的話題，公車問(wèn)題也并非是現(xiàn)在才呈現(xiàn)于公眾面前的，如果從1994年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起，我國(guó)公車改革已走過(guò)了17個(gè)年頭，但時(shí)至今日，公車改革困局始終沒(méi)有破解。誠(chéng)然，公車問(wèn)題的形成有多方面的原因，但筆者認(rèn)為，公車問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的異化，即公共權(quán)力演變?yōu)樗綑?quán)，導(dǎo)致公車使用泛濫，以及公共權(quán)力演變?yōu)樘貦?quán)，導(dǎo)致公車大量地被私用，由此滋生行政腐敗。因此，公車改革的邏輯起點(diǎn)就是在公車配置和管理的制度安排上對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格地限制和監(jiān)督，對(duì)公車腐敗實(shí)行“零容忍”。

一、公務(wù)用車的合理使用需要公共權(quán)力合理運(yùn)行來(lái)保障

公務(wù)車輛是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體用公款購(gòu)買、用于公務(wù)活動(dòng)的車輛，目的是為了提高辦事效率，確保黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)行。公務(wù)車輛使用的實(shí)質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力的行使。從政府日常運(yùn)作的角度來(lái)看，政府為了管理和處理好國(guó)計(jì)民生各項(xiàng)公共事務(wù)，需要不斷地提高處理公共事務(wù)的速度與效率，政府公務(wù)用車的配備則是提高處理公共事務(wù)的速度與效率的手段之一。公務(wù)用車制度產(chǎn)生的目的，是為保障國(guó)家機(jī)關(guān)單位及其公務(wù)人員正常公務(wù)活動(dòng)的順利開展。這一制度不管是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是在當(dāng)前都具有必要性。

從公共權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)看，政府公務(wù)用車配備是公共權(quán)力運(yùn)行的需要。政府及其公務(wù)人員都由民眾選舉產(chǎn)生，并賦予其管理公共事務(wù)的權(quán)力。公共權(quán)力是一種特殊的權(quán)力類型，是政府及其公務(wù)人員開展一切工作的基礎(chǔ)。統(tǒng)治階級(jí)或政黨想要政權(quán)鞏固、穩(wěn)定，就必須正確地使用權(quán)力，特別是正確地行使公共權(quán)力，務(wù)必使公共權(quán)力朝著公共利益方向運(yùn)行。否則，權(quán)力無(wú)法正常運(yùn)作，合法性受到質(zhì)疑，政權(quán)有可能被顛覆。為了鞏固政權(quán)，維護(hù)權(quán)力的合法性，政府及其公務(wù)人員必須正確地使用民眾賦予其的公共權(quán)力，根據(jù)不同的需要，采取現(xiàn)代化的通訊、交通手段，認(rèn)真地、高效地管理和處理公共事務(wù)。政府公務(wù)用車的配備因?yàn)槟芴岣吖矙?quán)力運(yùn)行的效率，故此，政府配置公務(wù)用車是公共權(quán)力運(yùn)行的需要，是公共品按需分配的表現(xiàn)。

為了保證政府日常運(yùn)作和公共權(quán)力的高效行使，公務(wù)人員履行公務(wù)使用公車，本屬理所當(dāng)然；財(cái)政為此埋單，同樣無(wú)可厚非?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，公車已成為一些干部、職工謀私的工具，成為滋生腐敗的溫床；國(guó)家財(cái)政為公車支付的費(fèi)用中，也形成了一個(gè)不合理支出的無(wú)底洞。由于公車在采購(gòu)、維護(hù)和運(yùn)行等方面都存在著比私車高得多的成本，所以同樣數(shù)量的車輛，政府實(shí)際支付了額外的高昂費(fèi)用，公車的不合理消費(fèi)已成為各級(jí)政府沉重的、不斷膨脹的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、公車腐敗是公共權(quán)力的濫用

公共權(quán)力是國(guó)家統(tǒng)治和公共管理的前提和手段，公共權(quán)力是國(guó)家依法賦予的，具有強(qiáng)制性；公共權(quán)力在合法行使范圍內(nèi)，具有權(quán)威性。我們的各級(jí)政府部門和管理公共事務(wù)的事業(yè)單位，都擁有一定的公共權(quán)力。但是公共權(quán)力是為保障公共利益設(shè)置的，把公共權(quán)力用于部門利益或一己私利，公共權(quán)力就會(huì)異化為權(quán)利主體的利益保障，從而導(dǎo)致公共權(quán)力失去其應(yīng)有的公共性，導(dǎo)致了公共權(quán)力的腐敗。公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性來(lái)為公眾服務(wù)，但當(dāng)公共權(quán)力運(yùn)行脫離法定軌道，出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運(yùn)用時(shí)，公共權(quán)力就損害了公共利益，這種公共權(quán)力就變成了異己的權(quán)力。公車濫用問(wèn)題，正是由于公共權(quán)力的歸屬不是社會(huì)成員共同所有，而是被作為私人財(cái)產(chǎn)為某些官員所獨(dú)有所造成的，其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力被特權(quán)僭越。

一是公共權(quán)力僭越，逐漸演化為私權(quán)。從權(quán)力的終極根源上看，公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是任何民主國(guó)家都不否認(rèn)的基本原則。約翰·阿克頓勛爵曾提出腐敗鐵律：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！逼鋵?shí)權(quán)力并不必然產(chǎn)生腐敗，只有當(dāng)權(quán)力僭越甚或畸變后，“政府管理者”就蛻變成了“政治家”，技術(shù)性的、誠(chéng)實(shí)的與公正的理念被政治權(quán)術(shù)所替代。行政權(quán)力作為一種政治資本，具有能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配和再分配的功能。不論是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)還是在政治市場(chǎng)，行政權(quán)力主體同樣適用“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，具有趨利避害的自利性。行政權(quán)力主體一旦使用權(quán)術(shù)為個(gè)人或集團(tuán)謀取私利時(shí)，行政權(quán)力僭越進(jìn)而畸變，尋租現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

二是特權(quán)作用下的特殊制度安排。當(dāng)前的公務(wù)用車制度能保證公務(wù)時(shí)的用車需求，但它自身存在嚴(yán)重缺陷。首先，制度內(nèi)部規(guī)定不統(tǒng)一。在公務(wù)用車制度中，中央對(duì)公務(wù)用車的規(guī)定不詳細(xì)，而把具體規(guī)則的制定權(quán)交給了地方，各地根據(jù)本地實(shí)情制定配車、用車等方面的規(guī)定。正因?yàn)槿绱耍鞯毓珓?wù)用車的規(guī)定不統(tǒng)一，甚至跟中央的規(guī)定相背離。其次，制度內(nèi)容不盡合理。公務(wù)人員既是公車消費(fèi)規(guī)章制度的制定者、執(zhí)行者，又是公車消費(fèi)的直接受益者和監(jiān)督者，因此其制定的制度本身有很大的不合理。從供給模式看，我國(guó)公車一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的供給制模式，由財(cái)政包攬費(fèi)用，消費(fèi)不計(jì)成本。從公車使用看，使用是無(wú)償?shù)模M(fèi)用一律由公共財(cái)政來(lái)承擔(dān)，個(gè)人使用一般無(wú)需付費(fèi)。再次，制度本身不完善。從懲處看，目前很少有懲處公車消費(fèi)違法違紀(jì)的明確規(guī)定，即便有，也沒(méi)有人去執(zhí)行。從一些規(guī)則看，其過(guò)于原則，缺乏配套措施，難以付諸實(shí)施。

三是過(guò)大的行政權(quán)力導(dǎo)致行政倫理扭曲。在我國(guó)傳統(tǒng)政治文化和政治實(shí)踐中，私有制觀念和官本位思想根深蒂固，且誘導(dǎo)、強(qiáng)化、激勵(lì)著人們驕奢淫逸、自私貪婪的腐敗欲望，并為之追求。官僚階層通過(guò)對(duì)政治資本、經(jīng)濟(jì)資本的壟斷和控制，形成了憑借官職控制和支配社會(huì)資源的價(jià)值導(dǎo)向，從而導(dǎo)致行政倫理扭曲變態(tài)。受傳統(tǒng)官本位思想的腐蝕，公務(wù)用車在某種程度上被視為領(lǐng)導(dǎo)干部身份、地位的象征和標(biāo)志。一方面，一些黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)盲目追求專車待遇，導(dǎo)致專車數(shù)量越來(lái)越多；另一方面，過(guò)分追求公務(wù)用車的檔次，車越坐越高級(jí)，越買越豪華，超標(biāo)配車現(xiàn)象屢禁不止。

四是公車資源配置權(quán)無(wú)法監(jiān)督。在現(xiàn)行體制下，我國(guó)的權(quán)力配置是政府主導(dǎo)，行政權(quán)力在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各方面占有絕對(duì)支配地位，沒(méi)有其他力量可以有效制約。領(lǐng)導(dǎo)者擁有行政權(quán)，就可以占用更多的資源。比如購(gòu)置公車，需要財(cái)政資金的大量投入，但是我國(guó)經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏剛性及重投入輕監(jiān)管的運(yùn)作機(jī)制，使預(yù)算監(jiān)督對(duì)公車消費(fèi)的制約作用顯得乏力。我國(guó)目前對(duì)公車配備和使用權(quán)力的約束大多停留在黨內(nèi)紀(jì)律、行政制度層面，監(jiān)督主體和權(quán)力主體合二為一，導(dǎo)致外部監(jiān)督存在天然缺陷，要么力度不夠，要么流于形式。

三、公權(quán)制衡是公車改革的必由之路

公車改革的實(shí)質(zhì)，是對(duì)公共權(quán)力的制衡。除公眾的參與外，離不開剛性制度的推動(dòng)。由此，走法制化之路，讓權(quán)力制約貫穿改革始終，是公車改革的治本之策。通過(guò)改良權(quán)力監(jiān)督、制約機(jī)制，規(guī)范官員手中的權(quán)力，使權(quán)力對(duì)公共資源的處置始終受到財(cái)政預(yù)算案、財(cái)務(wù)管理制度、權(quán)力行使程序與輿論監(jiān)督的層層限制。如此，公車改革措施才可能不折不扣地得以貫徹執(zhí)行。

首先，依靠法治來(lái)嚴(yán)格規(guī)范公共權(quán)力。堅(jiān)持依法治國(guó)的方略，就是既要充分重視和維護(hù)行政權(quán)力的權(quán)威，避免無(wú)政府狀態(tài)的危害，又要切實(shí)有效地規(guī)范行政權(quán)力的行使，避免對(duì)公民的正當(dāng)權(quán)利構(gòu)成威脅。因此，依法進(jìn)行公車改革成為當(dāng)前的重要任務(wù)。要通過(guò)人大建立健全有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格預(yù)算管理制度和政府采購(gòu)制度，從根本上建立和完善一套長(zhǎng)效機(jī)制，以明確界定公車私用行為的違法性，以法律為武器來(lái)捍衛(wèi)公共權(quán)力的神圣。對(duì)待公車私用等行為，嚴(yán)格依法懲處。要通過(guò)教育、培訓(xùn)來(lái)提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和全體公務(wù)員的法制觀念，使其認(rèn)識(shí)到公車的本質(zhì)，不敢隨便跨越雷池，并在全社會(huì)形成依法行政光榮、違法行政可恥的新風(fēng)尚，把一切行政行為都納入法治的軌道。

其次，規(guī)范決策程序。公車改革制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該采用科學(xué)民主程序，可以考慮通過(guò)請(qǐng)專家論證、召開聽證會(huì)、接受人大專門委員會(huì)審查、在網(wǎng)上公布決策依據(jù)等方式完善現(xiàn)有試點(diǎn)單位的公車改革模式。

再次，科學(xué)管理、嚴(yán)格監(jiān)督。政府機(jī)關(guān)公務(wù)用車改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)根據(jù)改革的目的，完善公務(wù)用車的管理、監(jiān)督制度，對(duì)行政權(quán)力的制約必須貫穿始終，同時(shí)還要真正打破官本位、權(quán)本位的意識(shí)。要治理公車私用和公車使用效率低下，就必須制定科學(xué)合理的公務(wù)用車管理制度，有效限制公車私用，防止與阻止公共權(quán)力對(duì)公務(wù)用車的隨意性支配。公車改革中預(yù)算必須是公開的、透明的，必須接受立法機(jī)構(gòu)與公眾的監(jiān)督作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算也必須接受審計(jì)，并向全社會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果；人大、政協(xié)、審計(jì)等部門要充分發(fā)揮審查、監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)政府部門的公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)使用、公車消費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督；開設(shè)舉報(bào)專線，擴(kuò)大監(jiān)督群體；紀(jì)檢、監(jiān)察部門要加強(qiáng)督查職能，加大對(duì)違規(guī)使用公車的處置力度。為了使公車改革不變形走樣，必須制定合理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范操作程序和明確改革的目的，要讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，這樣公車腐敗才能得到有效治理。

（作者單位 湖北省行政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 楚 樸）