公車改革：現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗借鑒

○江明生

公車改革：現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗借鑒

○江明生

一、我國公車使用和管理的現(xiàn)狀

（一）公車使用消費過度

眾所周知，有公車的部門或單位，就要發(fā)生公車消費。從1986年到2005年，我國人均負擔的年度行政管理費用增長了23倍，而同期GDP增長了14.6倍。據(jù)統(tǒng)計，到上世紀90年代后期，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內(nèi)每年耗用約3000億元人民幣。2004年，中國政府采購中，汽車采購額高達500億元。盡管如此，各地政府采購汽車的數(shù)量每年都以超過20%的速度遞增，國家財政不堪重負。全國政協(xié)委員馮培恩指出：“我國目前公車真正用于公務(wù)的僅約占1/3。”

（二）公車配置不合理或超標，公車使用管理混亂

我國大多數(shù)地方公車采購實行集中采購的行為相對規(guī)范，但在公車使用管理方面的制度相對缺失，造成公車使用管理的亂象。

1.公車配置不合理、公車超標準配置。長期以來，許多機關(guān)事業(yè)單位的公車資源配置混亂，車輛超編制超標準。國家明文規(guī)定：省級以下領(lǐng)導干部不得配置專車。但實際工作中，不僅廳局級單位的領(lǐng)導者配置有專車，甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導者都配置有專車。絕大多數(shù)沒有配置專車資格的領(lǐng)導干部，采取各種辦法或名義為這些單位領(lǐng)導者配置專車。

2.公車使用管理混亂、監(jiān)督缺失。公車使用管理混亂，主要表現(xiàn)為：一是有些地方政府建立了公車使用調(diào)配中心，實行集中管理與使用，但大多數(shù)地方?jīng)]有建立相應公車使用調(diào)配中心，公車的使用由購買單位的一把手說了算，公車使用無法管理。二是公車使用制度在很多機關(guān)單位沒有建立，使得公車使用管理無章法可循；即使有的機關(guān)單位有公車使用制度，但其制度比較粗糙，可操作性不強。公車使用監(jiān)督缺失，主要表現(xiàn)為：一是公車如何使用，在哪種情況下是屬于公車私用，如何規(guī)范公車消費行為等缺乏制度性規(guī)范，這使得公車私用無法監(jiān)督，公車合理使用行為主要依賴于公車使用者的自覺行為。二是公車缺乏統(tǒng)一標識，沒有公眾對公車監(jiān)督的制度渠道和社會渠道，這使得公車使用存在隨意性。

（三）公車私用治理缺失

公車私用治理缺失的主要原因是當前沒有形成對公車私用或公車腐敗行為進行管理或懲處的法律制度。當前公車使用制度僅就公車使用進行一般性的規(guī)定，并沒有對公車私用或腐敗行為作詳細規(guī)定或制定有關(guān)懲處的法律制度。因此，公車使用領(lǐng)域就成為了無法可依、無法監(jiān)督的領(lǐng)域。

二、國外公車使用和管理的經(jīng)驗

如何來解決我國公車使用中存在的問題，這是公車改革所面臨的難題。他山之石可以攻玉，我們不妨看看國外公車使用中已經(jīng)積累起來的好經(jīng)驗。

（一）鼓勵使用“國產(chǎn)車”，實施公車私有化和租賃化

1.鼓勵使用“國產(chǎn)車”，嚴格公車使用范圍。鼓勵使用國產(chǎn)車是很多國家對配置公車的要求。德國政府雖然沒有明確要求把國產(chǎn)車作為公務(wù)用車的選型，但明文規(guī)定，不準購買歐盟以外生產(chǎn)的車輛。印度政府有關(guān)公務(wù)用車的規(guī)定中則特別強調(diào)，印度政府各級官員，包括總統(tǒng)和總理在內(nèi)都必須使用國產(chǎn)汽車，嚴格禁止使用進口車。嚴格規(guī)定了公車使用范圍，非公務(wù)使用公車，需要交納汽車行駛費，從本人的工資中扣除。

2.公車私有化和租賃化。公車私有化，是國家給予高額補貼鼓勵公務(wù)員購買公車，公車所有權(quán)和使用權(quán)歸個人的行為，也稱公車貨幣化。南非政府除了給一定職級官員配置公務(wù)車外，鼓勵需要配置公車的公務(wù)員購車，政府予以高額補貼，汽油費依照公事公出、私事私出的辦法。其保險費一般由所在單位全額支付。配備“補貼轎車”的公務(wù)員在購車時需自付1/3左右的購車款，4年內(nèi)分期交付。一旦交足車款，除了汽油費按公私使用情況而區(qū)分對待外，車子的所有權(quán)和使用權(quán)完全歸私人擁有。公車租賃是指政府因公務(wù)需要向社會租賃車輛使用的行為。公車租賃有利于減少購置及管理成本，成為越來越多政府使用公車的選擇。日本總務(wù)省長期從出租汽車公司包租部分車輛；新加坡用于接待高級代表團的禮賓車隊采用臨時租用的辦法。阿根廷聯(lián)邦和省的各級政府平時都不養(yǎng)大型車隊，在需要較多車輛和大型車隊時，向租車公司租用。

（二）控制公車數(shù)量，嚴控公車配置和使用管理

1.控制公車總量，公車統(tǒng)一購置。美國聯(lián)邦政府部門及分支機構(gòu)的公車只有5.6萬輛。德國柏林市僅有公車92輛，其中個人專車37輛，一般辦公用專車15輛，送文件車23輛。統(tǒng)一采購，有利于節(jié)省購置成本，也有利于防止購置公車過程中的腐敗行為。美國的公務(wù)用車由后勤供應部門統(tǒng)一購置，便于嚴格約束和全方位公開監(jiān)督。法國的公務(wù)用車是由“國家購置集團聯(lián)合會”統(tǒng)一從市場上購買，避免車輛多頭采購可能帶來的混亂局面。在南非有專人負責按批發(fā)價購車，減少了購車成本。

2.嚴格公車配置標準。公務(wù)員職位級別符合一定的標準才能配置公車，根據(jù)職位性質(zhì)和職能需求，給予配置公車或保證公車使用。不同國家的情況不同，車輛配置也會有所不同。印度政府規(guī)定，只有內(nèi)閣部長和副部長、文官中的秘書（相當于中國的常務(wù)副部長）、輔秘（相當于中國的部長助理）和少數(shù)聯(lián)秘（相當于中國的正局長）等以上級別的官員才可以配備政府專車。聯(lián)秘以下的各級官員原則上一律不配車，但保證公務(wù)用車。日本只有總務(wù)大臣、副大臣有專車接送上下班，其余的官員包括各局正局長、審議官都只能被公車接送到指定站點，要去其他地方或上下班則需改換公共交通工具自行前往。有些國家規(guī)定，一些官員辭職或退休后，立即取消其用專車的資格。由于受公務(wù)用車數(shù)量的限制，并非每一個公務(wù)人員都能享受用車的待遇。為此，一些國家對因公務(wù)而無法安排公車的人員給予適當?shù)难a貼。

3.嚴控公車使用管理，因私用車要收費。德國各級官員辦公務(wù)時，用車一般不受限制，但限定用車范圍。柏林官員一般只可在柏林市范圍及其附近地區(qū)履行公務(wù)時使用專車，如果到外地出差，應乘坐長途公共交通工具。芬蘭專車只限在執(zhí)行公務(wù)時使用，正常上下班和個人私事都不得無償使用專車。如果用公車辦私事，要收費。德國各主管單位對因私用車都有明確的收費規(guī)定，收費項目和標準因州而異。柏林市，所有因私用車都得收費，包括汽油費、維修保養(yǎng)費、停車費、磨損費（按里程計算）。因私用車的一切費用都得由用車人承擔。

（三）嚴懲公車私用

絕大多數(shù)發(fā)達國家規(guī)定公務(wù)車只限執(zhí)行公務(wù)時使用，未經(jīng)授權(quán)私用公車將受到懲罰，包括臨時或永久取消其使用公車的權(quán)利、扣除工資甚至開除公職。在法國，未經(jīng)批準公車私用可以被視作觸犯刑律。國外對公車私用者的懲處力度很大，因公務(wù)員公車私用被迫辭職或判刑的案例很常見。2010年7月，德國衛(wèi)生部長烏拉·施密特在西班牙東南部阿利坎特度假時，其黑色奔馳座駕不慎被盜。德國輿論普遍認為這是公車私用，烏拉·施密特不得不因此退出社民黨的競選團隊，葬送了自己的政治前途。而在意大利，錫耶納市市長布贊卡因用公車到碼頭接了一趟妻子，竟然被判刑半年。

三、國外經(jīng)驗對我國公車改革的啟示

（一）制定和完善公車使用管理的相關(guān)法規(guī)

有專家認為，公車改革的實質(zhì)，是剝離公車的既得利益集團的利益，除公眾的參與外，離不開剛性制度的推動。由此，走法制化之路，讓權(quán)力制約貫穿改革始終，必然是公車改革的治本之策。政府應該加快公務(wù)用車立法進程，明確最低限度保留公務(wù)用車的數(shù)量，規(guī)范公車使用范圍和行為，制定有效的公車使用管理規(guī)范和制度，形成嚴厲懲處公車腐敗的措施和辦法。

（二）制定和完善公車使用管理機制

制定和完善公車采購、配置和使用的管理機制，具體內(nèi)容為：一是嚴格公車總量控制，將公車采購計劃納入預算管理，只有審核通過公車采購計劃才能實施公車采購；二是鼓勵配置“國產(chǎn)車”，嚴格配置公車標準，嚴懲超標準配置行為；三是除了法律規(guī)定的公務(wù)員職位或特殊單位范圍配置專車，其他公務(wù)員只保持公務(wù)用車，不得配置專車；四是采取現(xiàn)代技術(shù)和手段對公車使用和管理實施科學化的集中管理，包括公車標識管理、公車使用調(diào)配和使用管理，嚴禁公車私用，并制定一套非公務(wù)使用的公車收費制度。此外，對一般公務(wù)員因公務(wù)活動需要出差，應該建立給予一定的補貼或報銷相應費用的制度。

（三）制定和完善公車使用的監(jiān)督機制

監(jiān)督機制主要包括：一是嚴格依法監(jiān)督公車使用的制度，包括公車行使路線、行使目的地、行使歷程、使用的燃油費和使用次數(shù)等都要有電子記錄和電子監(jiān)控制度，常規(guī)公車使用檢查制度和具體違法公車使用的懲處制度等；二是制定社會公眾參與監(jiān)督公車使用的制度。只有社會公眾廣泛參與，公車使用者才不能濫用公車，從而使公車回歸到服務(wù)民眾和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的方向來。

（作者系貴州師范大學歷史與政治學院博士、副教授）

（責任編輯 崔光勝）