馬明飛

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

水利建設(shè)中自然遺產(chǎn)的法律保護

馬明飛

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

隨著經(jīng)濟發(fā)展對水電能源的迫切需求，方興未艾的水利建設(shè)給相關(guān)的自然遺產(chǎn)帶來了嚴重的破壞。結(jié)合美國與土耳其的相關(guān)案例及《中華人民共和國自然遺產(chǎn)保護法》(征求意見稿)，可以通過建立監(jiān)測評估制度、自然遺產(chǎn)基金制度，并利用《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》的相關(guān)規(guī)定，為水利建設(shè)中的自然遺產(chǎn)提供法律保護。

自然遺產(chǎn);文化遺產(chǎn);《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》;《中華人民共和國自然遺產(chǎn)保護法》

一、問題的提出

近年來，因水利建設(shè)與自然遺產(chǎn)保護相沖突而產(chǎn)生的爭端屢見不鮮。一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展對能源的迫切需求，各國紛紛大興水利，建設(shè)大壩等水電站工程;另一方面，各項水利工程的建設(shè)給周圍自然遺產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重的破壞，使得自然遺產(chǎn)的生存環(huán)境岌岌可危。其實《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》(以下簡稱《世界遺產(chǎn)公約》)的誕生，就與大壩建設(shè)有著直接的關(guān)系，從它問世之日起，就注定自然遺產(chǎn)保護與水利建設(shè)問題密不可分。1959年，埃及政府打算修建阿斯旺大壩，但這可能會淹沒尼羅河谷里的珍貴古跡，比如阿布辛貝神殿。如果水壩的建設(shè)者不采取任何舉措，那么水壩建成之日，就是神殿滅頂之時。無奈，埃及政府向聯(lián)合國發(fā)出拯救神殿的呼吁，1960年聯(lián)合國教科文組織發(fā)起了“努比亞行動計劃”，這也是人類歷史上首次聯(lián)合保護自然與文化遺產(chǎn)的行動。阿布辛貝神殿和菲萊神殿等古跡被仔細地分解，然后運到高地，再一塊塊地重新組裝起來，這次行動成功挽救了阿布辛貝神殿等古跡。1972年，聯(lián)合國教科文組織通過了《世界遺產(chǎn)公約》，大會向世界呼吁世界遺產(chǎn)是人類歷史的精華，不可復(fù)制、不可再生，在它受到威脅之前，就應(yīng)當(dāng)建立起有效的制度，將它保護起來?？梢哉f，《世界遺產(chǎn)公約》的誕生與阿斯旺大壩事件有著直接的關(guān)系。

隨著我國“申遺”的不斷成功，中國擁有世界自然遺產(chǎn)數(shù)量不斷增加。近年來，因大壩建設(shè)與自然遺產(chǎn)保護相沖突的事件也屢見報端。例如，“三江并流”①2003年7月2日，世界遺產(chǎn)年會在法國巴黎召開的第27屆全體會議上，表決通過中國“三江并流”作為自然遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)名目》。被納入《世界遺產(chǎn)名錄》后，已經(jīng)在三江之一的瀾滄江上游修建了兩座水電站，另有十四座水電站的建設(shè)正在規(guī)劃中。大壩的建筑給三江的生物物種和生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重的破壞，許多人士呼吁盡快制定相關(guān)立法，保護自然遺產(chǎn)。本文將結(jié)合美國葛蘭峽谷水壩與科羅拉多大峽谷、土耳其東南部安納托利亞水利工程建設(shè)案，對水利建設(shè)中自然遺產(chǎn)的法律保護進行探討。

二、美國葛蘭峽谷水壩與科羅拉多大峽谷

舉世聞名的大峽谷位于美國西部亞利桑那州西北部的凱巴布高原上，由于科羅拉多河穿流其中，故又名科羅拉多大峽谷。美國在大峽谷的上游建立了葛蘭峽谷水壩，由于水壩的蓄水，打亂了保持生態(tài)平衡的大自然涌旱規(guī)律，更導(dǎo)致無數(shù)的鮭魚因為無法入海而死亡。多年以來葛蘭峽谷大壩一直使得大峽谷內(nèi)部分河道因為斷流而淤塞，情況日益惡化。

(一)美國現(xiàn)有相關(guān)立法與司法的局限性

1．《國家公園管理組織法》(The Organic Act of National Park Service) 《國家公園管理組織法》授權(quán)國家公園管理局作為惟一的管理機構(gòu)來管理屬于國家公園、紀念地和保留地的土地的使用。盡管國家公園管理局得到了法律上的授權(quán)，然而該法仍有兩個問題未作出解答:第一，該授權(quán)是否可以延伸到國家公園地域范圍內(nèi)的所有公有和私有財產(chǎn)?第二，該授權(quán)是否可以延伸到國家公園地域外的公有和私有土地［1］?根據(jù)美國憲法中財產(chǎn)權(quán)條款的司法解釋，國家公園管理局的法定授權(quán)可以延伸至國家公園領(lǐng)域內(nèi)的公有和私有財產(chǎn)，但是對于第二個問題，仍然無法從法律上找到可適用的依據(jù)。這就造成了在管理國家公園附近的土地時，國家公園管理局不得不和其他聯(lián)邦機構(gòu)就管理權(quán)產(chǎn)生爭奪。法律上的不明確規(guī)定，導(dǎo)致了實踐中的困惑，盡管葛蘭峽谷大壩對大峽谷的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了威脅，但由于沒有法律上的授權(quán)，國家公園管理局對此也無可奈何。

2．《土地復(fù)墾法》(The Reclamation Act) 《土地復(fù)墾法》為美國西部干旱地區(qū)的“土地復(fù)墾”提供用于灌溉和在河流上建立水壩的資金。在該法當(dāng)中，明確指出該法的目的在于合理地蓄存、分流和管理水資源，以用來灌溉土地。隨著水資源利用的不斷發(fā)展，該法也經(jīng)過了數(shù)次的修正。隨后美國又通過了《科羅拉多河蓄水工程法》(The Colorado River Storage Project Act)，該法明確指出“為了合理地利用科羅拉多河上游的水資源、管理科羅拉多河的水域，建立科羅拉多蓄水工程，工程的目的在于控制洪水、蓄水灌田、發(fā)電，且該工程僅為了上述目的”。由于該法通過時，位于附近的彩虹橋國家紀念地(Rainbow Bridge National Monument)將受到威脅，因此，在該法中明確指出大壩建設(shè)過程中必須采取相應(yīng)的措施，保護彩虹橋國家紀念地。但當(dāng)時，并沒有預(yù)見大壩可能對大峽谷造成的潛在威脅，所以并沒有相關(guān)保護大峽谷的規(guī)定，令人倍感遺憾。

3．《國家環(huán)境政策法》(National Environment Policy Act) 國家環(huán)境政策法是美國1969年通過的一部環(huán)境保護方面的基本大法。它要求美國任何機構(gòu)在采取對人類的環(huán)境質(zhì)量有重大影響的行動前，都必須對可能造成的環(huán)境影響進行充分評估。這一法律的頒布對國家公園管理局影響重大，它要求國家公園管理局綜合考慮聯(lián)邦各項法律再作出決定。而在葛蘭峽水壩的建設(shè)過程中，其耗時6年，工程龐大復(fù)雜，而且大峽谷周邊的生態(tài)環(huán)境又極具多樣性，這就給評測帶來了難度，甚至有些影響的評測在當(dāng)時是無法作出的。在這種情況下，根本不可能對葛蘭峽大壩建成后對生態(tài)環(huán)境的影響作出正確的判斷，因此1969年的《國家環(huán)境政策法》在葛蘭峽水壩建設(shè)過程中發(fā)揮的作用微乎其微。

4．司法限制 美國法院在處理相關(guān)問題時態(tài)度的轉(zhuǎn)變，也是影響大峽谷保護的不利因素之一。在1891年的Knight v．United States Land Ass’n②Knight v．United States Land Ass＇n，142 U．S．161(1891)．一案中，美國最高法院認為該案中所涉及的土地為公共保留地，管理機構(gòu)有法律義務(wù)和責(zé)任對其進行保護，威脅該保留地生存的行為應(yīng)當(dāng)被予以禁止。然而，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，相關(guān)案件所涉及到的經(jīng)濟數(shù)額已經(jīng)不像當(dāng)年那樣微小，如果為了保護自然遺產(chǎn)而對經(jīng)濟活動進行限制的話，可能會帶來巨大的經(jīng)濟代價和損失。這一客觀事實的變化，也影響了美國法院在處理相關(guān)案件時的態(tài)度，在Sierra Club v．Andrus③Sierra Club v．Andrus，487 F．Supp．443(D．D．C．1980)，aff＇d，659 F．2d 203(1981)．和United States v．County Board④United States v．County Board，487 F．Supp．137(1979)．兩個案例中，法院則采取了相反的態(tài)度。以Sierra Club v．Andrus案為例，盡管法院認為國家公園管理局有權(quán)保護水資源，但是對相關(guān)私有土地上的經(jīng)濟行為的限制活動會造成巨大的經(jīng)濟損失和代價，因此法院并沒有對相關(guān)經(jīng)濟活動作出任何禁止。葛蘭峽水壩的建設(shè)耗費了上億美金，法院顯然不可能為了保護大峽谷而作出拆除水壩的決定，這就使得國家公園管理局在保護大峽谷上得不到有效的司法支持。

(三)解決措施

1．不同管理機構(gòu)的合作 國家公園管理局與其他聯(lián)邦土地管理部門的有效合作是解決葛蘭峽水壩與大峽谷沖突的有效途徑之一［2］。然而，考慮到不同管理機構(gòu)的性質(zhì)，他們各自在立場和價值取向上均有所不同，這也給合作帶來了一定程度的困難。大峽谷國家公園負責(zé)人Bob Chandler指出，保護大峽谷的自然資源是第一位的，而發(fā)電和蓄水則是第二位的［3］。而土地開發(fā)局新聞發(fā)言人Barry Wirth則認為，從開發(fā)局的立場上，必須綜合考慮能源的利用、生態(tài)的損失、野生動物的棲息地，但顯然能源的利用更為重要［3］。因此，在未來如何將兩者的職能有機地結(jié)合起來，建立起一套行之有效的合作框架，可以說是解決葛蘭峽水壩與大峽谷保護沖突的關(guān)鍵。

2．不同管理機構(gòu)的重組 鑒于上述國家公園管理局與開發(fā)局在合作上的障礙，有學(xué)者提出對現(xiàn)有的大峽谷管理機構(gòu)進行重組，對大峽谷和葛蘭峽水壩的管理權(quán)進行重新授權(quán)或者建立起一個全新的管理機構(gòu)來對兩者進行管理。支持對管理權(quán)進行重新分配的學(xué)者們認為，既然國家公園管理局與開發(fā)局無法達成共識，那么可以將葛蘭峽水壩與大峽谷的管理權(quán)授予兩者之一，由國家公園管理局或開發(fā)局對其進行全權(quán)管理。這一模式的最大優(yōu)勢在于避免了二者在管理權(quán)上的沖突。支持建立一個全新的管理機構(gòu)的學(xué)者認為，管理機構(gòu)可以叫做“大峽谷能源管理局”，由其來負責(zé)信息收集、政策制訂和執(zhí)行等職責(zé)。

3．制訂管理葛蘭峽水壩與大峽谷的綜合性法律 在上述的兩種設(shè)想當(dāng)中，建立一個全新管理機構(gòu)的模式無論是在理論上，還是在實踐中都具有一定的可行性。如果將建立全新的管理機構(gòu)付之行動的話，必然要求有相應(yīng)的立法對其進行授權(quán)，并規(guī)定其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。于是，學(xué)者們進一步主張應(yīng)建立一項專門的管理葛蘭峽水壩與大峽谷的法律來對這些問題加以明確。而問題的關(guān)鍵在于新立法的指導(dǎo)思想，雖然最近法院在處理案件時更多地考慮經(jīng)濟活動的損失或代價，但是不能忽略大壩給大峽谷帶來的巨大副作用。雖然對大壩采取限制措施會造成一定的經(jīng)濟損失，但如果不加以限制的話，大壩對大峽谷造成的損失將更大［4］。

三、土耳其伊利蘇水壩與哈桑凱依夫古城

位于土耳其東南部的安納托利亞項目(簡稱GAP)是一個集水力發(fā)電與灌溉為一體的大型地區(qū)性項目，包括22座大壩，19座水電站。一旦水壩建成，其下游的哈桑凱依夫古城將被淹沒在洪水之下。盡管批評之聲不斷，土耳其政府仍然堅定不移地支持GAP水壩項目的實施。

(一)土耳其相關(guān)國內(nèi)立法

1．《土耳其憲法》 1982年9月實施的《土耳其憲法》中，確立了保護文化與自然遺產(chǎn)的基本原則。在憲法的第二章當(dāng)中，規(guī)定了國家具有保護歷史的、文化的、自然的財產(chǎn)的權(quán)利和責(zé)任。在第63條中，更加清晰地規(guī)定了“國家應(yīng)當(dāng)保護歷史的、文化的、自然的財產(chǎn)和財富，應(yīng)當(dāng)采取支持和促進措施來實現(xiàn)這一目的”。根據(jù)對第63條的解釋，該條款不僅確立了保護文化與自然遺產(chǎn)的原則，更強調(diào)了國家在保護文化與自然遺產(chǎn)方面的明確責(zé)任。依據(jù)土耳其的法律規(guī)定，自然遺產(chǎn)歸國家所有，雖然土耳其的法律當(dāng)中沒有專門對于公共領(lǐng)域規(guī)制的立法，然而在憲法和其他部門法當(dāng)中卻已經(jīng)明確規(guī)定了保護自然遺產(chǎn)是國家的責(zé)任。

2．其他國內(nèi)立法 1983年頒布并實施的土耳其《文化與自然遺產(chǎn)保護法》提供了一個系統(tǒng)的保護文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的法律框架。按照《土耳其文化與自然遺產(chǎn)保護法》的規(guī)定，GAP工程的建設(shè)首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊o念物管理委員會的允許，然而GAP工程是由土耳其政府授權(quán)并進行建設(shè)的，土耳其政府事先并沒有征求管理委員會的意見，便開始了伊利蘇水壩的建設(shè)，而紀念物管理委員會明知這一行為違反了法律規(guī)定的程序，但由于是政府的行為，也無力進行干涉［5］。

1987年土耳其對1983年的《文化與自然遺產(chǎn)保護法》進行了修改，在保留了紀念物管理委員會作為管理機構(gòu)的同時，又增加了三個文化與自然遺產(chǎn)的管理主體，即文化部、環(huán)境部與最高議會。根據(jù)1987年修改后的法律，由這些部門聯(lián)合起來承擔(dān)保護文化與自然遺產(chǎn)的責(zé)任。然而有趣的是，恰恰是土耳其的最高議會通過了進行GAP水利工程建設(shè)的提案。

(二)土耳其參加的相關(guān)國際條約

除了國內(nèi)立法之外，土耳其還簽訂了許多保護文化與自然遺產(chǎn)的國際條約，如1954年《關(guān)于發(fā)生武裝沖突時保護文化財產(chǎn)的公約》、1972年《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》、1970年《關(guān)于禁止和防止非法進出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》。同時，土耳其也加入了歐洲的一些區(qū)域性條約，如1985年《保護考古遺產(chǎn)的歐洲條約》。根據(jù)《土耳其憲法》第90條的規(guī)定，土耳其簽署的國際條約經(jīng)批準(zhǔn)后生效，并具有國內(nèi)法上的效力，因此違反條約義務(wù)相當(dāng)于違反國內(nèi)法［6］。

1．《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》《世界遺產(chǎn)公約》第4條和第5條a款對成員國保護自然遺產(chǎn)的義務(wù)作出了規(guī)定。土耳其在1983年3月16日批準(zhǔn)了該條約，作為成員國理應(yīng)遵守條約義務(wù)。然而哈桑凱依夫古城，并沒有列入《世界遺產(chǎn)名目》，但是哈桑凱依夫古城卻具備了成為世界遺產(chǎn)的條件，而且已經(jīng)作為候選者提交給了世界遺產(chǎn)管理委員會。一旦古城加入了《世界遺產(chǎn)名目》，土耳其GAP水利工程將違反《世界遺產(chǎn)公約》規(guī)定的義務(wù)。即使古城現(xiàn)在還沒有列入《世界遺產(chǎn)名目》，土耳其GAP水利工程也明顯違背公約的目的和宗旨。

2．1985年《保護考古遺產(chǎn)的歐洲條約》 1985年《保護考古遺產(chǎn)的歐洲條約》第5條規(guī)定:“當(dāng)公共或私人或能損壞或毀壞遺產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)采取補救措施來保護和拯救遺產(chǎn)?！倍@種拯救措施顯然在伊利蘇水壩設(shè)計過程中考慮，更節(jié)省時間和經(jīng)濟成本。目前伊利蘇水壩已經(jīng)在建造過程中，而補救措施卻遲遲沒有出臺。有考古學(xué)者指出，只要水壩比計劃建設(shè)的高度低5米，哈桑凱依夫古城將可以得到保存［6］，可是土耳其政府至今沒有作出采取任何補救措施的舉動。同時條約第5條第4款規(guī)定:“采取的補救措施必須是可行的?！庇腥嗽ㄗh效仿阿布辛貝神殿的做法，將其仔細地分解，然后運到高地，再一塊塊地重新組裝起來。但是這一做法對于哈桑凱依夫古城來說，卻是不可行的。

(三)解決措施

對于伊利蘇水壩與哈桑凱依夫古城保護之間的沖突，學(xué)者們分別從法律、國際合作與經(jīng)濟三個角度提出了解決方案。

1．從法律的角度 目前的觀點認為，應(yīng)當(dāng)建立一個自然遺產(chǎn)爭端解決機制來解決大壩建設(shè)與保護古城之間的爭議。從國內(nèi)法的角度來看，國家是法律的制訂者，而伊利蘇水壩的建設(shè)又是政府大力支持并發(fā)展的水利工程，國家一方面提倡保護自然遺產(chǎn)，而另一方面卻進行著破壞自然遺產(chǎn)的行為。從國際法的角度來看，土耳其作為眾多文化與自然遺產(chǎn)保護公約的締約國，承擔(dān)著保護自然遺產(chǎn)的國際義務(wù)，然而這些條約在執(zhí)行機制和懲罰機制方面都有其天然不足，因此約束力難以得到有效的保證。鑒于上述各種情況，學(xué)者們主張建立一個獨立于國家之外的自然遺產(chǎn)爭端解決機制，來專門處理這一類爭端，這樣就可以解決國內(nèi)法或國際法都無法約束的尷尬［7］。

2．從國際合作的角度 在伊利蘇水壩的建設(shè)過程中，土耳其政府向國際貨幣基金組織、世界銀行進行貸款，并以出口信用擔(dān)保的方式獲得了英國、澳大利亞、日本、德國、美國、意大利、瑞典、瑞士和葡萄牙等國的投資。更重要的是，世界銀行對擬使用世界銀行資金的項目，要求進行環(huán)境評價，以確保這些項目在環(huán)境方面沒有問題，而且具有可持續(xù)性，從而有助于進行決策。世界銀行的環(huán)境保護政策包括以下五個方面:環(huán)境評價、大壩安全、林業(yè)、自然棲息地和病蟲害管理，顯然伊利蘇水壩無法滿足這一政策的規(guī)定。2008年12月，來自德國、瑞士、及奧地利三國的投資方因擔(dān)心該項目未能達到世界銀行的環(huán)境保護及文化保護標(biāo)準(zhǔn)，叫停了該項目的施工。

3．從經(jīng)濟的角度 自然遺產(chǎn)的保護需要充足的資金作為保障，為此學(xué)者們主張:一方面，政府應(yīng)當(dāng)在伊利蘇水壩的建設(shè)過程中設(shè)立相應(yīng)的資金，用來保護自然遺產(chǎn)。一旦大壩建成應(yīng)當(dāng)每年從其收益當(dāng)中拿出一部分投入到資金之中。另一方面，學(xué)者們主張大力發(fā)展哈桑凱依夫古城的旅游產(chǎn)業(yè)。根據(jù)土耳其外匯管理部門的統(tǒng)計，土耳其一年從旅游產(chǎn)業(yè)中得到的外匯收入為80億美金，占外匯收入的15%。學(xué)者們主張土耳其政府應(yīng)當(dāng)從這些旅游收入當(dāng)中拿出一部分，用來投入到自然遺產(chǎn)保護的基金中去，為自然遺產(chǎn)保護提供足夠的經(jīng)濟支持。

四、對我國的啟示

我國是世界上擁有自然遺產(chǎn)數(shù)量第三多的大國，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展對水力資源需求的與日俱增，水利建設(shè)呈現(xiàn)出方興未艾的局面。然而，許多水利工程位于自然遺產(chǎn)的保護范圍之內(nèi)，給自然遺產(chǎn)的生存帶來了嚴重的威脅和挑戰(zhàn)。作為《世界遺產(chǎn)公約》的締約國，保護自然遺產(chǎn)是我國不可推卸的責(zé)任，同時也是我國環(huán)保意識不斷提升、大國形象確立的體現(xiàn)。值得欣喜的是《中華人民共和國自然遺產(chǎn)保護法(意見征求稿)》的審議正在如火如荼地進行中，該法的通過將為自然遺產(chǎn)的保護提供法律保障。結(jié)合我國相關(guān)的立法情況，現(xiàn)階段我國可以通過以下途徑來實現(xiàn)自然遺產(chǎn)的法律保護:

(一)建立水利建設(shè)工程的許可制度

《中華人民共和國自然遺產(chǎn)保護法(意見征求稿)》第37條規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目開建設(shè)前，建設(shè)單位、施工單位應(yīng)當(dāng)……申請施工許可證。在施工期間，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，在自然遺產(chǎn)所在地進行水利建設(shè)的施工單位，首先要獲得相關(guān)的許可證件，同時在施工過程中要保證對自然遺產(chǎn)原貌的維護。這一規(guī)定體現(xiàn)了該部立法的先進性，一方面通過許可制度規(guī)范施工單位的資質(zhì)，將可能對自然遺產(chǎn)帶來破壞的施工項目予以排除;另一方面要求施工單位在施工過程中對自然遺產(chǎn)的影響進行持續(xù)跟蹤的監(jiān)督。

(二)建立自然遺產(chǎn)監(jiān)測評估制度

《中華人民共和國自然遺產(chǎn)保護法(意見征求稿)》第48條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)對自然遺產(chǎn)的保護區(qū)域和周圍相關(guān)保護區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境變化情況進行監(jiān)測”，該條款確立了自然遺產(chǎn)保護的監(jiān)測評估制度。監(jiān)測評估制度對水利建設(shè)中的自然遺產(chǎn)保護發(fā)揮著重要作用，該制度在美國《國家環(huán)境政策法》中也有體現(xiàn)。在大壩等水利工程的建設(shè)之前和建設(shè)過程中，可以通過監(jiān)測評估制度對水利工程給自然遺產(chǎn)帶來的影響進行預(yù)測和評估，如果水利工程建設(shè)對自然遺產(chǎn)的生態(tài)保護具有重大威脅，應(yīng)取消這一工程建設(shè)，將事后補救變?yōu)槭孪阮A(yù)防。

(三)建立自然遺產(chǎn)基金制度

水利建設(shè)中的自然遺產(chǎn)保護是一項系統(tǒng)工程，對于那些已經(jīng)受到水利建設(shè)影響的自然遺產(chǎn)，需要對其進行一系列的補救措施。同時，即使即將建設(shè)的水利工程通過監(jiān)測評估制度，也難以保證其在日后的運轉(zhuǎn)過程中不會對自然遺產(chǎn)帶來影響和破壞。因此，可以效仿《世界遺產(chǎn)公約》的作法，通過《中華人民共和國自然遺產(chǎn)保護法》建立自然遺產(chǎn)基金制度。規(guī)定從事水利工程運營的自然人或法人，每年將其收益的一定比例投入到自然遺產(chǎn)保護基金中，為日后受水利建設(shè)影響的自然遺產(chǎn)的修復(fù)工作提供經(jīng)濟支持。

(四)利用《世界遺產(chǎn)公約》的相關(guān)規(guī)定

《世界遺產(chǎn)公約》第11條第4款對《處于危險的世界遺產(chǎn)目錄》進行了規(guī)定。根據(jù)該條的規(guī)定，當(dāng)成員國認為位于該國內(nèi)的自然遺產(chǎn)面臨瀕臨滅絕的危險時，可以申請世界遺產(chǎn)委員會將其列于《處于危險的世界遺產(chǎn)目錄》［8］，由世界遺產(chǎn)委員會組織專家、提供資金對其進行拯救和保護。作為《世界遺產(chǎn)公約》的締約國，我國可以利用這一規(guī)定，當(dāng)水利建設(shè)給自然遺產(chǎn)的生存帶來嚴重的威脅時，我國可以申請將其列入《處于危險的世界遺產(chǎn)目錄》，通過尋求國際援助的方式來對自然遺產(chǎn)進行保護。

(五)利用世界銀行的貸款機制

自然遺產(chǎn)的開發(fā)與利用是一項龐大的系統(tǒng)性工程，需要一定數(shù)額的資金支持。由于自身經(jīng)濟實力的局限，目前我國許多省市與世界銀行合作，通過向世界銀行貸款從事自然遺產(chǎn)的開發(fā)與保護工作⑤例如2010年9月貴州省貞豐縣納蟬布依文化與自然遺產(chǎn)項目通過世界銀行審批并投入實施;2010年11月甘肅省魯土司衙門自然遺產(chǎn)景區(qū)建筑工程通過世界銀行審批并投入實施等。。世界銀行對擬使用世界銀行資金的項目，要求進行環(huán)境評價，以確保這些項目在環(huán)境方面沒有問題，而且具有可持續(xù)性，從而有助于進行決策。世界銀行的環(huán)境保護政策包括以下五個方面:環(huán)境評價、大壩安全、林業(yè)、自然棲息地和病蟲害管理。其中大壩安全對于自然遺產(chǎn)周圍的水利建設(shè)提出較高的要求，一旦大壩建設(shè)達不到世界銀行的要求，將取消貸款。因此，利用世界銀行貸款機制一方面為自然遺產(chǎn)的開發(fā)與利用提供了有效的經(jīng)濟支持，另一方面也為自然遺產(chǎn)周邊的大壩建設(shè)提出了更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

［1］ CLAYTON LRiddle．Protecting the Grand Canyon National Park from Glen Canyon Dam:Environment Law at itsWorst［J］．Marquette Law Review，1993，11(3):6－17．

［2］GEORGE C Coggins．Protecting National Park Resources:Wildlife，in External Development Affecting the National Parks［J］．Land ＆ Water Law Review，1997(1):7－26．

［3］SCOTT K Miller．Undamming Glen Canyon:Lunacy，Rationality，or Prophecy?［J］．Stanford Environmental Law Journal，2000(3):30－46．

［4］ JEAN Ann Mercer．Native American Perspectives on the Grand Canyon:The Ethnohistorical Componentof GCES［J］．Newsletter，1992(3):16－25．

［5］LAURIEUdesky．Turkish Dam Threatens Ancient Treasures:Hydroelectric Projecton Tigris［J］．Euphrates Submerging Ruins，S．F．EXAMINER，2000(10):7－23．

［6］MEHMET Komurcu．Cultural Heritage Endangered by Large Dams and Its Protection under International Law［J］．Wisconsin International Law Journal，2002(2):8 －19．

［7］JECCICA Almqvist．Human Rights，Culture，And The Rule Of Law［M］．London:Hart Publishing，2005:217．

［8］GIONATA P．Buzziniand LIUGICondorelli．ListofWorld Heritage in Danger and Deletion of a Property from theWorld Heritage List，The1972 World Heritage Convention:A Commentary［M］．London:Oxford University Press，2008:198．

Legal Protection of Natural Heritage in Water Conservancy Construction

MA Ming-fei

(Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China)

With urgent needs of hydropower energy in economic development，the ongoing water conservancy construction has brought serious damages to the relevantnatural heritage．Combiningwith related cases in America andTurkey and The Proposal of Natural Heritage Protection Law of the People’s Republic of China，legal protection of natural heritage in water conservancy construction can be realized by the establishment ofmonitoring and evaluating system，natural heritage funds system，and by the utilization of related stipulations inThe Convention Concerning the Protection of theWorld Cultural and Natural Heritage．

natural heritage;cultural heritage;The Convention Concerning the Protection of theWorld Cultural and Natural Heritage;Natural Heritage Protection Law of the People’s Republic of China

DF 46

A

1004－1710(2011)05－0059－06

2010－12－19

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“自然遺產(chǎn)保護的現(xiàn)實困境與法律對策”(11YJC820078)

馬明飛(1980－)，男，遼寧丹東人，大連海事大學(xué)法學(xué)院講師，大連海事大學(xué)法學(xué)博士后研究人員，大連海事大學(xué)國際海事法律研究中心研究人員，主要從事國際法研究。

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