高 海, 劉 紅

(安徽財經(jīng)大學 法學院,安徽 蚌埠 233041)

自從19世紀60年代德國的雷發(fā)巽(Friedrich Raiffeisen)設計世界上第一個儲蓄與信貸合作社以來,誕生于金融危機的儲蓄與信貸合作社、合作銀行等合作金融機構(gòu),就成了合作經(jīng)濟組織的一種典型形式。由于合作金融機構(gòu)與商業(yè)銀行不同的價值和功能,特別是在削減金融危機對社員不良影響方面發(fā)揮的重要作用,以及對于恢復或重建一個更穩(wěn)定更可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境的突出貢獻[1],無論是在歐美發(fā)達國家的銀行業(yè)還是在非洲發(fā)展中國家的合作經(jīng)濟組織中,合作金融機構(gòu)都占有相當?shù)谋戎?。例?據(jù)IMF估計,合作金融在整個發(fā)達國家銀行業(yè)的市場份額從20世紀90年代中期的9%漲到2004年的14%[1];在法國,90%的農(nóng)民是合作社社員,合作銀行經(jīng)營著農(nóng)民60%的儲蓄[2];在非洲,合作金融機構(gòu)占合作經(jīng)濟組織的30%～50%[3]。然而,我國農(nóng)村信用合作社的改革卻存在著是堅持合作制原則,還是遵循股份制原則或者以合作制為過渡、以股份制為終極目標的爭議,其他合作金融機構(gòu)的構(gòu)建亦屬“摸著石頭過河”。那么,我國合作金融機構(gòu)到底應當如何構(gòu)建？相關(guān)法律制度應該如何設計？本文試圖通過比較、分析歐美及非洲合作金融機構(gòu)應對2008年金融危機的表現(xiàn)和優(yōu)勢,為我國農(nóng)村合作金融機構(gòu)的體制改革、制度構(gòu)建提供立法建議。

一、歐美與非洲合作金融機構(gòu)應對金融危機的表現(xiàn)

(一)歐美合作金融機構(gòu)應對金融危機的表現(xiàn)[1]

2009年,Johnston Birchall和Lou Hammond Ketilson對加拿大和美國信貸協(xié)會系統(tǒng)的報告的研究表明,在發(fā)生金融危機的經(jīng)濟蕭條時期,儲蓄與信貸合作社、信貸協(xié)會與合作銀行在資產(chǎn)和存款、貸款規(guī)模、社員數(shù)量等方面都有所增長,在利率方面也具有比較優(yōu)勢,其經(jīng)營更穩(wěn)定(以資本充足率和貸款違約率來衡量)。它們在投資方面損失很少,迄今為止很少需要政府幫助。

1.資產(chǎn)和存款的增長

隨著社員的增加,這些金融機構(gòu)的儲蓄和資產(chǎn)也在增加。美國信貸協(xié)會全國聯(lián)盟預測,信貸協(xié)會的存款在2009會增加10%。2008年世界上最大的農(nóng)業(yè)合作銀行——荷蘭的拉博銀行(Rabobank)在貸款市場份額增加42%的同時,其地方成員銀行的儲蓄亦增漲了20%。在英國,英格蘭銀行設定的很低的利率打擊了人們在商業(yè)銀行儲蓄的積極性;但是,合作制的建筑業(yè)協(xié)會存款儲蓄的市場份額從2008年2月底的20.2%升到2009年2月底的21.4%。更多的存款意味著合作金融機構(gòu)資產(chǎn)的更大流動性,有更多資金可用于提供貸款。

2.貸款規(guī)模的擴大

大型商業(yè)銀行凍結(jié)貸款已經(jīng)成為金融危機的一個主要特點,但這種情形在美國、加拿大絕大多數(shù)合作金融機構(gòu)中卻沒有發(fā)生。在美國,信貸協(xié)會的貸款從2007年的5390億美元增加到2008年的5750億美元;相反2008年美國8300家商業(yè)銀行的貸款卻下降了310億美元,從2007年的7.907兆美元降到2008年的7.876兆美元。正如加拿大曼尼托巴省(Manitoba)信貸協(xié)會中央機構(gòu)的首席執(zhí)行官Garth Manness所說“大多數(shù)金融機構(gòu)缺乏貸款資金,遇到大麻煩時,我們的信貸協(xié)會卻有流動資金能夠滿足貸款需求”。

3.社員數(shù)量的增加

貸款的可得性、利率的競爭優(yōu)勢和經(jīng)營的穩(wěn)定性,已經(jīng)促進儲蓄和信貸合作社社員增加。就美國而言,信貸協(xié)會的社員已經(jīng)從2004年的8500萬人上升到2008年的9000萬人。另外,股票價值的下跌,也促使投資者從股市抽回資金,存放到合作金融機構(gòu)。

4.利率的比較優(yōu)勢

當商業(yè)銀行繼續(xù)遭受較大損失時,商業(yè)銀行通過增加市場貸款利率來彌補負債。而儲蓄和信貸合作社則不需要這樣做,通過對美國信貸協(xié)會和商業(yè)銀行的利率進行比較可以發(fā)現(xiàn),信貸協(xié)會的利率一直比商業(yè)銀行更有競爭力。換句話說,信貸協(xié)會通過有競爭優(yōu)勢的利率、低風險和個性化服務來滿足社員需求,而商業(yè)銀行則通過向客戶增收服務費來彌補自己的損失。

(二)非洲合作金融機構(gòu)應對金融危機的表現(xiàn)[3]

2009年,Emma Allen和Sam Maghimbi對非洲合作金融機構(gòu)與金融危機的研究表明,2008年非洲國家合作金融機構(gòu)的儲蓄平均增長了31.9%,相當于2007年的平均增長率;但是,非洲國家合作金融機構(gòu)的資產(chǎn)和儲備金卻都出現(xiàn)了負增長,儲備金平均下降了2%,其中資產(chǎn)平均下降了5%。盡管2008年儲蓄與信貸合作社的貸款平均增長了12%,但是卻低于前幾年的增長率(2007年是35.3%,2006年是21.2%)。這說明非洲的合作金融機構(gòu)面對社員的貸款請求可能很謹慎。

肯尼亞儲蓄與信貸合作社協(xié)會發(fā)布的消息指出,全球金融危機已經(jīng)導致肯尼亞儲蓄與信貸合作社儲蓄增長率的降低,2008年的增長率是7.6%,而2007年是31.2%;面對社員貸款需求增加,肯尼亞儲蓄與信貸合作社已經(jīng)采取謹慎態(tài)度回應這些需求。2008年貸款增長率是負的(-13.2%),在其他非洲國家也出現(xiàn)了此種趨勢。

(三)不同金融機構(gòu)應對金融危機的差異

比較分析上述信息可以發(fā)現(xiàn):(1)合作金融機構(gòu)比商業(yè)銀行更能抵御金融危機。當商業(yè)銀行因金融危機資產(chǎn)縮水、經(jīng)營困難并凍結(jié)貸款或者提高貸款利率時,歐美國家合作金融機構(gòu)的資產(chǎn)、儲蓄、貸款規(guī)模、社員人數(shù)都在增加,而且合作金融機構(gòu)提供的利率比商業(yè)銀行更優(yōu)惠,在社員因經(jīng)濟危機更需要資金渡過危機并恢復發(fā)展時,能夠滿足社員的資金需求。(2)歐美等發(fā)達國家的合作金融機構(gòu)比非洲等發(fā)展中國家的合作金融機構(gòu)抵御金融危機的能力更強。盡管由于非洲融入全球金融市場的水平較低,遭受2008年金融危機的直接影響比歐美小的多得多,但是仍然對非洲的出口產(chǎn)品和金融業(yè)等產(chǎn)生了一些負面影響。例如,與歐美國家合作金融機構(gòu)的儲蓄、資產(chǎn)、貸款等全面增長不同,非洲國家合作金融機構(gòu)的儲蓄、社員人數(shù)以及平均貸款規(guī)模盡管也在增長,但是其資產(chǎn)和儲備則出現(xiàn)了負增長,有些國家的貸款也出現(xiàn)了負增長。這就說明,非洲國家的合作金融機構(gòu)盡管對抵御金融危機有一定的作用,但是其作用是有限的,起碼不如歐美國家合作金融機構(gòu)應對金融危機時發(fā)揮的作用更大。

二、合作金融機構(gòu)應對金融危機的優(yōu)勢——源于合作社的特征與價值

不僅Johnston Birchall和Lou Hammond Ketilson的研究已經(jīng)表明,合作金融機構(gòu)應對金融危機的能力比營利性金融機構(gòu)更強,更能為經(jīng)濟的穩(wěn)定和恢復作出貢獻,而且國際勞動組織中合作組織部門的負責人Hagen Henry也認為,在回應2008年全球性金融危機方面,合作經(jīng)濟組織已經(jīng)表現(xiàn)出比其他商業(yè)部門更強的應對能力[2]。那么,合作金融機構(gòu)為什么比商業(yè)銀行更趨于穩(wěn)定、更能抵御金融危機呢？Ferri提供了三個原因解釋在信貸緊縮期間合作銀行的優(yōu)勢:與商業(yè)銀行比較,儲蓄和信貸合作社或者信貸協(xié)會更傾向于不凍結(jié)信用貸款、利率增幅較小、不同的資本化和借貸慣例使其經(jīng)營更加穩(wěn)定[4]。實際上,通過考察合作社的特征與價值,便可以發(fā)現(xiàn)合作金融機構(gòu)應對金融危機的優(yōu)勢及其原因。

(一)合作金融機構(gòu)經(jīng)營目標的非營利性

合作社的自助性決定了合作金融機構(gòu)的非營利性。合作社追求的主要目標不是利潤,而是為社員服務,營利也不是為了分紅,而是用于積累。因此,各國合作社普遍遵循資本報酬限制、公積金提取甚至不可分割等具體規(guī)則。既然合作金融機構(gòu)不以營利為目的,就沒有獲取利潤的外在負擔,以至于不會有壓力必須提供不合理的高風險貸款,也沒有必要設置較高的貸款利率或服務費。合作金融機構(gòu)提供貸款考慮更多的是合作社和社員的長期利益,而非受短期利益激勵,從而降低了貸款逾期不能償還的違約率和投資風險。而在一定程度上,短期利益激勵也正是商業(yè)銀行引發(fā)金融危機的根源之一——正如2008年10月前美國聯(lián)邦儲備委員會主席格林斯潘在國會告訴立法委員們的一樣“經(jīng)濟蕭條揭示了一個他不曾預料到的缺陷:以利己主義為經(jīng)營目標的銀行不會自我調(diào)整以保護股東和投資機構(gòu)的利益”[1]。

(二)合作金融機構(gòu)資金籌集的特殊性

儲蓄與信貸合作社、合作銀行的資金并不依賴于資本市場,而是通過社員出資、社員存款或利益留存以及向社員借款籌集。而所有制和資金籌集的差異是合作金融機構(gòu)獲得優(yōu)勢的主要因素之一。因為合作金融機構(gòu)是社員所有的經(jīng)濟組織,缺乏為投資者營利、為管理者創(chuàng)造獎金的動力,其投資政策比商業(yè)銀行的投資策略更加保守,更能留存利潤而減少風險。因此,合作金融機構(gòu)能較好地應對外部震蕩,對于渡過金融危機有重要貢獻。2008年金融危機期間,合作銀行的財務狀況仍然正常運行,許多從私人投資者所有的銀行中擺脫困境的公眾也已經(jīng)認識到顧客所有的合作銀行的優(yōu)越性,并因合作銀行體系更能抵御風險而越來越多信任合作銀行[1]。

(三)合作金融機構(gòu)管理的民主性與信息的對稱性

合作金融機構(gòu)不論社員出資多少,基本實行“一人一票”的民主管理制度。合作金融機構(gòu)的民主性能夠在平等條件的基礎上增加社員獲得金融服務的機會,促進社員的自助與集體責任感。而且,合作金融機構(gòu)“這種草根性質(zhì)、內(nèi)生性質(zhì)的合作金融組織的有效運行是建立在農(nóng)村特有的熟人社會的基礎之上的,是以地緣、血緣、親情為基礎的傳統(tǒng)道德為主要約束力的。它們很好地解決了令各大商業(yè)銀行頭痛的信息不對稱和運行成本過高的問題,增強了安全性”[5]。合作金融“由于其社員在地域、專業(yè)甚至是血緣上的緊密聯(lián)系,對社員的信用信息掌握充分”[6],可以增強農(nóng)村分散、小額貸款過程中的信用透明度,優(yōu)化貸款策略,減少貸款因預期不能償還而造成的損失。畢竟,合作社的民主性及其特殊的治理方式,可以很好地提醒決策者:為社員提供的貸款是其他社員的錢。合作金融機構(gòu)中儲蓄與貸款之間的直接關(guān)系,作為一種道德風險的制約,在其它商業(yè)金融機構(gòu)中沒有這么明顯[1]。

Johnston Birchall和Lou Hammond Ketilson在2009年已經(jīng)指出“從歷史和現(xiàn)實兩個方面提供的證據(jù),證明合作社企業(yè)能夠成功的渡過危機,合作社企業(yè)是一種能夠抵御危機的企業(yè)形態(tài),并維持正常的生活秩序”[1],而且上述論述也可以對“歐美國家的合作金融機構(gòu)應對金融危機比商業(yè)銀行更有優(yōu)勢,并能提供社會所需服務”進行合理的解釋,那么,非洲國家的合作金融機構(gòu)應對金融危機的表現(xiàn)為什么不如歐美？原因在于:非洲國家的合作金融機構(gòu)還不夠強大,還難以免于經(jīng)濟危機的影響。分析顯示,在非洲有許多創(chuàng)新型合作企業(yè),但這些合作企業(yè)總體上還比較脆弱,只能提供有限的幫助,以減少危機對社員的影響。特別是在社員收入減少時,更是如此。非洲的合作運動普遍缺乏一個更權(quán)威而有力的代言人以及特殊的社會保障機制;對大多數(shù)合作金融機構(gòu)而言,其應對金融危機的能力還可能被下列因素減弱:合作金融機構(gòu)混亂的內(nèi)部治理、政府對合作社的發(fā)展政策或者削弱合作社價值的計劃。如坦桑尼亞的“金字塔投資計劃”(A pyramid investment scheme)就像投機一樣,更關(guān)注短期利益而非長期收益,結(jié)果使很多投資人陷入更糟糕的境地[3]。

三、合作金融機構(gòu)應對金融危機的立法建議

合作金融機構(gòu)應對金融危機中表現(xiàn)出來的比商業(yè)銀行更明顯的抗風險能力及其優(yōu)勢,不僅可以給一些國家和地區(qū)合作金融機構(gòu)股份化的主張或?qū)嵺`敲響警鐘,而且還可以通過歐美和非洲合作金融機構(gòu)回應金融危機的不同表現(xiàn),為非洲等發(fā)展中國家,特別是我國合作金融機構(gòu)的構(gòu)建與完善提供立法建議。

(一)按照合作制原則改革信用合作社

過去的十年中,在一些國家如美國和英國,股份化已經(jīng)成為合作社的強有力的破壞者。有的主張合作制和相互制是過時的企業(yè)形式,不能提供激勵以吸引更好的管理者,在國際市場上不能籌集足夠的資本。一些合作社轉(zhuǎn)化為股份制公司后,許多都已經(jīng)破產(chǎn),例如英國的Bradford & Bingley 和Northern Rock,它們的管理者不被信任,股票也不值錢[1]。但是,沒有任何消息報道因為金融危機導致合作社(包括合作金融機構(gòu))破產(chǎn),或者迫使合作社解雇員工。合作社不是企業(yè)的“雛形”(或過時的企業(yè)形式),而是有獨特價值的特殊企業(yè)。合作社回應金融危機的優(yōu)勢,恰好說明合作制企業(yè)是一個可以選擇的企業(yè)組織形式。合作制能夠充分實現(xiàn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展和社員的長期利益[2]。畢竟,合作金融與商業(yè)金融“是適應不同經(jīng)濟層次而存在的,具有不同的功能和生存空間”[7]。

但是,我國農(nóng)村信用社的合作金融屬性先天不足、后天嚴重異化、商業(yè)化日趨明顯,這不僅為信用合作社股份制改革的主張者提供了借口,而且也影響了相關(guān)文件的制定。繼1996年8月國務院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》要求“把農(nóng)村信用社辦成由社員入股、社員民主管理、主要為社員服務的真正的農(nóng)村合作金融組織”之后,2003年出臺的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》又提出:按市場經(jīng)濟規(guī)則使農(nóng)信社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險的市場主體。“以‘四自’為特點的農(nóng)信社就必定要追求商業(yè)化,即把農(nóng)村信用社看成商業(yè)性金融機構(gòu),農(nóng)信社應該定位于以營利為目標的市場主體”[8]。經(jīng)營目標的商業(yè)化,致使農(nóng)村信用社本來應當堅持的自助性、非營利性、民主控制等合作制的本質(zhì)屬性逐漸淡化或者虛化,農(nóng)村信用社不僅難以實現(xiàn)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》所要求的“服務‘三農(nóng)’,充分發(fā)揮農(nóng)信社的農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用”,而且成了農(nóng)村資金的吸儲器和抽水機,使農(nóng)民的存款通過農(nóng)信社流向非農(nóng)領域。畢竟,“分散農(nóng)戶的細小規(guī)模導致過高的小額交易頻率和風險,導致商業(yè)金融無法追求到利潤,必將進一步退出農(nóng)村市場”[9]。因此,農(nóng)村信用社的商業(yè)化傾向與其服務“三農(nóng)”的政策定位是背道而馳的。

受國外合作金融機構(gòu)應對金融危機的啟發(fā),我國應當按照合作制原則改革信用合作社、構(gòu)建并規(guī)范農(nóng)村資金互助社,恢復其本來的合作制屬性和弱者自助的基本功能,克服合作金融商業(yè)化的錯誤傾向。這不僅是破解我國合作金融發(fā)展難題的基本路徑之一,而且也是促進我國農(nóng)村合作事業(yè)發(fā)展,增強抵御風險能力、維護社會和市場穩(wěn)定、保護農(nóng)民合法權(quán)益的必然要求。同時,必須提倡并堅持國際合作社聯(lián)盟提出的“自助、自律、民主、平等、公平和團結(jié),誠實、開放、社會責任和關(guān)心他人”等合作社的基本價值和道德價值,加強并通過合作社教育和培訓促進合作社價值的實現(xiàn),保證合作金融機構(gòu)獨立自主的規(guī)范化運作。

(二)完善合作金融機構(gòu)的層級結(jié)構(gòu)

“合作社的自治與獨立、合作社之間的合作”是國際合作社聯(lián)盟確定的合作社的基本原則。組建地位獨立的不同層級的聯(lián)合機構(gòu)是合作社之間合作的主要途徑,如法國、德國、美國、日本等發(fā)達國家的合作金融機構(gòu)都有“金字塔”型的層級結(jié)構(gòu)。發(fā)達國家合作金融的上層結(jié)構(gòu)一般在不干涉且保證下層機構(gòu)獨立自治的基礎上,為其提供服務和一定的管理。如:必要的市場調(diào)查、信息共享、多樣化經(jīng)營產(chǎn)品的設計、資金調(diào)劑等等。而這些服務對于應對金融危機作用很大。2009年,Emma Allen 和Sam Maghimbi對非洲合作金融機構(gòu)的研究表明:金融危機對社員收入來源不同的合作金融機構(gòu)的影響是不同的。即如果社員從事的行業(yè)對出口依賴性強,則其收入減少且對合作金融機構(gòu)的需求增加,那么其加入的合作金融機構(gòu)的業(yè)績會因金融危機而有較大的負面影響;如果相反,則合作金融機構(gòu)受金融危機影響不明顯。這樣,因社員來源的不同,甚至因社員區(qū)域的不同,合作金融機構(gòu)的業(yè)績也不同[3]。如果有高層級的機構(gòu)針對社員收入來源的不同引導下層合作金融機構(gòu)經(jīng)營多樣化,并有效調(diào)劑不同層級機構(gòu)的資金,顯然可以更好的滿足個別合作金融機構(gòu)的社員增加的貸款需求,并大大增強合作金融系統(tǒng)抵御金融危機的能力。

然而,我國合作金融機構(gòu)層級結(jié)構(gòu)的改革及其設置,卻存在著一些弊端。(1)基層信用合作社與縣(市)聯(lián)社合并的改革不妥。按照“適當規(guī)模原則要設置合作金融的合理邊界,以防止合作范圍過大而造成的規(guī)模不經(jīng)濟以及搭便車現(xiàn)象。合作金融最合理的邊界是以村為單位,充分利用村民之間的信任和信息對稱以及社會輿論的監(jiān)督作用”[8],但是中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2003年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣(市)為單位統(tǒng)一法人工作指導意見》第2條卻規(guī)定“可以以縣(市)為單位將基層信用合作社和縣(市)聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人”,致使“合作金融組織規(guī)模過大,喪失了組織內(nèi)部信用信息對稱的比較優(yōu)勢,只能通過商業(yè)金融的運作方式來保證借貸資金的安全”[10]。(2)省聯(lián)社的設置偏行政化。2003年國務院頒布的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》將“信用社的管理交由地方政府負責”,并成立省級聯(lián)社作為信用合作社的省級管理機構(gòu),使“省聯(lián)社都毫無例外地獲得了‘政府授權(quán)’,擁有‘管理權(quán)’的省聯(lián)社也就從一個民主管理的合作金融組織異化成了一個具有濃厚的行政色彩的合作金融管理組織”[10]。如果忽視省聯(lián)社作為合作社本應具有的獨立性和自治性,將其定位為政府的管理機構(gòu)而非信用合作社自律的自治機構(gòu),那么很可能“混淆視聽”,即增加省級政府干預信用合作社的隱蔽性并為其不當干預提供貌似合法的根據(jù)。

因此,我國應當完善合作金融機構(gòu)層級結(jié)構(gòu)的設置并合理定位上級機構(gòu)的功能。我國合作金融機構(gòu)應該構(gòu)建類似于“基層合作金融機構(gòu)(如信用合作社、資金互助社、合會)——縣級合作金融聯(lián)合機構(gòu)——省級合作金融聯(lián)合機構(gòu)——全國合作金融中央機構(gòu)”的四級結(jié)構(gòu)。這樣,既可以保留基層機構(gòu)的草根性,發(fā)揮其信息對稱和信息監(jiān)督的比較優(yōu)勢,又可以通過上級機構(gòu)的資金調(diào)劑與資金支持、信息收集與信息共享、社員培訓與社員教育、電子化服務等,協(xié)調(diào)我國基層合作金融機構(gòu)發(fā)展水平較低、發(fā)展不平衡的問題。而且,全國合作金融中央機構(gòu)的設置,還有利于合作金融機構(gòu)在更高級別的政策制定和立法改革中有更權(quán)威的代言人,有利于全國合作金融體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是,上層機構(gòu)應堅持行業(yè)自律管理,而不能行政化;不管是基層機構(gòu)還是上層機構(gòu)都應當保持法律地位的獨立性。政府只能扶助而不能直接干涉合作金融機構(gòu),上層合作金融機構(gòu)也只能服務而不能直接命令下層機構(gòu)。

(三)構(gòu)建合作金融機構(gòu)的風險分擔機制

健全而有效的風險分擔機制,有利于增強合作金融機構(gòu)的抗風險能力。盡管合作金融機構(gòu)主要依賴于社員之間的信任發(fā)放信用貸款,但是事實證明:存款保險制度和土地信用擔保制度比較完善的發(fā)達國家的合作金融機構(gòu)比不太健全的非洲國家的合作金融機構(gòu)應對金融危機的能力更強;而且,金融危機爆發(fā)后,合作金融機構(gòu)抵押貸款的比重也在增加。例如,“美國2008年上半年的抵押貸款增加了40%,荷蘭的拉博銀行(Rabobank)2008年的抵押貸款增加了29%”[1]。

因此,我國應當完善合作金融機構(gòu)的風險分擔機制。一是構(gòu)建合作金融存款保險制度。由于我國合作金融機構(gòu)尚處于改革和發(fā)展中,存款保險制度的構(gòu)建有利于強化社員對合作金融機構(gòu)的信心,可以吸引更多的儲蓄,更好的滿足社員的資金需要,促進合作金融機構(gòu)良性循環(huán)。至于理想的立法模式,應當“構(gòu)建以《存款保險法》為主體、以《中國金融存款保險公司條例》及《合作金融存款保險條例》為兩翼、以中國人民銀行制定的有關(guān)規(guī)章為補充的完整法律法規(guī)體系?！逗献鹘鹑诖婵畋ｋU條例》主要對合作金融存款保險機構(gòu)的設置及管理體制、合作金融存款保險機構(gòu)的職能、合作金融存款保險公司的資金運作、合作金融存款保險機構(gòu)與中國人民銀行的關(guān)系、合作金融存款保險機構(gòu)與信用合作社聯(lián)合社的關(guān)系、政府對合作金融存款保險公司的支持及規(guī)制、合作金融存款保險投保方式、合作金融存款保險投保人及保險標的的范圍、合作金融存款保險費率及其繳納、合作金融存款保險的最高賠償額等方面作出細致的規(guī)定。中國的合作金融存款保險機構(gòu)應當采用官民合辦的模式,在投保方式上采取強制性投保方式”[11]。

二是構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押制度。由信用貸款轉(zhuǎn)向擔保貸款也是金融機構(gòu)應對金融危機時謹慎提供貸款的重要表現(xiàn)。德國早在1770年就成立了土地抵押信用協(xié)會,創(chuàng)造了以農(nóng)村土地資產(chǎn)為依托的合作金融組織形式。為了克服擔保物的匱乏所導致的農(nóng)民融資難,我國學界大多主張解凍《物權(quán)法》和《擔保法》“不允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”的禁令。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)當然具有融資擔保功能,但是土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能依然不容忽視;不能為了激活土地承包經(jīng)營權(quán)的融資擔保功能而讓農(nóng)民因抵押失地犧牲其社會保障功能,否則,不僅顧此失彼而且可能得不償失。因此,可以“借鑒我國唐宋時期支配使用價值的類似于現(xiàn)在的不動產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押的‘抵當’和‘倚當’,以及法國、日本和意大利等國現(xiàn)行民法典中適用于農(nóng)地的不動產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押的條款,設計轉(zhuǎn)移占有和不轉(zhuǎn)移占有兩種形式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的債權(quán)人以經(jīng)營收益優(yōu)先受償,即只支配農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的使用價值而非交換價值,債權(quán)人債權(quán)的實現(xiàn)無須拍賣、變賣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)折價,也無須擔心農(nóng)民會喪失基于土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障權(quán)以及未來的增值收益權(quán)”[12]。

(四)健全合作金融機構(gòu)的立法體系

法金融學認為“金融發(fā)展差異的關(guān)鍵在于法律制度安排”[13]。相比歐美專門、成熟的農(nóng)村合作金融立法,如英國的《信用合作社法案》、美國的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》,非洲國家的合作金融立法則相對滯后。這與非洲國家合作金融還不夠強大,及其抵御金融危機的優(yōu)勢不太明顯不無關(guān)系。當然,我國合作金融的立法狀況也很不完善。針對目前中國人民銀行制定的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》等法律文件的立法層次較低、沖突較大、規(guī)范性較差等問題,有學者主張應該盡快出臺《合作金融法》,或者是修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》將資金互助的發(fā)展納入法制軌道,避免中國的資金互助走上農(nóng)村合作基金會的老路,以及防止正規(guī)合作金融制度在中國的再度異化[14];亦有學者提出亟需制定統(tǒng)一的《信用合作社法》及《合作銀行法》,將農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行分別立法,農(nóng)村信用社與城市信用社合并立法[15]。

考慮到我國合作金融機構(gòu)除了信用合作社、合作銀行外,還有資金互助社、民間非正規(guī)合作金融如合會等,我們認為最理想的是制定《合作金融法》及其配套條例。同時,應當注意處理好以下幾個關(guān)系:(1)《合作金融法》與將來要制定的《合作社法》的關(guān)系,即《合作金融法》應是《合作社法》的下位法、特別法;(2)農(nóng)村信用合作社與城市信用合作社的關(guān)系,是合并立法還是分別立法;(3)信用合作社與合作銀行、資金互助社、合會等合作金融機構(gòu)的關(guān)系,如共性與個性的梳理;(4)合作金融機構(gòu)與中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管關(guān)系;(5)鑒于依托農(nóng)民專業(yè)合作社的信用互助組織的存在,還要考慮《農(nóng)民專業(yè)合作社法》與《合作金融法》及配套規(guī)定的關(guān)系;(6)借鑒國際經(jīng)驗,處理好合作金融、農(nóng)業(yè)政策性金融與農(nóng)地金融嫁接和聯(lián)動的關(guān)系。

《合作金融法》應當強化合作金融機構(gòu)的合作制屬性,通過明確合作金融機構(gòu)的宗旨、產(chǎn)權(quán)安排、組織模式、業(yè)務范圍、經(jīng)營原則、治理結(jié)構(gòu)和治理機制、社員的權(quán)利義務等具體規(guī)范,突顯合作金融機構(gòu)的互助性、非營利性和民主性,弘揚合作社的基本價值和道德價值;通過確立合作金融機構(gòu)的監(jiān)管機制、不同層級的合作金融聯(lián)合機構(gòu)、政府的資金扶持、稅收優(yōu)惠等制度合理分散風險,促進合作金融機構(gòu)的健康發(fā)展。

四、結(jié)束語

既然合作金融機構(gòu)誕生于金融危機或經(jīng)濟危機,并表現(xiàn)出比商業(yè)銀行更強的抵御金融危機的能力,那么“是否意味著合作社僅僅在經(jīng)濟危機時才成功？是否只是人們需要時才愿意求助的企業(yè)類型？而當經(jīng)濟危機過后人們就轉(zhuǎn)向投資者所有的企業(yè)？目前,還沒有明顯證據(jù)支持這些設想。事實上,只有合作社在非經(jīng)濟危機時建設得足夠強大才能更好地抵御經(jīng)濟危機。例如,國際合作社聯(lián)盟在2004年估計——金融危機爆發(fā)前4年——世界前300強合作社擁有與加拿大國民生產(chǎn)總值一樣的產(chǎn)出”[1]。國外的歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明,合作金融機構(gòu)對于各國乃至世界的經(jīng)濟穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有不可替代的作用;只有加強合作金融機構(gòu)的制度建設特別是立法完善,才能促進合作金融機構(gòu)按照合作制原則規(guī)范化運作,才能最大程度地發(fā)揮其優(yōu)勢和功能。

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