“擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)稅政策研究”課題組

（中國社科院 財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所，北京100872）

我國公共預(yù)算管理的現(xiàn)狀及其改革

“擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)稅政策研究”課題組＊

（中國社科院 財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所，北京100872）

“十二五”將是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨重大變革的時(shí)期。諸多方面改革的推動(dòng)亦需政府財(cái)政，特別是政府預(yù)算參與其中，以調(diào)整利益格局，吸納改革成本。因此，未來如何進(jìn)一步深化我國公共預(yù)算管理成為我們當(dāng)前所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。本文全面總結(jié)了“十一五”時(shí)期預(yù)算改革的成就，剖析了體制、制度和管理環(huán)節(jié)的不足，在此基礎(chǔ)上提出了“十二五”時(shí)期，我國在公共財(cái)政方向下繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算改革縱深發(fā)展的政策思路與建議。

公共財(cái)政；預(yù)算管理現(xiàn)狀；預(yù)算改革

“十二五”將是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨重大變革的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、行政管理體制的調(diào)整、民主與法治建設(shè)的完善、全面和諧社會(huì)的構(gòu)建等都有待大力推進(jìn)。誠如改革開放后的歷次改革一樣，以上諸多方面都需在政府主導(dǎo)下推動(dòng)，都需依賴政府財(cái)政，特別是政府預(yù)算參與其中，以調(diào)整利益格局，吸納改革成本，為改革前行鋪路搭橋。

基于此，如何在汲取“十一五”時(shí)期預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)及總結(jié)不足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化我國公共預(yù)算管理，以預(yù)算改革保障經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)變，以預(yù)算調(diào)整促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的良性變化成為我們當(dāng)前所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

一、“十一五”時(shí)期我國預(yù)算管理成就與問題

回顧“十一五”，我國預(yù)算管理改革在公共財(cái)政導(dǎo)向下推進(jìn)：從綜合預(yù)算的提出到“全口徑預(yù)算管理”概念的推廣；從財(cái)政預(yù)算專戶管理到國庫集中收付制度向基層推進(jìn)；從政府收支分類改革的全面實(shí)施到政府資產(chǎn)管理規(guī)范的啟動(dòng)等等。這一系列預(yù)算改革措施大大推進(jìn)了我國預(yù)算的完整性、規(guī)范化以及公開性。大量的預(yù)算外資金納入了預(yù)算管理；散落于行政部門的預(yù)算權(quán)不斷集中；完全行政主導(dǎo)型預(yù)算模式正在弱化，公眾以及權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的影響力越來越顯著。整個(gè)預(yù)算過程逐漸從內(nèi)部行政控制走向公共責(zé)任外部政治控制階段。①預(yù)算管理改革在行政層面成果顯著，這為“十二五”打下了良好基礎(chǔ)。

然而，改革仍未解決深層次矛盾。體制變革的滯后、立法推進(jìn)的緩慢、制度體制頑疾所造成的問題凸顯，成為未來繼續(xù)推動(dòng)預(yù)算完整性、統(tǒng)一性以及法治化的重要瓶頸和障礙。

（一）預(yù)算立法改革滯后，人大監(jiān)管權(quán)難以得到法律的充分保障

《預(yù)算法》是保障權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)督的制度基石，是確立預(yù)算權(quán)在權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)以及其他預(yù)算參與者之間分配關(guān)系的法律框架。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》及其《實(shí)施條例》脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌之時(shí)，其內(nèi)容不可避免地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的烙痕：當(dāng)時(shí)分稅制財(cái)稅體制改革才剛剛啟動(dòng)，市場與政府之間、中央與地方政府之間的關(guān)系還在理順之中；公共財(cái)政體制改革的大幕尚未拉開，全面的預(yù)算改革走向何方仍處于探索階段，這導(dǎo)致1994年的《預(yù)算法》在改革調(diào)整之初就有一定的局限性。

并且，在歷經(jīng)十余年預(yù)算改革，特別是行政層面啟動(dòng)部門預(yù)算、國庫集中收付以及政府采購等措施后，現(xiàn)行《預(yù)算法》在許多方面已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)形勢(shì)發(fā)展的需要，與預(yù)算管理現(xiàn)狀也多有沖突。突出表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)有預(yù)算改革成果無法在立法層面得到充分的體現(xiàn)和確認(rèn)?！笆晃濉睍r(shí)期的預(yù)算改革多在行政層面推動(dòng)，改革目標(biāo)和措施集中在重構(gòu)預(yù)算編制以及執(zhí)行的過程，改革成果僅以行政部門規(guī)章的形式確立。由于缺少全國人大或其常委會(huì)通過的法律確認(rèn)，行政層面推動(dòng)的預(yù)算改革法律級(jí)次較低。人大預(yù)算審批和監(jiān)管權(quán)力難以獲得實(shí)質(zhì)性的法律保障。第二，《預(yù)算法》部分內(nèi)容已不合時(shí)宜。例如，現(xiàn)行《預(yù)算法》以及《實(shí)施條例》關(guān)于政府收支范圍采用了列舉方法，缺乏原則性或概念性的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，易導(dǎo)致預(yù)算不能涵蓋政府全部收支，為部分政府收支預(yù)算外循環(huán)提供了空間。此外，《預(yù)算法》對(duì)政府收支的劃分仍帶有比較濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，無法適應(yīng)和充分體現(xiàn)公共財(cái)政框架下政府職能以及收支結(jié)構(gòu)、科目的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。第三，現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定與現(xiàn)實(shí)預(yù)算審批時(shí)間錯(cuò)位，預(yù)算的嚴(yán)肅性無法保障。按照現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，我國年度審批的政府收支計(jì)劃法律效力持續(xù)一個(gè)自然年（公歷1月1日起至12月31日止）。而每年“兩會(huì)”審議下一年政府預(yù)算報(bào)告的時(shí)間一般在第二年3月初，審批后的預(yù)算一般要從4月起或更晚才能產(chǎn)生法律效力。由于政府支出是一個(gè)持續(xù)性的過程，這就意味著每年1－3月，政府預(yù)算在尚未被權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)批準(zhǔn)的情況下便已開始執(zhí)行，而實(shí)際編制出1－3月的預(yù)算失去其應(yīng)有的約束力和意義。這不僅有悖于《預(yù)算法》作為預(yù)算根本大法的嚴(yán)肅性，更無法保證未經(jīng)授權(quán)的預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的有效性。②第四，《預(yù)算法》編制、審批時(shí)間比較倉促，預(yù)算編制粗略、不準(zhǔn)確、不具體的現(xiàn)象難以避免，有效預(yù)算監(jiān)管難以完全實(shí)現(xiàn)。第五，《預(yù)算法》與其他法律制度不協(xié)調(diào)。某些部門法律沖擊或肢解了《預(yù)算法》③，《預(yù)算法》作為財(cái)政預(yù)算主導(dǎo)性法律的地位受到挑戰(zhàn)。

（二）脫離預(yù)算監(jiān)管的預(yù)算外收支依然存在，預(yù)算全面性有待加強(qiáng)

盡管預(yù)算外資金規(guī)范改革在我國推行了多年，但脫離監(jiān)管的政府預(yù)算外收支行為依然存在，且方式更為隱蔽。第一，部分政府收支仍未依法進(jìn)入人大監(jiān)管視野。從我國政府預(yù)算報(bào)告的實(shí)際情況看，諸如國有資本經(jīng)營預(yù)算④、社會(huì)保障預(yù)算等重要政府收支內(nèi)容均未在提交的預(yù)算草案中反映和體現(xiàn)，政府收支數(shù)據(jù)存在較大缺口。第二，部分預(yù)算外收支既未納入人大審批，也未進(jìn)入財(cái)政監(jiān)管視野。以廣播電視機(jī)構(gòu)的廣告費(fèi)收入、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療費(fèi)等為典型。第三，尚未引起重視的廣義政府預(yù)算外活動(dòng)。稅收優(yōu)惠、政府擔(dān)保等形式的政府廣義預(yù)算外活動(dòng)在我國廣泛存在。但這部分政府性收支活動(dòng)及其對(duì)政府財(cái)政收支和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響目前并未受到足夠重視。依據(jù)我國現(xiàn)有預(yù)算管理辦法，上述政府性活動(dòng)并不在提交人大的預(yù)算報(bào)告中反映，政府財(cái)政收支計(jì)劃中也無法完全得到體現(xiàn)。政府部門變相利用其可控社會(huì)資源替代傳統(tǒng)財(cái)政支付方式，繞過財(cái)政部門審查實(shí)現(xiàn)其影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的功能成為可能。隨著政府使用稅式支出、政府擔(dān)保等非常規(guī)政策手段的頻繁以及規(guī)模的增加，立法機(jī)構(gòu)實(shí)際審議和控制預(yù)算的真實(shí)地位在下降。

（三）預(yù)算外資金預(yù)算權(quán)的分割和行政主導(dǎo)傾向明顯

市場化改革之初，為推動(dòng)漸進(jìn)式改革而保留了部分部門、地區(qū)的預(yù)算外資金收支權(quán)限。由此形成的既得利益分配局面成為當(dāng)前進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算外收支規(guī)范化的重要阻力。

從我國現(xiàn)狀看，預(yù)算外資金分配權(quán)分散和行政主導(dǎo)突出表現(xiàn)為行政部門實(shí)質(zhì)性地控制了基金以及部分專項(xiàng)的審批權(quán)。與國際通行的“預(yù)算外基金”項(xiàng)目類似，我國的基金預(yù)算也是“預(yù)算上單獨(dú)編列，專款專用，自求平衡”。其設(shè)立、運(yùn)行多依據(jù)事先設(shè)定的法律、法規(guī)，除非更改相應(yīng)條款，否則具有自動(dòng)賦權(quán)和延續(xù)性等特征。但是與國際上接受嚴(yán)格立法監(jiān)管的“基金預(yù)算”不同，我國基金項(xiàng)目審批權(quán)分散于各級(jí)行政部門。依照授權(quán)立法原則，大量基金的設(shè)立、具體征繳標(biāo)準(zhǔn)和使用均是以行政機(jī)構(gòu)或主管部門頒布的行政法規(guī)為準(zhǔn)。權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)基金預(yù)算僅有知情權(quán)并不具有實(shí)質(zhì)意義上的審批權(quán)。這不僅導(dǎo)致人大預(yù)算監(jiān)管以及立法權(quán)限的弱化，同時(shí)也加強(qiáng)和固化了各行政部門的利益，成為深化預(yù)算改革的阻力。另外，在一般預(yù)算項(xiàng)目（年度撥款預(yù)算）中也包含著大量的專項(xiàng)項(xiàng)目，立法機(jī)構(gòu)對(duì)這部分政府收支并無實(shí)質(zhì)意義上的預(yù)算審批權(quán)限，年度預(yù)算難以實(shí)現(xiàn)綜合性的授權(quán)分配。

預(yù)算權(quán)行政主導(dǎo)還體現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)擁有較大的預(yù)算調(diào)整權(quán)?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，只有《預(yù)算法》定義的預(yù)算調(diào)整才需要人大審批。其他非《預(yù)算法》定義的預(yù)算調(diào)整（包括動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、預(yù)算劃轉(zhuǎn)和經(jīng)費(fèi)留用以及預(yù)算追加追減引起的收支平衡或者收支盈余）則不需要。這說明現(xiàn)行《預(yù)算法》賦予人大預(yù)算調(diào)整權(quán)僅限于赤字的總量控制，預(yù)算結(jié)構(gòu)的調(diào)整及其他情況，人大監(jiān)督權(quán)無法得到落實(shí)。⑤這樣，很多實(shí)質(zhì)上屬于預(yù)算調(diào)整的行為沒有納入預(yù)算審核的法定程序之中，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中脫離人大監(jiān)管的預(yù)算調(diào)整頻繁，法律嚴(yán)肅性降低。

此外，預(yù)算分配權(quán)在行政部門內(nèi)部的二次分配問題也比較突出。在某些情況下，財(cái)政部門對(duì)某些部門的預(yù)算外資金僅有知情權(quán)，資金具體使用和安排仍由實(shí)際支出的行政部門控制和支配。

（四）預(yù)算外資金收支脫鉤，產(chǎn)生約束與激勵(lì)新的沖突

在預(yù)算外資金規(guī)范化改革中，政府明確預(yù)算外資金“國家所有、政府調(diào)控、財(cái)政管理”的性質(zhì)和管理方式，并推行了收支脫鉤的資金征繳模式以切斷政府預(yù)算外收支與執(zhí)收部門之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。從實(shí)際運(yùn)行效果來看，預(yù)算外資金收支脫鉤措施在一定程度上約束了部門單位存在的違法亂紀(jì)、亂收亂支行為，但由此也產(chǎn)生了激勵(lì)不足的問題。由于預(yù)算外資金征收仍由具體部門、單位直接負(fù)責(zé)，因而收入征繳規(guī)模與執(zhí)收部門的積極性有很大的關(guān)聯(lián)性。一旦徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算外收支的脫鉤，完全切斷這種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，則難以對(duì)執(zhí)收部門形成有效的征收激勵(lì)，從而無法保證籌集足夠的財(cái)政資金。并且，某些部門一般性財(cái)政撥款無法滿足其機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、人員開支的需要，部門預(yù)算外資金成為其補(bǔ)充正常開支的重要資金來源。為保證這些政府部門的正常需要，目前財(cái)政部門往往對(duì)執(zhí)收部門的預(yù)算外資金仍采取全部或部分返還的方式，收支脫鉤失去了真正的約束力?？梢姡绾螌?shí)現(xiàn)在收支脫鉤下，對(duì)執(zhí)收部門的行為進(jìn)行約束與激勵(lì)的平衡將是深化預(yù)算外資金管理改革面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

（五）預(yù)算銜接問題造成財(cái)政資金預(yù)算外運(yùn)行

預(yù)算銜接問題主要涉及上下級(jí)政府間以及不同類型預(yù)算間的關(guān)聯(lián)與協(xié)調(diào)。在中國這樣一個(gè)疆域廣袤、地區(qū)差異顯著的集權(quán)制國家，對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是中央政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。這體現(xiàn)為地方政府財(cái)政收支安排中不僅包括地方一般預(yù)算收入，還有大量來自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移資金?！笆晃濉睍r(shí)期的數(shù)據(jù)顯示，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付占到地方財(cái)政支出總額的36%左右。如何在地方政府預(yù)算中對(duì)這部分資金加以體現(xiàn)，并實(shí)施有效審查是地方人大預(yù)算監(jiān)管的棘手問題。

特別是一些為實(shí)現(xiàn)特定宏觀政策目標(biāo)而委托下級(jí)政府代理事務(wù)所設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，除了延續(xù)性的項(xiàng)目外，下級(jí)政府往往難以事先確定具體項(xiàng)目、資金下?lián)芮酪约皳芨稌r(shí)間。這些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)既可能在年中撥付，也可能在年末結(jié)余時(shí)下?lián)?；既可能通過財(cái)政部門下達(dá)，也可能來自于其他部門（包括農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、教育、科技部門等等）。項(xiàng)目不明、金額不定、來源部門不清，自然無法在提交地方人大的預(yù)算草案里體現(xiàn)。上、下級(jí)政府預(yù)算的銜接問題直接造成了下級(jí)政府部分財(cái)政資金預(yù)算外運(yùn)作的局面。

此外，當(dāng)前報(bào)告人大的預(yù)算僅有體現(xiàn)政府社會(huì)公共管理職能的一般公共預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會(huì)保障預(yù)算由于改革滯后，加上編制主體交叉、監(jiān)管責(zé)權(quán)不清以及預(yù)算技術(shù)的銜接障礙等因素，難以完整報(bào)告和展示，財(cái)政部門、人大對(duì)上述財(cái)政資金依然無法實(shí)施有效監(jiān)督，以“全口徑預(yù)算管理”為核心目標(biāo)的政府多元復(fù)式預(yù)算體系難以在立法和行政層面上實(shí)現(xiàn)。

由此可見，我國未來預(yù)算改革的深化既是“十二五”時(shí)期加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，也是預(yù)算體制自身不斷走向成熟和完善的需要；既是日益復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)既有預(yù)算體制創(chuàng)新的要求，也是預(yù)算制度演進(jìn)一般規(guī)律的內(nèi)在推動(dòng)。

當(dāng)然，相比“十一五”時(shí)期，未來預(yù)算改革面臨的國內(nèi)外環(huán)境與形勢(shì)更加復(fù)雜和多變，對(duì)預(yù)算管理改革提出的要求也更為嚴(yán)格和苛刻。

二、“十二五”時(shí)期預(yù)算改革的背景

（一）全球化背景下經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的加劇增強(qiáng)了預(yù)算靈活性的要求

世界經(jīng)濟(jì)一體化背景中，國與國之間的關(guān)聯(lián)度增強(qiáng)，任何國際突發(fā)性政治經(jīng)濟(jì)事件都可能引發(fā)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，對(duì)本國的經(jīng)濟(jì)形成沖擊。為應(yīng)對(duì)來自國內(nèi)外的波動(dòng)，各國政府往往會(huì)出臺(tái)應(yīng)急性宏觀經(jīng)濟(jì)政策，主動(dòng)或被動(dòng)性地調(diào)整政府收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府收支不可預(yù)知性增強(qiáng)，預(yù)算的不可控性加劇。如何兼顧預(yù)算的可控性與靈活性、兼顧事前性與全面性成為未來政府預(yù)算調(diào)整的難點(diǎn)。

（二）社會(huì)保障等賦權(quán)項(xiàng)目的膨脹增加了預(yù)算的不可控性

隨著國家職能的調(diào)整，政府職能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破行政國家的范疇，由此影響政府收支方式、規(guī)模以及結(jié)構(gòu)，并對(duì)在行政預(yù)算下形成的預(yù)算管理模式以及經(jīng)典預(yù)算管理原則構(gòu)成挑戰(zhàn)。第一，預(yù)算對(duì)象不再僅限于政府行政活動(dòng)，越來越多公私邊界模糊地帶、甚至是私人部門支出涉及其中。預(yù)算外部性的增強(qiáng)在一定程度上削弱了政府預(yù)算的可控性。第二，“行政預(yù)算”向“轉(zhuǎn)移支付預(yù)算”的轉(zhuǎn)變挑戰(zhàn)傳統(tǒng)預(yù)算年度性、全面性原則，預(yù)算的不可預(yù)知性增強(qiáng)，預(yù)算規(guī)模越來越難以預(yù)測。⑥第三，權(quán)益性項(xiàng)目的出現(xiàn)造成預(yù)算決策權(quán)的零碎化⑦，每年立法機(jī)構(gòu)審批的預(yù)算被各種項(xiàng)目預(yù)算割裂，預(yù)算的完整性和全面性無法得到保障。

（三）政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式發(fā)生調(diào)整，政府顯性支出向隱性轉(zhuǎn)變

伴隨政府經(jīng)濟(jì)職能的增強(qiáng)以及公共部門的轉(zhuǎn)型，公共部門與私人部門的關(guān)系發(fā)生改變。政府通過非營利組織或是私人部門實(shí)現(xiàn)其公共政策目標(biāo)成為可能。與傳統(tǒng)政府直接支出不同，為影響或引導(dǎo)家庭、企業(yè)和其他私人資金的消費(fèi)和投資行為，政府非傳統(tǒng)支出（包括稅式支出、政府貸款、政府擔(dān)保等方式）正成為各國常見的支出模式。⑧以美國為例，據(jù)美國政府責(zé)任辦公室（GAO）2004年的估算，美國在1996—2002年間，政府稅式支出以年均460億美元的規(guī)模遞增，并且連續(xù)八年（1996—2003年）超過政府自主性支出規(guī)模。2004年，美國稅式支出和可返還稅收抵免的折算合計(jì)高達(dá)8530億美元。加拿大財(cái)政部的數(shù)據(jù)也顯示2003—2008年間，加拿大稅式支出中比重最大的個(gè)人所得稅稅式支出規(guī)模保持穩(wěn)定增長趨勢(shì)。以上數(shù)據(jù)說明越來越多的公共資金被私人部門用于實(shí)現(xiàn)公共或是公私混合目標(biāo)。

這些更為隱蔽的政府支出方式具有與政府直接支出類似的效果，但同時(shí)這些項(xiàng)目并不符合傳統(tǒng)公共預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，因此常被排除在正常預(yù)算之外，由此刺激了大量政府預(yù)算外行為的產(chǎn)生。

（四）預(yù)算改革以我國“十二五”政治經(jīng)濟(jì)體制變革為前提

聚焦到國內(nèi)，預(yù)算改革是配合未來我國政治經(jīng)濟(jì)體制的改革為前提和背景。正如中國改革開放以來歷次重大改革都需要公共財(cái)政消化改革成本一樣，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的盡快轉(zhuǎn)變，亦需要公共財(cái)政的有力支撐。預(yù)算是公共財(cái)政重要一環(huán)，經(jīng)由它，既可以解決收支規(guī)模問題，更能夠調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，使政府收支更加著重于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變，著重于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由數(shù)量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)化，相應(yīng)地帶動(dòng)政府職能進(jìn)一步調(diào)整，提高政府績效，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理布局，推動(dòng)社會(huì)和諧健康的發(fā)展。

三、“十二五”預(yù)算改革的思路與建議

“十二五”時(shí)期，新的形勢(shì)、新的任務(wù)以及預(yù)算在改革中被賦予的重要意義，勢(shì)必要求我國未來預(yù)算改革的路徑與實(shí)施方案要放置于國家政治、經(jīng)濟(jì)以及行政體制配套改革的整體藍(lán)圖中進(jìn)行謀劃，在系統(tǒng)變化中進(jìn)行定位，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中加以考量。以此為線索，思考相關(guān)主體（包括政府與立法主體、政府體系內(nèi)部橫向與縱向間以及民眾與政府等關(guān)系）的行為模式，權(quán)衡改革成本，制定出切實(shí)可行的方案，以循序漸進(jìn)的方式繼續(xù)推動(dòng)“十二五”時(shí)期預(yù)算改革的前行和深入。

（一）預(yù)算收支管理改革需要與政治經(jīng)濟(jì)體制改革同步推進(jìn)

預(yù)算改革本質(zhì)上是一個(gè)政治學(xué)命題。雖然公共預(yù)算與政治并不是完全一回事，但公共預(yù)算是高度政治性的。⑨此外，中國的預(yù)算改革又是在市場化轉(zhuǎn)軌的特殊背景下，為適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變革而進(jìn)行的預(yù)算格局調(diào)整。包括政治形勢(shì)變化、政府職能調(diào)整、國有企業(yè)改革、中央與地方政府間財(cái)政體制、事業(yè)單位改革以及社保制度等重要體制變化都會(huì)對(duì)預(yù)算產(chǎn)生影響。

由此，預(yù)算收支的規(guī)范化亦需要與其他政治經(jīng)濟(jì)改革同步推進(jìn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如在推動(dòng)中國法治建設(shè)中，堅(jiān)持依法理財(cái)，及時(shí)以法律形式對(duì)體制改革中出現(xiàn)的預(yù)算問題加以規(guī)范，強(qiáng)化預(yù)算法律的嚴(yán)肅性和時(shí)效性；在政治體制改革中，不斷增強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，確保權(quán)力機(jī)構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化預(yù)算的問責(zé)性；在調(diào)整政府職能的過程中，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與事權(quán)的相互匹配，在一定程度上防止因?yàn)槭聶?quán)、財(cái)權(quán)失衡而導(dǎo)致預(yù)算外收支的制度性膨脹；在推進(jìn)事業(yè)單位改革中，進(jìn)一步明晰市場與政府的邊界，減少因行政責(zé)任的模糊而造成的政府收支不規(guī)范的行為。

（二）加快《預(yù)算法》修訂，以法律形式重構(gòu)預(yù)算分配權(quán)

一個(gè)民主法治的國家，法律是最終規(guī)范和確立社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中利益相關(guān)者權(quán)利和義務(wù)劃分的正式方式，也是避免人治、濫用公權(quán)的重要手段。作為財(cái)政領(lǐng)域的一部核心法律，《預(yù)算法》通過設(shè)計(jì)預(yù)算程序、規(guī)則，以“法”的形式確立預(yù)算參與者在公共資源分配中的地位和角色，規(guī)范各自的博弈行為，在眾多的預(yù)算參與者之間形成相對(duì)穩(wěn)定的責(zé)權(quán)分配關(guān)系。

基于此，首先應(yīng)盡快啟動(dòng)《預(yù)算法》的修訂，以《憲法》基本大法為準(zhǔn)，確立《預(yù)算法》在財(cái)經(jīng)法律法規(guī)中母法的地位。以此為基本原則處理其他經(jīng)濟(jì)法律與之相沖突和矛盾的條款。只要涉及各支出部門預(yù)算收支問題，凡與《預(yù)算法》不相一致的法定支出（包括《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《環(huán)保法》等的規(guī)定）均需調(diào)整，以修訂后的《預(yù)算法》作為依據(jù)和立法基礎(chǔ)。

其二，加快《預(yù)算法》具體條款的修訂，以法律方式確立重構(gòu)之后的預(yù)算權(quán)（包括審查權(quán)、編制權(quán)、調(diào)整權(quán)等）的分配架構(gòu)，明確和細(xì)化各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、財(cái)政機(jī)關(guān)以及預(yù)算支出部門的預(yù)算管理權(quán)限及相應(yīng)的受托責(zé)任：（1）確認(rèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)在預(yù)算監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，保障其預(yù)算審查權(quán)，并適時(shí)賦予其預(yù)算修訂權(quán)，擴(kuò)展預(yù)算審批范圍，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查的“全面性”；細(xì)化具體審批程序，力求程序公正、合理；提前審批時(shí)間，以保證審查過程充分、完整。（2）確認(rèn)部門預(yù)算改革后，財(cái)政部門在行政體系內(nèi)部預(yù)算綜合控制和監(jiān)督的權(quán)限，以法律形式正式確立部門預(yù)算編制方法、編制時(shí)間和程序。（3）確認(rèn)各行政執(zhí)行部門為具體預(yù)算編制的主體，以達(dá)到發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)，保證部門職能需要的目的。（4）在劃分權(quán)利的基礎(chǔ)上，以可訴性條款以及明確的懲罰措施落實(shí)和確?！额A(yù)算法》及其《實(shí)施細(xì)則》的法律嚴(yán)肅性。

通過合理、合法地在各預(yù)算主體之間分配各項(xiàng)預(yù)算權(quán)限，形成監(jiān)督有效、運(yùn)行高效、執(zhí)行公正的預(yù)算運(yùn)行格局。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算外收支管理，實(shí)現(xiàn)立法控制下的分類管理

實(shí)現(xiàn)預(yù)算全面性和綜合性是保證預(yù)算“可問責(zé)”的基石，這正是中國實(shí)施部門預(yù)算改革最為突出的成效之一：即將分散于各行政管理部門的預(yù)算外資金統(tǒng)一納入部門預(yù)算，通過與預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行綜合預(yù)算安排來增進(jìn)預(yù)算的全面性和綜合性，并以此推動(dòng)預(yù)算監(jiān)管權(quán)從行政層面的集中走向立法層面的統(tǒng)一。然而，預(yù)算內(nèi)外資金推行相同的“綜合預(yù)算”模式在現(xiàn)實(shí)中會(huì)因某些支出項(xiàng)目的特殊性而在操作上效率低下或并不可行。這一觀點(diǎn)在國際預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)中已經(jīng)得到證實(shí)。

因此，現(xiàn)階段中國要實(shí)現(xiàn)預(yù)算立法層面的“全口徑”目標(biāo)，應(yīng)推行立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的預(yù)算分類管理模式。這種模式將年度撥款預(yù)算模式和基于特別法律的權(quán)益預(yù)算模式（預(yù)算外基金管理模式）相結(jié)合。其中，年度撥款預(yù)算模式是指權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)公眾對(duì)公共需求的偏好，每年就來源于一般稅收的財(cái)政資源在各個(gè)競爭性項(xiàng)目間進(jìn)行分配。只有獲得權(quán)力機(jī)關(guān)審批通過，政府部門才能執(zhí)行相應(yīng)的預(yù)算安排。而基于特別法律的權(quán)益預(yù)算模式（預(yù)算外基金模式）不同于每年年度撥款預(yù)算，它往往具有專款專用特征，依據(jù)法律而具有延續(xù)性，除非更改相關(guān)法律條款，否則財(cái)政資金會(huì)自動(dòng)撥付到相關(guān)受益人賬戶。對(duì)此類不需要進(jìn)行年度審批的收支項(xiàng)目及行為，立法機(jī)構(gòu)的控制主要體現(xiàn)為設(shè)定、修改、終止相關(guān)法律條款，從而影響財(cái)政資金的撥款范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及條件。

在此思路的指導(dǎo)下，目前我國顯著帶有“專款專用”性質(zhì)的社保資金、國有資本收益以及存在于財(cái)政專戶的公共資金將面臨不同的改革方向。社保資金帶有權(quán)益項(xiàng)目的性質(zhì)，實(shí)施權(quán)益預(yù)算模式（預(yù)算外基金模式），有利于籌資，并能確保未來的支付。因此，當(dāng)前社保資金的預(yù)算管理改革，面臨的問題是如何實(shí)現(xiàn)與一般預(yù)算的銜接，如何統(tǒng)一進(jìn)入同級(jí)人大的預(yù)算審批視野。國有資本收益是國家國有股權(quán)投資的收益獲利，其所有權(quán)屬于全體人民，收益也應(yīng)由全體人民分享。所以國有資本預(yù)算盡管可以進(jìn)入年度預(yù)算審批過程，但與一般預(yù)算也應(yīng)有所區(qū)別，宜實(shí)施單獨(dú)管理的模式。另外，財(cái)政專戶管理的公共資金本身就處于一種非規(guī)范向規(guī)范的過渡狀態(tài)，理應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理，最終可依據(jù)是否具有權(quán)益性項(xiàng)目的性質(zhì)劃歸一般預(yù)算和權(quán)益預(yù)算模式進(jìn)行管理。

除此之外，對(duì)于包括稅式支出、政府擔(dān)保等廣義預(yù)算外政府收支行為，雖然面臨難以量化、難以融進(jìn)綜合預(yù)算等技術(shù)方面的困難，但可按照立法機(jī)構(gòu)的要求，以預(yù)算報(bào)告附錄的形式專門加以列示和說明，以求全面、完整地反映政府的各類行為活動(dòng)。

（四）進(jìn)一步推動(dòng)“全口徑”預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性

從預(yù)算編制的范圍看，完整的預(yù)算應(yīng)包括政府公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算和其他預(yù)算。其中，公共預(yù)算反映政府以公共管理者身份提供公共物品或服務(wù)而進(jìn)行的收支活動(dòng)，資金來源為一般稅收，納入人大年度預(yù)算審批的范疇；帶有權(quán)益性項(xiàng)目性質(zhì)的社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)納入基金預(yù)算獨(dú)立管理；國有資本經(jīng)營預(yù)算宜實(shí)施獨(dú)立管理的模式，但其收益可進(jìn)入年度預(yù)算審批。這樣，盡管適用的預(yù)算管理模式存在差異，不同類別的政府收支從理論上講都能夠?qū)崿F(xiàn)行政以及立法層面的預(yù)算監(jiān)管。

此外，通過穩(wěn)定、透明、合理的資金流動(dòng)，解決三類預(yù)算之間的銜接問題，繼而構(gòu)建起相互勾稽、相互關(guān)聯(lián)的完整的預(yù)算體系。以社保為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療等社會(huì)保障資金是政府為保障社會(huì)穩(wěn)定，強(qiáng)制公民當(dāng)期繳納卻在未來特定時(shí)刻或時(shí)期需要政府履行支付義務(wù)的行為。因此從本質(zhì)上講，這些資金的所有權(quán)仍屬于繳納人所有，政府承擔(dān)保管及增值功能。隨著老齡化社會(huì)的來臨，養(yǎng)老保險(xiǎn)支付義務(wù)對(duì)政府財(cái)政而言將形成壓力。所以，社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)獨(dú)立管理、封閉運(yùn)營，其收支情況每年定期接受人大的審查，并向社會(huì)公眾公開。以“獨(dú)立性”保證公民未來的“養(yǎng)老錢”不被任意挪用；以“公開性”讓公眾清楚了解政府未來支付義務(wù)和公眾自身的權(quán)益。一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)社會(huì)保障預(yù)算以及一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算兩者之間資金的流動(dòng)就屬于開放性的。公共預(yù)算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算的年度結(jié)余可以用于補(bǔ)充社會(huì)保障基金的不足。一般公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算間資金的流動(dòng)則反映了政府以投資人身份對(duì)國有資本的注資、補(bǔ)貼扶持以及獲取收益的行為。

另外，針對(duì)由于專項(xiàng)資金撥付時(shí)間與下級(jí)政府預(yù)算審查時(shí)間的錯(cuò)位而導(dǎo)致部分上級(jí)專項(xiàng)成為下級(jí)政府預(yù)算外收支的問題，則可通過編制滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算、編制跨年度預(yù)算以及中央政府提前設(shè)定項(xiàng)目等方式加以解決。

（五）預(yù)算改革需要其他具體配套制度的保障和支持

作為一個(gè)系統(tǒng)性的工程，預(yù)算規(guī)范化改革還需諸多具體制度和技術(shù)措施的保障和支持。相關(guān)內(nèi)容涉及政府會(huì)計(jì)制度和報(bào)告體系、國家審計(jì)審查制度、預(yù)算報(bào)告程序設(shè)計(jì)、預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置等等。如在合適的時(shí)機(jī)，推動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)原則或是實(shí)施現(xiàn)收現(xiàn)付與權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合的會(huì)計(jì)制度，可在一定程度上解決目前現(xiàn)收現(xiàn)付會(huì)計(jì)制度下無法真實(shí)、全面反映政府未來債務(wù)的問題；加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督制度，健全預(yù)算的外部控制機(jī)制，將有利于進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的問責(zé)；重視預(yù)算機(jī)構(gòu)的設(shè)置，加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)預(yù)算人才的配備，確保權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的能力和實(shí)力等。以上相關(guān)配套制度的建立和完善將會(huì)有力地促進(jìn)我國政府預(yù)算改革的順利推進(jìn)。

注釋

①馬駿、侯一麟、林尚立主編：《國家治理與公共預(yù)算》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007年。

②財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“關(guān)于完善《預(yù)算法》問題”課題組：《修訂和完善《預(yù)算法》的若干建議》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004年第26期。

③李杰云：《現(xiàn)行〈預(yù)算法〉存在的主要問題及修訂意見》，《改革與戰(zhàn)略》2005年第1期。

④盡管早在2002年十六大就提出了關(guān)于建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的決定，開始了規(guī)范國有經(jīng)營收支的探索，但直到2007年國有資本經(jīng)營預(yù)算才破冰而出。時(shí)至今日，在推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算改革方面仍存在著法律政策、技術(shù)操作層面的諸多障礙。按照全國人大要求，中央本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算于2010年首次提交全國人大審查。

⑤徐曙娜：《談〈預(yù)算法（修訂草案）〉中“預(yù)算調(diào)整”的相關(guān)規(guī)定》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。

⑥Caiden Naomi.“Comparative Public Budgeting.”Jay M.Shafritz.International Encyclopedia of Public Policy and Administration.Colorado：Westview Press，1998.

⑦⑧Allen Schick.“Controlling Nonconventional Expenditure：Tax Expenditures and Loans.”Public Budgeting ＆ Finance1（1986）.

⑨Rubin Irene.Politics of Public Budgeting（Third Edition）.Chatham：Chatham House，Inc.，1997.

2010－12－23

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)稅政策研究”（09＆ZD031）

＊課題組成員：高培勇、馮靜、楊志勇、張斌等。本文執(zhí)筆人：馮靜。

責(zé)任編輯 張靜