韋長偉

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

問題與對策:社會轉(zhuǎn)型期的行政忠誠研究

韋長偉

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

當(dāng)前中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，行政領(lǐng)域在特殊的歷史背景下不可避免地出現(xiàn)了忠誠度滑坡的問題，這是由于轉(zhuǎn)型期價值體系的多元并存與相互沖突，權(quán)力異化，行政人員角色多元化，以及處罰制約機(jī)制不完善等原因造成的。不論是在學(xué)術(shù)研究上還是管理實踐中，都應(yīng)該重視行政人員忠誠道德的重塑。要樹立理性的忠誠觀，規(guī)范忠誠的內(nèi)容，完善忠誠的制度保障。

社會轉(zhuǎn)型期;行政忠誠;滑坡;原因;對策

一、社會轉(zhuǎn)型期行政忠誠存在的問題

當(dāng)前我國正處在由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)、由人治國家向法治國家、由身份等級社會向公民社會轉(zhuǎn)型的過程之中，舊有價值觀念的影響力尚未完全消失，而新價值觀念又沒有完全形成，各種理論、思潮又同時影響著人們的思想和價值觀念。這樣，在我國就造成了多元價值并存的局面。加之，與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)相配套的各種法律、規(guī)章等制度還很不完善，在行政領(lǐng)域一個不容忽視的現(xiàn)象，就是行政人員的忠誠度出現(xiàn)了滑坡。具體可以概括為以下幾個方面:

1．忠誠對象錯位導(dǎo)致個人忠誠。在公共行政內(nèi)部，由于公共行政的權(quán)力結(jié)構(gòu)依然保留著傳統(tǒng)的“官本位”的結(jié)構(gòu)特色，家長制作風(fēng)在一些地方和部門盛行不衰，權(quán)力結(jié)構(gòu)依然是一種金字塔形狀，權(quán)力的作用向度依然是自上而下，在某種意義上具有層階下壓的性質(zhì)。權(quán)力等級結(jié)構(gòu)在客觀上具有否定人的獨立個性的趨向，必然使行政人員產(chǎn)生對上級或組織的依附現(xiàn)象，喪失獨立意識。有的行政人員行政意識弱化，紀(jì)律觀念淡薄，不講原則講關(guān)系、講交情。這樣的忠誠，是一種離開正確的思想和政治原則而將對某個人的忠誠凌駕于對黨、對人民的忠誠之上的“忠誠”。有的年輕干部為了尋求靠山、保護(hù)傘，攀權(quán)附貴，俯首聽命于某個領(lǐng)導(dǎo)個人。有的領(lǐng)導(dǎo)干部用人也是看“忠誠”，但主要是看是否對自己忠誠，順我者為忠、逆我者為不忠。這種放棄原則的忠誠久而久之，就形成了對個人忠誠的怪圈。

2．忠誠對象缺位導(dǎo)致明哲保身。實事求是地說，我們的行政隊伍中，對國家和人民忠誠者比比皆是，但也不排除少數(shù)行政人員缺乏事業(yè)心和政治責(zé)任感，滿足于隨波逐流，遇事往往事不關(guān)己高高掛起，有的缺乏民主作風(fēng)，缺乏全局觀念，不愿意接受上級行政組織和行政主體的批評和監(jiān)督。他們不貪不腐，卻做一天和尚撞一天鐘;他們深諳官場的潛規(guī)則——官官相護(hù)，睜一只眼閉一只眼，凡事無所謂，對國家和人民的利益不管不顧、漠不關(guān)心，似乎公家的財產(chǎn)和老百姓的利益疾苦跟自己沒什么關(guān)系。由于制度上的真空和缺陷，這種類型的行政人員的行為讓人無計可施，卻還存在著相當(dāng)?shù)臄?shù)量，他們的忠誠正處于一個模糊的邊緣地帶，亟待拉一把、扶一下。

3．忠誠對象越位導(dǎo)致腐敗蔓延。當(dāng)行政人員不具有忠誠意識或是偏離忠誠，就會產(chǎn)生腐敗。行政人員忠誠意識的越位，表現(xiàn)為他們丟掉了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，履行義務(wù)少，考慮個人利益多;實際付出少，要求回報多;手中掌握的權(quán)力小，要求的私利多。個別的行政人員甚至一門心思追名奪利，挖空心思撈好處。國家公職人員的一切腐敗直接表現(xiàn)為權(quán)力權(quán)利化，即把權(quán)力的公益性變?yōu)樽岳?，把實現(xiàn)公共利益的工具變成個人利益的捕撈器。當(dāng)今中國社會中的賣官買官、索取回扣等權(quán)錢交易和貪污受賄、挪用公款、裙帶關(guān)系，以及形形色色的“灰色”收入，就是權(quán)力權(quán)利化的典型表現(xiàn)。行政人員腐敗的滋生和蔓延，不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，還嚴(yán)重腐蝕著黨和政府的執(zhí)政地位和執(zhí)政形象，威脅著黨和政府的合法地位。

二、轉(zhuǎn)型期行政忠誠度滑坡的原因

1．價值觀多元化。人們業(yè)已認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)以其具有的強(qiáng)大力量，推動著我國社會的轉(zhuǎn)型。社會的轉(zhuǎn)型，既表現(xiàn)為社會制度的創(chuàng)新，也表現(xiàn)為社會意識形態(tài)的嬗變。市場經(jīng)濟(jì)以其“看不見的手”正拿捏出一個完全與傳統(tǒng)社會異趣的新型社會。這一社會，日益將高尚的理想化道德逼入個人信仰的領(lǐng)域，沖擊了社會普遍認(rèn)同的價值觀念，并將其引向有利于政治和經(jīng)濟(jì)制度健康運作的日常生活秩序的發(fā)展方向。只是在這一轉(zhuǎn)型過程中，舊的體制和價值觀念備受沖擊，一步步走向弱化、衰亡，而新的價值指導(dǎo)體系尚未確立或是正在形成，造成了人們價值觀的扭曲，引發(fā)了廣泛而深層的信念危機(jī)，導(dǎo)致了人們?nèi)粘Ｐ袨榈氖Х?。?dāng)前我國政府官員中的價值觀問題還是比較嚴(yán)峻的。其一，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展激活了人們的主體意識、提升了個人價值實現(xiàn)的要求;其二，新技術(shù)的迅猛發(fā)展與我國特定的社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌促使了原有價值體系的解構(gòu)與瓦解;其三，大眾文化的崛起塑造了社會成員急功近利的心態(tài)，也造成了一種僅限于物欲滿足的潮流，這些因素都直接影響并導(dǎo)致了相當(dāng)一部分政府官員價值觀的失衡，甚至是比較嚴(yán)重的失衡。

2．權(quán)力異化。原初意義上的異化(alienation)概念是一個哲學(xué)術(shù)語，意指“把自己的素質(zhì)或力量轉(zhuǎn)化為跟自己對立、支配自己的東西。后來這一概念被運用到其他學(xué)科之中，其含義也變得更加寬泛，如果某個事物的發(fā)展背離了其預(yù)設(shè)的意圖，我們就可以稱之為事物的異化?！保?］異化，作為哲學(xué)范疇，反映的是一種主客觀之間的對抗關(guān)系，是指某物變成了不同于原來的東西并反過來同原物對抗。權(quán)力異化，“就是權(quán)力本體上產(chǎn)生了與自身相矛盾的對立力量，喪失了原來的質(zhì)的規(guī)定性而異于本來意義上的權(quán)力?！保?］權(quán)力異化是一種常見的現(xiàn)象，無論在何種政治體制下，似乎都存在權(quán)力異化的可能。在這里，權(quán)力的異化不是形式上的命令與服從關(guān)系的改變，而是權(quán)力的本質(zhì)——公共利益受到踐踏，權(quán)力由實現(xiàn)和維護(hù)公共利益的手段變成了危害公共利益、謀取和滿足私欲的工具。

3．角色多元化。角色是行為主體在特定的時空所處社會關(guān)系的標(biāo)識和確立，這種確立是由人為法、習(xí)慣法和自然法所確認(rèn)的。“現(xiàn)代社會中的社會關(guān)系和個人身份認(rèn)同變得越來越復(fù)雜。人們不再將自己的身份認(rèn)同是某一個角色或某一些角色，而是在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中相互關(guān)聯(lián)的角色群?！保?］一個人處在極為復(fù)雜的社會聯(lián)系中，同時擁有多種角色，而且每一種角色的要求是不同的。行政人員除了公共管理者角色外，還作為現(xiàn)實的人存在于社會中，他在家庭中是父親、丈夫、兒子;在社會中是同學(xué)、朋友、同事;在社團(tuán)組織中是成員、對外聯(lián)系人;即使是在行政管理體系內(nèi)部，也可能既擁有上級的角色，也擁有下級、同事的角色。在現(xiàn)代社會，每個人都是各種角色的混合體。然而，常常矛盾的是這些角色本身卻并不相容。因此，容易導(dǎo)致對某一角色的忠誠和對某一些角色的不忠誠．

4．制約機(jī)制不健全。這表現(xiàn)在兩個方面:一是對背叛忠誠義務(wù)的監(jiān)督懲處機(jī)制不完善;二是對背叛忠誠義務(wù)的監(jiān)督懲處執(zhí)行不力。兩種因素相互作用，結(jié)出的惡果就是:行政人員的忠誠度出現(xiàn)滑坡。一方面反玩忽職守、反瀆職的法規(guī)和實施細(xì)則還不夠完善，缺乏對背叛忠誠義務(wù)的有效制約機(jī)制，包括法制和監(jiān)督懲治機(jī)制。對行政人員責(zé)任的追究，目前僅開始于對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究——引咎辭職。法律的空白、制度上的真空，為某些官員的腐敗、瀆職提供了可趁之機(jī)。他們投機(jī)取巧，打擦邊球，模糊概念，曲解政策，營私舞弊，鉆法律和制度的空子。而在另一方面，官場上還存在一種對背叛忠誠義務(wù)行為、對玩忽職守和瀆職行為的容忍、“諒解”之風(fēng)盛行，法律、法規(guī)執(zhí)行不力。尤其是行政權(quán)力有時會介入司法與執(zhí)法過程中，導(dǎo)致行政權(quán)力的失控。現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運行過程中還明顯存在一些缺陷，在一定程度上制約著監(jiān)督效能的發(fā)揮。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，懲處不力，無疑助長了忠誠背叛行為。

三、重新建構(gòu)行政忠誠的途徑

1．樹立理性的忠誠觀。馬克思說過，奴隸般的忠誠，必然導(dǎo)致奴隸般的背叛?，F(xiàn)代社會卻有很多時候需要忠誠的出場，需要忠誠的支持，尤其是在行政領(lǐng)域。但是，行政忠誠要想在現(xiàn)代社會實現(xiàn)，必須努力挖掘其現(xiàn)代價值，繼承精華，摒棄糟粕，建立與時俱進(jìn)的理性忠誠觀。

一是實現(xiàn)忠誠方式的轉(zhuǎn)換:由盲從到智從。官僚制一直主張個人服從上級命令，這似乎已經(jīng)成為一個定理，也是現(xiàn)代組織與權(quán)力設(shè)置的理論依據(jù)。誠然，組織需要個體的服從，但從組織健康發(fā)展角度而言，絕不需要盲目地服從。盲從就是不問是非、不辨真?zhèn)?、不分善惡地消極順應(yīng)和盲目隨從。而智從是理性地服從，智從者是具有自主性的個人。當(dāng)主體卓越地履行其職責(zé)和義務(wù)時，所能體驗到的、發(fā)自內(nèi)心的高興和自豪，是內(nèi)心對此做出的肯定性評價所導(dǎo)致的心理感受。反之，當(dāng)他違背良知行事時，內(nèi)心的譴責(zé)則會讓他感到焦慮不安，他真正需要堅守的原則受到了扭曲。這種被扭曲的服從不是現(xiàn)代組織所需要的健康人格，健康的人格應(yīng)該是富有自主、創(chuàng)造、理性品質(zhì)的個人。

二是實現(xiàn)忠誠內(nèi)容的轉(zhuǎn)換:由無限到有限。在現(xiàn)代權(quán)力層級制中，管理者的個人意志在很大程度上成為被管理者升遷晉職、獲得酬勞的重要因素，被管理者忠誠于管理者所制訂的規(guī)章制度、所下達(dá)的工作指令，就成為獲得資源的重要途徑。在我國這種集權(quán)程度較高的組織文化中，被管理者往往要通過犧牲非工作上的忠誠才能獲得管理者的進(jìn)一步認(rèn)可。被管理者在其他場域中也要忠誠于管理者，例如非工作場合的人際尊卑、非工作內(nèi)容的例外勞動、非工作范圍的價值屈從等。在這樣一個處處壓抑自己，無限忠誠于領(lǐng)導(dǎo)的過程中，被管理者的人格受到扭曲，組織的發(fā)展更多地受管理者個人意志的影響，使組織與組織中個體的發(fā)展都受到了阻礙。因此，在公共管理實踐中，忠誠的內(nèi)容和范圍要有限度，應(yīng)該有以國家法律、管理規(guī)律、組織效率、勞動職責(zé)、自我良知等為內(nèi)容的忠誠限度。

三是實現(xiàn)忠誠價值的轉(zhuǎn)換:由單向到互惠。任何一個組織，其存在的意義都在于能創(chuàng)造價值;任何一個個體，之所以要加入一個組織都是為了實現(xiàn)個體的價值。組織為了實現(xiàn)其存在意義，期待個體的絕對忠誠;而個體為了實現(xiàn)自我的價值，也期待組織忠誠自己的承諾，能予以相應(yīng)的回報?，F(xiàn)代化組織要實現(xiàn)儒家忠誠文化的精髓再為今人所用，必須恢復(fù)儒家所倡導(dǎo)的雙向度的忠誠。這種雙向度忠誠用現(xiàn)代語言來表述，就是要有互惠平等的意識。互惠的首要前提是管理者對被管理者人格的尊重。行政人員也是具體實在的人，他并不是非人格化的，他們也需要受尊重、受保護(hù)。其次，要構(gòu)建合理的利益體系保護(hù)個體的利益。組織要追求利潤、講究效率，這是組織的本質(zhì)目標(biāo)之一。但是，組織不能因此以內(nèi)部人員的利益犧牲為前提，否則，組織失去了其合法合理性存在的意義。

2．規(guī)范行政忠誠的內(nèi)容。在以往的行政道德責(zé)任規(guī)范的制定上，沒有考慮到道德責(zé)任規(guī)范的先進(jìn)性和大眾性、崇高性和一般性的辯證關(guān)系和特點。行政人員至少有兩種類型，因此忠誠義務(wù)的要求是有所區(qū)別的。“一是政務(wù)類行政人員，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類行政人員;二是業(yè)務(wù)類行政人員，即按照國家行政人員法進(jìn)行管理的一般國家工作人員?！保?］毫無疑問，對政務(wù)類行政人員的忠誠期望要明顯高于業(yè)務(wù)類行政人員。顯然不能一概地用政務(wù)類行政人員的忠誠責(zé)任去要求并規(guī)范所有業(yè)務(wù)類行政人員，我們不可能要求每一個行政人員都做到焦裕祿、孔繁森那種忠誠的極至。現(xiàn)階段，我們還缺少對大多數(shù)能夠堅守崗位、勤勤懇懇、盡職盡責(zé)的普通行政行為的肯定與贊揚(yáng)。另一方面，“我們還缺少把高標(biāo)準(zhǔn)的忠誠責(zé)任轉(zhuǎn)化為可以具體規(guī)范的忠誠行為的有效途徑。我們所提出的一些過高的、不切實際的要求，會使政府官員產(chǎn)生高不可攀、望而卻步的心理。也就是說，我們?nèi)鄙僖恍┚唧w的、可操作的、可評價的中介性責(zé)任規(guī)范?！保?］比如，我們要求政府及其行政人員都要忠誠于為人民服務(wù)的宗旨，這里的人民和服務(wù)都是抽象的，我們沒有辦法按照這個標(biāo)準(zhǔn)去衡量政府及其行政人員是否真正做到為人民服務(wù)。從法律的角度來理解，對于政府及其行政人員來說，人民指與其形成行政法律關(guān)系的一切行政相對人，通俗地講就是指與政府及其行政人員的行政行為發(fā)生關(guān)聯(lián)的每一個公民。因此，必須將忠誠規(guī)范具體化、現(xiàn)實化。

盧梭認(rèn)為，人民將行政權(quán)力委托給政府，行政官員是人民的官員，人民可以任意任命和撤換他們。對官吏來說決不是訂約的問題，而是服從問題，他們只是在履行自己的公民義務(wù)，而沒有任何爭論條件的權(quán)利［6］。首先，從德國的經(jīng)驗看，行政人員應(yīng)該是國家的行政人員，不是一黨一派、某一領(lǐng)導(dǎo)的行政人員，行政人員首先應(yīng)該忠誠于國家，忠誠于國家的法律制度、國家的安全、國家的榮譽(yù)和利益，任何一個民主黨派的行政人員也是如此。其次，我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政國家，行政人員應(yīng)該忠誠于黨的基本路線和方針政策，忠于黨所領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾。再次，行政人員是代表國家從事公務(wù)的人員，應(yīng)該忠于職守，勤勉盡責(zé)，依法辦事，清正廉潔，公道正派。行政人員忠誠義務(wù)是在時空范圍內(nèi)展開的。執(zhí)行公務(wù)時，理所當(dāng)然要勤勉盡責(zé)、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，提高行政效率;在公務(wù)之外，要嚴(yán)格遵守職業(yè)道德，注意自己的形象、言論、行為，不得出現(xiàn)有悖于職業(yè)要求的現(xiàn)象，否則可以認(rèn)定為背叛忠誠義務(wù)，即使離職以后，也必須遵守?fù)駱I(yè)限制義務(wù)。在公務(wù)場合，應(yīng)該以行政人員的要求規(guī)范自己，在非公務(wù)場合，也應(yīng)該遵守行政人員的品位原則。

3．以制度建設(shè)規(guī)制行政主體忠誠的行為。一是構(gòu)建履行忠誠義務(wù)的激勵機(jī)制——德福一致的用人制度。忠誠作為一種心理或社會契約，“會增加雙方對于共同的事或物的投入，并造成退出障礙或機(jī)會成本。在一方對另一方的信任投入后，另一方則給予對方適當(dāng)回報?！保?］因此，作為主體的國家和行政人員之間必須存在有效的雙向交流機(jī)制，隨時對雙方的投入與收益進(jìn)行評估，尤其是國家對行政人員的合理績效評估，要為行政人員穩(wěn)定地履行忠誠義務(wù)提供保障，其中最關(guān)鍵的是國家要構(gòu)建德福一致的用人制度。要把行政人員當(dāng)做一個現(xiàn)實的人來看待，不僅僅是一個被管理的對象，對行政人員的忠誠度做客觀、公正的測評，對忠誠者進(jìn)行獎賞，為持續(xù)的忠誠提供動力。如果行政人員生活在一種公正的用人制度中，只有選擇忠誠的道德行為才是最明智的，那么，行政人員守住道德的底線就不是很難的事情了。如果這種制度安排又是穩(wěn)定的，行政人員會在這種穩(wěn)定的行為選擇過程中形成一種穩(wěn)定的行為選擇模式，久而久之，這種穩(wěn)定的行為選擇就會成為一種如黑格爾所言的人的第二本能。因此，政治與公共行政領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建起依靠賞罰分明的機(jī)制，在宏觀上創(chuàng)造出忠誠者不吃虧的良好環(huán)境，忠誠的德行是干部選拔和升遷的道德底線。當(dāng)政府官員忠誠的收益比其成本或風(fēng)險大得多時，他就具有忠誠的動機(jī)，當(dāng)忠誠潛在的收益足夠大時，他就可能忠誠一生。

二是完善背叛忠誠義務(wù)的懲罰機(jī)制。忠誠作為一種價值選擇，其對應(yīng)的是責(zé)任與義務(wù)的承諾，放棄承諾通常意味著背叛。對黨和人民忠誠的背叛，在很多情況下表現(xiàn)為腐敗行為。要通過制度安排保證具體的腐敗活動要為之付出代價，不能使腐敗行為成為一種有利可圖的活動，更不能使忠誠的行為成為事實上的吃虧者。對此，胡鞍鋼等提出要從制度上大幅提高“四大腐敗成本”［7］:(1)提高查處腐敗的概率。據(jù)估計，我國的腐敗黑數(shù)至少為80%，即每五個涉足腐敗的政府官員，只有一個被查處。這種腐敗查處的低概率使一部分人敢于鋌而走險。(2)加大法律處置力度，這包括受查處官員被判刑的輕重、腐敗所得追繳力度等。一方面，我國不同地區(qū)、不同級別的法院對類似腐敗案件做出的判決往往相距甚遠(yuǎn)，量刑不甚規(guī)范;另一方面，官官相護(hù)也使得涉足腐敗的官員可以獲得從輕發(fā)落，甚至是逃避法律責(zé)任。這些因素都給腐敗官員產(chǎn)生了一定的僥幸心理。(3)提高經(jīng)濟(jì)處罰程度。我國應(yīng)盡快對現(xiàn)行法律中涉及行賄者和受賄者的經(jīng)濟(jì)懲罰做出更加明確的規(guī)定，應(yīng)大幅度提高雙方的經(jīng)濟(jì)成本，使之為腐敗交易付出高額的經(jīng)濟(jì)代價。(4)加大精神或者名譽(yù)損失程度。最重要的舉措就是將腐敗者信息公布于天下，給腐敗者與家庭及其利益相關(guān)者形成強(qiáng)大的社會輿論壓力，讓其為腐敗行為支付高昂的精神代價。

［1］王樂夫，等．公共管理學(xué):原理、體系與實踐［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2007:94．

［2］周振想．權(quán)力的異化與遏制［M］．北京:中國物資出版社，1994:9．

［3］特里·L．庫珀．行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］．張秀琴，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2001:36．

［4］詹士友．公義與正氣［M］．北京:人民出版社，2006:236．

［5］萬俊人．現(xiàn)代公共管理倫理導(dǎo)論［M］．北京:人民出版社，2005:287．

［6］劉景華，李群．世界思想文化名著精讀叢書·政治學(xué)卷［M］．廣州:花城出版社，2003:321．

［7］胡鞍鋼，過勇．公務(wù)員腐敗成本——收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］．經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2002，(4)．

D630.19

A

1008－8520(2011)02－0091－04

2011－01－11

韋長偉(1984－)，男，山東臨沂人，博士研究生。

［責(zé)任編輯:趙延民］