申建平

(黑龍江大學(xué)民商法研究基地，哈爾濱150080)

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探討

申建平

(黑龍江大學(xué)民商法研究基地，哈爾濱150080)

宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)制度僅具有形式意義，實(shí)踐中已形成錯(cuò)綜復(fù)雜的宅基地使用權(quán)的“隱形市場(chǎng)”，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定。通過(guò)房地分離和設(shè)立法定租賃權(quán)，建立與此相適應(yīng)的宅基地有期限、有償使用制度及完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度等配套措施，以較少的成本解決宅地基使用權(quán)的流通，是較為合理的解決方案。

宅基地使用權(quán);集體土地;法定租賃權(quán)

宅基地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是中國(guó)一項(xiàng)特有的用益物權(quán)制度，具有鮮明的社會(huì)保障和社會(huì)福利性質(zhì)。中國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)問(wèn)題，不僅關(guān)系到9億多農(nóng)民的切身利益、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定以及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且關(guān)系到國(guó)家的建設(shè)發(fā)展和“和諧社會(huì)”的長(zhǎng)治久安?！段餀?quán)法》制定過(guò)程中，對(duì)于是否允許宅基地使用權(quán)及其上房屋轉(zhuǎn)讓給城市居民，存在激烈爭(zhēng)議。最終《物權(quán)法》并未對(duì)此直接加以規(guī)定，這已不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)宅基地使用權(quán)制度的要求。因此，深入研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，從法律的角度對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行規(guī)范和完善具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀

現(xiàn)行的以居住保障為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，在早期對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民的權(quán)益保障發(fā)揮了重要作用。然而，這一制度隨著中國(guó)城市化的發(fā)展越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代的要求，阻礙了農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。因此，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀有必要進(jìn)行一下反思。

依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，中國(guó)禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而且，國(guó)務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理炒賣(mài)土地的通知》第2條第2款進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用村民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》也重申了“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置農(nóng)村宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”的規(guī)定。為了使這些政策上升為具有更高效力位階的法律，《物權(quán)法》草案在審議過(guò)程中，曾一度規(guī)定“宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄔ煸谠撜厣系淖》哭D(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?！钡牵捎诩扔械恼吆蛯?duì)之加以肯定的該條規(guī)定在新時(shí)期面臨太多的社會(huì)爭(zhēng)議，也因當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民私下購(gòu)置農(nóng)村房屋的現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)普遍而無(wú)法忽略，2007年3月最終通過(guò)的《物權(quán)法》放棄了繼續(xù)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)完全持禁止態(tài)度的設(shè)想，但也沒(méi)有突破既有立法，而是為將來(lái)立法承認(rèn)宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)留下了空間。該法第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”同時(shí)，第155條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷(xiāo)登記。”不過(guò)，2007年11月11日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議根據(jù)一些地方存在違法違規(guī)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并有蔓延上升之勢(shì)的實(shí)際情況，再次提出了堅(jiān)決遏制的方針。2008年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》正式發(fā)布，其中重申規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’?！逼渲刑貏e將“小產(chǎn)權(quán)房”納入禁止范圍，使得這一政策更加嚴(yán)格。由于法律禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)于多余的宅基地及其房屋無(wú)法處分，然而隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村房地產(chǎn)關(guān)系日趨復(fù)雜，房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不斷增加，這就使得實(shí)踐中規(guī)避法律的行為十分普遍，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房交易的“隱形市場(chǎng)”。尤其是已有相當(dāng)數(shù)量的城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)了“小產(chǎn)權(quán)房”，而政府又無(wú)有效的措施對(duì)這些行為進(jìn)行制止，由于這些交易無(wú)法獲得法律的認(rèn)可和確認(rèn)，此類(lèi)事件日積月累，必然會(huì)埋下很多產(chǎn)權(quán)糾紛和社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。有些農(nóng)民在出讓宅基地使用權(quán)后，遇到征地、拆遷等情況，想收回宅基地使用權(quán)，但購(gòu)買(mǎi)方已付清錢(qián)款，且投入相當(dāng)資金建房，拒絕接受，于是引發(fā)糾紛，導(dǎo)致目前大量存在的諸如“宋莊房訟”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定及和諧新農(nóng)村的建設(shè)。

二、“房隨地走、地隨房走”原則已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村的需要

大陸法系各國(guó)對(duì)于土地上房屋是否獨(dú)立于土地有不同的做法，如以德國(guó)為代表的國(guó)家否認(rèn)建筑物的相對(duì)獨(dú)立性，而日本卻承認(rèn)建筑物具有相對(duì)獨(dú)立性。中國(guó)承認(rèn)建筑物不但在經(jīng)濟(jì)上具有獨(dú)立的交換價(jià)值，而且在法律上也可以成為獨(dú)立所有權(quán)的客體。因此，在中國(guó)，房屋和土地是兩個(gè)所有權(quán)的客體，是兩個(gè)分別存在的“物”，物權(quán)法繼續(xù)肯定了這一立場(chǎng)。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的立法和實(shí)踐，是將土地和地上建筑物作為兩個(gè)不動(dòng)產(chǎn)，辦理兩個(gè)登記，并以所謂“房隨地走、地隨房走”原則，盡量避免發(fā)生土地與其地上建筑物分別屬于不同權(quán)利人的情形。其基本特點(diǎn)是地與房必須同時(shí)進(jìn)入交易機(jī)制，即轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)必須也轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán);轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)也要轉(zhuǎn)讓其地上建筑物。物權(quán)法貫徹“房隨地走、地隨房走”原則的條文，有第142條、第146條、第147條、第182條、第183條、第200條、第201條。例如，第182條規(guī)定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押?！薄暗盅喝宋匆勒涨翱钜?guī)定一并抵押的，未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押?！币虼耍⒔y(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度和登記機(jī)構(gòu)之后，仍應(yīng)沿用兩個(gè)登記，即土地登記和建筑物登記。

但“房隨地走、地隨房走”原則已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)農(nóng)村的需要。對(duì)于中國(guó)農(nóng)村而言，房地關(guān)系主要體現(xiàn)為農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系，這是兩個(gè)相互獨(dú)立的物權(quán)，但須一并處分。這也造成以下悖論：一方面，房屋所有權(quán)可以自由處分;另一方面，宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)，而房地一體加劇了房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的緊張關(guān)系。宅基地使用權(quán)只能隨宅基地上建造的房屋的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)讓。當(dāng)城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)住房時(shí)，根據(jù)“房隨地走、地隨房走”原則，城鎮(zhèn)居民將會(huì)因此而取得住房所附著的宅基地的使用權(quán)。這將導(dǎo)致“農(nóng)民集體將宅基地?zé)o償分配給農(nóng)民使用”的現(xiàn)行集體土地制度被架空，非集體成員實(shí)際享有土地使用權(quán)，而真正的集體成員則離開(kāi)集體，不再享受集體成員權(quán)利和履行相應(yīng)義務(wù)。久而久之，農(nóng)村集體所有制將名存實(shí)亡。尤其是由于中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)并不像城市建設(shè)用地使用權(quán)一樣具有期限性，而是不受期限限制，這就使得基于交換形成的這種名不副實(shí)的狀態(tài)無(wú)法改變。當(dāng)這種交易現(xiàn)象在某個(gè)農(nóng)村集體較為普遍地出現(xiàn)時(shí)，農(nóng)村現(xiàn)行的集體所有制以及與之配套的系列制度將土崩瓦解、難以為繼?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行“房隨地走、地隨房走”原則成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最大制度障礙。那么，如何走出“房走地不走”的困境，從而在宅基地所有權(quán)不變情況下，實(shí)現(xiàn)房屋所有權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，這是今后在限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)需要著力解決的問(wèn)題。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的選擇

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度上存在的問(wèn)題，各地對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極的探索。廣東省開(kāi)始了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，其《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知(代擬稿)》中規(guī)定：對(duì)符合法定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的“一戶(hù)一宅”，其轉(zhuǎn)讓、出租的流轉(zhuǎn)收益歸該農(nóng)戶(hù)所有。這實(shí)際上就允許了宅基地使用權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)?？梢?jiàn)，宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，已經(jīng)是中國(guó)法律中的一個(gè)必然趨勢(shì)。在浙江省范圍內(nèi)，主要出現(xiàn)了兩種農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，即溫州模式和義烏模式［1］。采用“溫州模式”和“義烏模式”的前提條件是有完備的征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)民的積極參與。這兩種模式的實(shí)質(zhì)都是遵循著將特定范圍或者符合特定條件的宅基地先征收為國(guó)有，即將宅基地所有權(quán)的主體由集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)閲?guó)家所有，然后將國(guó)有土地以出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的方式交還給農(nóng)民。這種方法與現(xiàn)行的法律政策契合，其實(shí)現(xiàn)較為容易。但此種模式有著先天的不足：其一，未能解決宅基地使用權(quán)屬性問(wèn)題?！八吻f房訟”產(chǎn)生的根本原因在于現(xiàn)有宅基地屬性問(wèn)題，而非其從“集體所有”向“國(guó)有”的轉(zhuǎn)化程序問(wèn)題。倘若推廣此種模式，將為“集體所有制”的消亡埋下種子，無(wú)異于“飲鴆止渴”之舉。其二，會(huì)產(chǎn)生“同權(quán)”不同待遇的不公平現(xiàn)象。在現(xiàn)有的法律框架下，依照高位階的《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)，應(yīng)是“同一”權(quán)利具有“同一”權(quán)能，緣何會(huì)因一紙低位階“通知”、“條令”等改變宅基地其固有權(quán)利屬性，在權(quán)能構(gòu)成上出現(xiàn)“轉(zhuǎn)讓權(quán)能”的有無(wú)之區(qū)別。

為了從根本上解決宅基地流轉(zhuǎn)這一問(wèn)題，學(xué)者提出了不同的改革方案。有學(xué)者主張農(nóng)村土地私有化，這種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有的農(nóng)村的集體土地全部分配給農(nóng)民個(gè)人所有，使農(nóng)民獲得最充分、最堅(jiān)實(shí)的土地所有權(quán)，以便解決農(nóng)民土地權(quán)益受各方侵害的難題［2］。然而，這種模式實(shí)際上完全消滅了現(xiàn)行公有制，是一種徹底的私有化改革。無(wú)論是從理論還是實(shí)際來(lái)看，土地私有對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)力度都是最大的，而且也最能激發(fā)農(nóng)民的主人翁意識(shí)，珍惜土地、更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是，從操作上看，私有化方案必然會(huì)遇到諸如土地如何分配、耕地如何保護(hù)、如何避免土地兼并等一系列棘手問(wèn)題。因而，簡(jiǎn)單的土地私有化方案是不符合中國(guó)目前實(shí)際的。

也有學(xué)者主張借鑒城市土地制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行集體所有制進(jìn)行國(guó)有化改革。集體土地國(guó)有化的主要觀點(diǎn)為：將集體土地國(guó)有化，同時(shí)使現(xiàn)占有人或者權(quán)利人取得長(zhǎng)久穩(wěn)定自由的使用權(quán)，對(duì)于集體成員并沒(méi)有任何損害，反而是有利的，這就掃除了城市、農(nóng)村在使用權(quán)上的二元分割狀態(tài)［3］;有學(xué)者從健全土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自律和市場(chǎng)約束機(jī)制的政策出發(fā)，主張“農(nóng)村土地國(guó)有化，與城市土地同權(quán)，農(nóng)民擁有可交易、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)”［4］。通過(guò)建立農(nóng)村土地國(guó)有制，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙不復(fù)存在，任何私法主體均可自由購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，而不至于與其法定身份相互沖突。經(jīng)由國(guó)有化之后，國(guó)家享有所有權(quán)，農(nóng)民享有使用權(quán)，性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，從法理上來(lái)說(shuō)，優(yōu)先于所有權(quán)，因此也就可以以之對(duì)抗國(guó)家及其管理者的侵害。

這種觀點(diǎn)使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致與農(nóng)民法定身份相互沖突的矛盾得以解決，可謂構(gòu)思新穎。但是，農(nóng)村土地的國(guó)有化必然打破中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會(huì)組織形態(tài)和以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展［5］;國(guó)有化的實(shí)現(xiàn)無(wú)非是征用和征收兩種途徑，但前者費(fèi)用巨大，在現(xiàn)有的財(cái)政狀況下不可能做到，而后者又會(huì)極大地?fù)p害集體和農(nóng)民的既得合法權(quán)益，不利于社會(huì)安定，而且與中央保護(hù)農(nóng)民利益的方針相沖突，因此難以行得通［6］。退一步說(shuō)，即使國(guó)有化可以實(shí)現(xiàn)，在具體操作上仍然問(wèn)題很多。國(guó)有化方案的實(shí)施，需要一定的組織機(jī)關(guān)代替國(guó)家行使管理者職能，而在現(xiàn)有的政治框架下，只能是由基層政府來(lái)代行國(guó)有土地的管理職能。我們知道，現(xiàn)實(shí)中存在一些村干部以集體土地所有權(quán)侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，則如何保證基層政府代行國(guó)家土地所有權(quán)時(shí)不會(huì)重蹈前者的覆轍?［7］以中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，尚難以保證。因而，簡(jiǎn)單的土地國(guó)有化方案不符合中國(guó)目前的實(shí)際情況。

另有學(xué)者提出了“法定租賃權(quán)”的構(gòu)想，用來(lái)解決農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而宅基地使用權(quán)不轉(zhuǎn)讓的矛盾。如果借鑒法定租賃權(quán)構(gòu)想，農(nóng)村房屋的買(mǎi)受人在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，對(duì)于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”，基于該債權(quán)房屋買(mǎi)受人可以占有使用宅基地，達(dá)到對(duì)宅基地“用益”的目的。這一結(jié)果并非出于房屋買(mǎi)賣(mài)雙方的自由意思，而是出于法律的直接規(guī)定，是基于法律規(guī)定而當(dāng)然發(fā)生的結(jié)果［8］。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地是廣大農(nóng)民安身立命之本，發(fā)家致富之源，也是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展之基，可謂承載著巨大的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。法定租賃權(quán)觀點(diǎn)立足國(guó)情，通過(guò)房地分離和設(shè)立法定租賃權(quán)，以較少的成本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋的流通，可謂構(gòu)思新穎、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。不過(guò)需要與此相適應(yīng)的配套措施來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)，一是建立農(nóng)村宅基地有期限、有償使用制度;二是確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度。

首先，建立農(nóng)村宅基地有期限使用制度。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，從理論上講應(yīng)該是有期限的。因?yàn)樗餀?quán)的存在都是有期限的，但是作為中國(guó)特有用益物權(quán)制度的宅基地使用權(quán)卻是無(wú)期限的。無(wú)期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈(zèng)等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，而且在觀念上農(nóng)民也一直把宅基地作為自己的家產(chǎn)看待，這不利于節(jié)約土地及充分利用土地資源。無(wú)期限可能造成集體土地所有權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，而且客觀上使土地市場(chǎng)上存在有期限的建設(shè)用地使用權(quán)和沒(méi)有期限的宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致土地市場(chǎng)不統(tǒng)一的局面。為了切實(shí)提高農(nóng)村宅基地的利用效率，建立并全面貫徹完善的農(nóng)村宅基地?zé)o期限使用權(quán)消滅制度已成為必然。如果為宅基地使用權(quán)設(shè)定了期限，則集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)期限屆滿(mǎn)且符合條件的宅基地予以收回，從而解決宅基地長(zhǎng)期閑置、土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，充分實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的價(jià)值。建議應(yīng)參照城市國(guó)有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算，期間屆滿(mǎn)可自動(dòng)續(xù)期。

其次，建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。基于歷史補(bǔ)償?shù)目剂亢蜏p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策取向，中國(guó)現(xiàn)行法律強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的無(wú)償取得。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，宅基地屬于農(nóng)民的“份地”，即只要是某個(gè)村的村民，存在合理的住房需求，符合申請(qǐng)的條件，向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)審批后就能取得宅基地使用權(quán)。盡管《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”，但是基于對(duì)宅基地上的房屋的合法繼承關(guān)系［9］，一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈(zèng)等方式取得幾處房產(chǎn)，且宅基地使用權(quán)可以隨房產(chǎn)不斷地延續(xù)下去，從而出現(xiàn)一戶(hù)多宅現(xiàn)象。由于法律禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)于多余的宅基地及其房屋無(wú)法處分，只能任其閑置［10］。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在中國(guó)土地資源極為緊缺的情況下，不能聽(tīng)任宅基地長(zhǎng)期閑置。因此，建議宅基地實(shí)行有償使用制度。這樣，既考慮了國(guó)家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，又能夠約束農(nóng)村居民多占、超占宅基地行為，同時(shí)也為宅基地上房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn)提供了條件。宅基地有償使用制度，使非集體成員在購(gòu)買(mǎi)房屋后向集體繳納使用費(fèi)后獲得合法的宅基地的使用權(quán)，在現(xiàn)有的制度框架下，能夠有效地解決可能產(chǎn)生的潛在“宋莊房訟”糾紛，促進(jìn)農(nóng)村剩余房屋流轉(zhuǎn)。

再次，確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以登記為公示方法，未經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力或不能對(duì)抗善意第三人。因此，建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度是非常必要的。這一制度的建立，可以使宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得到明確，同時(shí)在宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，可以保障交易雙方的安全和善意第三人的利益。與此同時(shí)，還可以對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，建立完整、全面的宅基地地籍信息檔案，便于對(duì)宅基地的管理和開(kāi)發(fā)利用。中國(guó)目前尚未建立農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度，村民大多通過(guò)占有的方式體現(xiàn)其房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，這不利于對(duì)農(nóng)民合法權(quán)利的保護(hù)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的登記，目前中國(guó)除部分省、自治區(qū)、直轄市外，仍然實(shí)行的是房屋與宅基地分別登記的制度，在法律、行政法規(guī)未就登記作出規(guī)定之前，對(duì)宅基地使用權(quán)的登記仍應(yīng)由批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)所在地的縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。需要指出的是，宅基地使用權(quán)的批準(zhǔn)雖是縣級(jí)人民政府，但是通常是由政府的土地管理部門(mén)審核后再以政府的名義批準(zhǔn)的。因此，在批準(zhǔn)時(shí)，土地管理部門(mén)對(duì)宅基地使用權(quán)的位置、面積等登記事項(xiàng)已了如指掌。如果中國(guó)土地登記仍然由土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)，完全可以將批準(zhǔn)與登記程序合并，因此建議在批準(zhǔn)的同時(shí)土地管理部門(mén)就應(yīng)當(dāng)直接為其辦理登記手續(xù)，而無(wú)須另行辦理登記。

宅基地使用權(quán)的設(shè)定是否需要以登記為要件，有人依據(jù)《物權(quán)法》第10條、第14條和第155條的規(guī)定，認(rèn)為“從以上規(guī)定可以看出，我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)行的是登記生效主義 ”［10］。其實(shí)，這種理解是不準(zhǔn)確的，因?yàn)椤段餀?quán)法》第155條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷(xiāo)登記。”這是指宅基地使用權(quán)需登記才可以處分，如果宅基地使用權(quán)已經(jīng)辦理了登記，轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)當(dāng)辦理宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)登記。因此，這里所說(shuō)的登記不是宅基地使用權(quán)的設(shè)立要件。宅基地使用權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)以完成審批程序?yàn)闂l件，而無(wú)須登記。中國(guó)農(nóng)村幅員遼闊，要求對(duì)其進(jìn)行全面的、實(shí)質(zhì)性審查的土地登記并不現(xiàn)實(shí)。因此，只要完成批準(zhǔn)程序，宅基地使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)設(shè)立了。當(dāng)然，為了維護(hù)交易安全，如果宅基地使用權(quán)人欲對(duì)其權(quán)利進(jìn)行處分，則應(yīng)當(dāng)先行辦理登記。不辦理登記則不發(fā)生宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力。因此，有必要建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，明確權(quán)利人權(quán)利，減少糾紛。

當(dāng)前，應(yīng)盡快啟動(dòng)農(nóng)村宅基地普查登記工作。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進(jìn)行全面清查，對(duì)于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊(cè);對(duì)那些通過(guò)不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記，為下一步統(tǒng)一、規(guī)范的宅基地使用權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào))規(guī)定，力爭(zhēng)在2009年年底前，基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶(hù)。將來(lái)制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》時(shí)應(yīng)改變目前城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)登記不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，將農(nóng)村和城市不動(dòng)產(chǎn)納入同一體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)登記的統(tǒng)一管理和信息共享，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

［1］張建華．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探討［J］．土地使用制度改革，2005，(3)．

［2］何偉．解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題——明晰土地產(chǎn)權(quán)［J］．今日國(guó)土，2002，(3)．

［3］李鳳章，張秀全．土地所有權(quán)立法之反思：透過(guò)歷史的映照［J］．北方法學(xué)，2009，(2)．

［4］馮燮剛．中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的理論分析［J］．經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2008，(3)．

［5］王效賢，劉海亮．物權(quán)法總則與所有權(quán)制度［M］．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2005：252．

［6］藍(lán)鄧駿，侯捷．論完善集體土地所有權(quán)的主體制度［J］．當(dāng)代法學(xué)，2002，(2)．

［7］宋旭明．我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度之積弊及其改革［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2009，(5)．

［8］韓世遠(yuǎn)．宅基地的立法問(wèn)題— —兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”［J］．政治與法律，2009，(5)．

［9］張東偉．農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法缺位及沖突問(wèn)題［C］．杭州：浙江律師實(shí)務(wù)與理論研討會(huì)論文，2006．

［10］方金華．論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)［J］．武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2008，(5)．

D412

A

1007-4937(2011)05-0148-04

2011-06-13

黑龍江省2008年普通高等學(xué)校青年學(xué)術(shù)骨干支持計(jì)劃項(xiàng)目“物權(quán)法頒布后我國(guó)宅基地使用權(quán)問(wèn)題研究”(1153G025)

申建平(1969-)，女，黑龍江佳木斯人，教授，法學(xué)博士，從事民商法研究。

〔責(zé)任編輯：楊大威〕