陳琦

(中國(guó)井岡山干部學(xué)院，江西井岡山 343600)

·行政論壇·

“十二五”規(guī)劃視角下政府職能轉(zhuǎn)變的路徑依賴分析

陳琦

(中國(guó)井岡山干部學(xué)院，江西井岡山 343600)

自1987年黨的十三大提出轉(zhuǎn)變政府職能以來，政府職能始終沒有出現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期的路徑依賴使得政府職能難以走出既定的軌跡。“十二五”規(guī)劃中明確指出，加快改革攻堅(jiān)步伐，以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，向我們透露出轉(zhuǎn)變政府職能的三大方向。

政府職能轉(zhuǎn)變;路徑依賴;“十二五”規(guī)劃

一、政府職能設(shè)置中存在的問題

我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起了重要的作用，但長(zhǎng)期以來，政府職能異化，職能設(shè)置存在越位、缺位、錯(cuò)位等問題，政府職能轉(zhuǎn)變始終不能很好的實(shí)現(xiàn)，政府管理的有效性始終無法充分發(fā)揮。

最早提出轉(zhuǎn)變政府職能，是在1987年召開的黨的十三大，及1988年召開的七屆人大一次會(huì)議通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《政府工作報(bào)告》。當(dāng)時(shí)提出機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是:轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員。1998年進(jìn)行的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，將政府職能確定為三項(xiàng):宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

從1988年至2000年的12年，政府職能轉(zhuǎn)變出現(xiàn)兩個(gè)突出問題:一是難以跳出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的“怪圈”;二是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方式，從過去直接管企業(yè)改為以行政審批為主，政府職能沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化，轉(zhuǎn)變職能步履艱難。因此，2001年中國(guó)加入WTO后，受到第一輪沖擊和挑戰(zhàn)的不是企業(yè)而是政府。

2003年十六屆三中全會(huì)又提出深化行政管理體制改革，同時(shí)提出了科學(xué)發(fā)展觀。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我們對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能有了新的認(rèn)識(shí)。盡管理論上有了突破，但具體實(shí)踐中仍有一些不盡如人意之處，政府職能轉(zhuǎn)變的不徹底性仍然影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾在《世界經(jīng)濟(jì)人》中表示，在2008年全球金融危機(jī)中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)在于其自身體系，解決危機(jī)的關(guān)鍵仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。

世界銀行發(fā)展報(bào)告中也曾指出:“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展，使我們?cè)俅嗡伎缄P(guān)于政府的一些基本問題:它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情。”政府的作用應(yīng)該是什么?是政府職能的問題，政府如何做好這些事情，是政府管理方式的問題。另外，轉(zhuǎn)變政府職能雖然屬于行政體制改革的范疇，但行政體制介于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制之間，起著溝通和整合經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的重要作用。

2008年3月正式啟動(dòng)的大部制改革在三年后的今天來看，并未徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的“大部”目標(biāo)。大部制改革正是通過政府部門的結(jié)構(gòu)變革，通過對(duì)部委的合并或分拆，建立較少數(shù)量的大部門以促進(jìn)職能整合，強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控，突出公共服務(wù)能力，打造“小政府、大服務(wù)”的服務(wù)型政府。然而三年來，大部制改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，這正是政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后的反映。

所以，在“十二五”開局之際探討這個(gè)問題，無疑也具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二、用“路徑依賴”理論分析阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的因素

困擾多年的政府職能轉(zhuǎn)變問題始終不能得以很好解決，其原因可以用“路徑依賴”理論來解釋。

“路徑依賴”首先由生物學(xué)家提出，用來描述生物進(jìn)化路徑，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Arthur和Paul David(1985)提出了關(guān)于技術(shù)演進(jìn)中路徑依賴的系統(tǒng)思想，Douglas Nourse(1990)將這方面關(guān)于技術(shù)演進(jìn)過程中自我強(qiáng)化現(xiàn)象的論證推廣到制度變遷方面，建立了制度變遷的路徑依賴?yán)碚?，他認(rèn)為:路徑依賴是理解長(zhǎng)期制度變遷的關(guān)鍵，制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在著自增強(qiáng)或正反饋機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某條路徑，它就會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，從而形成對(duì)此種制度變遷軌跡的依賴。也可以通俗解釋為:一旦人們做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會(huì)使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，并使人不能輕易走出去。

制度變遷中存在的自增強(qiáng)機(jī)制越多，制度路徑依賴出現(xiàn)的概率越大。自增強(qiáng)機(jī)制是指在一定條件下，微小的事件會(huì)被擴(kuò)大和發(fā)展，而不是趨于消失。Woerdman(2004)分析了造成路徑依賴或者制度“鎖定”的十種自增強(qiáng)因素，這十種自增強(qiáng)因素包括:轉(zhuǎn)化成本、運(yùn)行成本、既得利益約束、正式的法律約束、非正式的文化約束、解決問題的能力、外部性、學(xué)習(xí)效應(yīng)、人們的主觀理解和適應(yīng)性預(yù)期。

制約我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的因素主要體現(xiàn)在宏觀制度層面和組織行為層面:

首先，在宏觀制度層面，路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，最初的制度安排在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化之下會(huì)影響制度的變遷，使制度沿著既定的方向一直發(fā)展下去。同時(shí)，一項(xiàng)制度會(huì)因?yàn)橐恍┇@利機(jī)會(huì)而產(chǎn)生其他相應(yīng)的制度，逐漸發(fā)展成為一個(gè)制度網(wǎng)絡(luò)，這種制度網(wǎng)絡(luò)使得制度變遷的成本非常高，從而陷入“鎖定”狀態(tài)。對(duì)于政府的職能轉(zhuǎn)變正是如此，既有的行政管理體制和相應(yīng)的政府職能已經(jīng)定型，其他的社會(huì)管理職能也被創(chuàng)造出來，并支持著原有的職能體系，繁多的職能相互交錯(cuò)，形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)并不斷自我強(qiáng)化著，甚至進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)，難以從既定設(shè)置中轉(zhuǎn)換出來。要打破這種“制度鎖定”狀態(tài)，在沒有外部壓力和內(nèi)部危機(jī)時(shí)，變革它的成本會(huì)高昂到足以阻止變革本身。這也是我國(guó)政府職能從1988年至今近二十年的時(shí)間始終未能成功轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要原因。

其次，在組織行為層面，路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，初始的制度選擇會(huì)提供強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性，這種刺激和慣性所帶來的機(jī)會(huì)和激勵(lì)，會(huì)讓初試者維護(hù)其自身的生存?！爸贫纫餐瑫r(shí)按照維持現(xiàn)狀的方式，根據(jù)參與人賦有維持現(xiàn)狀的資源和技能賦值。從現(xiàn)存制度獲取較多的參與人賦有維持現(xiàn)狀的資源和能力?！保?］在成為既得利益者之后，由其推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，無異于讓他們把刀架在自己的脖子上革自己的命。

如今，政府仍然擔(dān)負(fù)著不少的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管理職能，這些職能使得相關(guān)部門擁有了對(duì)權(quán)力資源的控制，一旦相關(guān)職能部門掌握了這些權(quán)力并控制了這些資源，想要將這些權(quán)力轉(zhuǎn)移出去將是難上加難，因?yàn)樗麄兪种械臋?quán)力和由此產(chǎn)生的利益已經(jīng)根深蒂固了。而政府改革所要求的職能轉(zhuǎn)變，必然會(huì)對(duì)他們現(xiàn)有的權(quán)力和利益產(chǎn)生極大的威脅，他們也必將采取各種辦法來抵制政府改革及職能轉(zhuǎn)變，甚至有些職能部門可能會(huì)通過制定行政法規(guī)將自身利益合法化、制度化。所以，對(duì)既是游戲規(guī)則制定者又是游戲參與者的政府來說，自身的職能轉(zhuǎn)變注定是艱難的。

除了宏觀制度層面和組織行為層面的制約外，還有正式制度規(guī)則和非正式規(guī)則的影響。正式制度規(guī)則的確立會(huì)產(chǎn)生大量與之相適的非正式規(guī)則，非正式規(guī)則會(huì)對(duì)正式規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充并延伸到具體的應(yīng)用中，由此，正式規(guī)則和非正式規(guī)則形成了一個(gè)強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化了制度本身，也構(gòu)成了一個(gè)強(qiáng)有力的路徑依賴。這些都制約了我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變。

三、“十二五”規(guī)劃視角下政府職能轉(zhuǎn)變的方向

“十二五”規(guī)劃綱要的第十部分為:“加快改革攻堅(jiān)步伐，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！本V要指出:“改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力，必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革。”

政府表示出的更大決心和勇氣，為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革奠定了重要基礎(chǔ)，但要突破多年的“路徑依賴”，還必須靠強(qiáng)有力的外部力量去促使政府變革。外部的力量可以通過立法等手段對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行修正性、補(bǔ)充性的約束和重新界定，或者以嚴(yán)格的程序防止行政權(quán)力的過度使用，或者通過加強(qiáng)社會(huì)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，從而迫使政府控制權(quán)力，減少不當(dāng)干預(yù)，形成一個(gè)穩(wěn)定和完善的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和框架。

值得欣慰的是，我們從“十二五”規(guī)劃關(guān)于行政體制改革的三句話中看到了希望和方向，規(guī)劃中針對(duì)行政體制改革明確指出:“推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進(jìn)政企分開，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任，降低行政成本，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制。健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度，加強(qiáng)行政問責(zé)制，改進(jìn)行政復(fù)議和行政訴訟，完善政府績(jī)效評(píng)估制度，提高政府公信力。”三句話分別向我們透露出轉(zhuǎn)變政府職能的三大方向:

首先，“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進(jìn)政企分開，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。這就要求政府縮減其行政職能，限制其行政權(quán)力，規(guī)范其行政行為;同時(shí)加大立法力度，使改革有法可依。在憲法確立的政府體制基礎(chǔ)上，根據(jù)行政法規(guī)定的組織、程序、權(quán)力、責(zé)任等法制化要求進(jìn)行調(diào)整。只有用法律規(guī)范部門權(quán)力和職責(zé)，才能做到依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督，同時(shí)有效遏制部門利益。

其次，“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任，降低行政成本，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制”。大部制改革是行政體制改革的外圍和表象，其核心還是政府職能的轉(zhuǎn)變和權(quán)力的調(diào)整。我們的行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變采取的是從制度的外圍和表象逐步深入制度核心的漸進(jìn)的改革方式，這更符合中國(guó)的特色和國(guó)情。

最后，“健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度，加強(qiáng)行政問責(zé)制，改進(jìn)行政復(fù)議和行政訴訟，完善政府績(jī)效評(píng)估制度，提高政府公信力”。這要求政府構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的良性權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在各政府部門之間或部門內(nèi)部建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)與制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，既可以打破權(quán)力壟斷，明晰職責(zé)，提高效能，同時(shí)也能有效遏制部門利益，杜絕對(duì)部門利益的追逐。

同時(shí)，針對(duì)以往政府機(jī)構(gòu)改革自導(dǎo)自演的傾向，“增強(qiáng)公眾參與度”，加大了民眾的參與，通過引入外部力量糾正政府自導(dǎo)自演的局限性。外生力量的介入，可以加強(qiáng)社會(huì)自治，將一部分行政權(quán)轉(zhuǎn)化為社會(huì)的權(quán)力，使公民參與到國(guó)家事務(wù)的管理和監(jiān)督。以此建立起政府的公共治理結(jié)構(gòu)，使政府更加透明化，更具公信力。

“十二五”規(guī)劃為政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了有利的外部條件，把握“十二五”的有利契機(jī)，有望突破“路徑依賴”，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)行政體制改革。

［1］［日］青木昌彥．比較制度分析［J］．上海:上海遠(yuǎn)東出版社，2001:236．

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1008－8520(2011)04－0074－03

2011－04－26

陳琦(1982－)，女，山東泰安人，培訓(xùn)部教師，碩士。

［責(zé)任編輯:王詠梅］