樸松花

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

·哈爾濱經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略研究·

哈南工業(yè)新城建設中失地農(nóng)民安置問題研究

樸松花

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

哈南工業(yè)新城作為哈爾濱“南拓”戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，伴隨著新城建設的順利推進，大量農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民成為了一個新的弱勢群體。妥善安置被征地農(nóng)民，確保他們失地不失業(yè)，既是保證新城建設的基礎也是最大的民生工程。哈爾濱市平房區(qū)政府在征地拆遷中不斷創(chuàng)新模式，使被征土地的農(nóng)民得到較好的安置。當然，在安置過程中也存在一些問題，如區(qū)縣在體制機制上有難以逾越的障礙，資金、社保投入的不足，配套措施不完善等。

哈爾濱;哈南工業(yè)新城;失地農(nóng)民;安置問題

一、哈南工業(yè)新城建設中失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

(一)哈南工業(yè)新城建設中失地農(nóng)民基本情況

哈南工業(yè)新城建設是哈爾濱市“南拓”發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是哈爾濱晉升為國際現(xiàn)代大都市的重要舉措。目前，哈爾濱市圍繞哈南工業(yè)新城建設，全面啟動了農(nóng)村集體土地征收和村屯搬遷改造工程，通過村屯拆遷改造移村再建，促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向大戶集中，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。哈南工業(yè)新城建設總規(guī)劃面積是462平方公里，新城建設在具體實施中分兩步走。近期目標是用3～5年時間，將核心區(qū)現(xiàn)有兩鎮(zhèn)11個村28個自然屯全部拆遷改造、移村再建，安置農(nóng)村居民2．84萬人，初步形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局。遠期目標是用15年左右時間完成哈南工業(yè)新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的其他7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)64個村屯拆遷改造和移村再建。自哈南工業(yè)新城項目啟動以來，為了短時間、高效益、順利地完成征地拆遷任務，經(jīng)開區(qū)和香坊區(qū)政府組建了哈南工業(yè)新城核心區(qū)村屯征遷指揮部，從平房區(qū)抽調(diào)200余名干部全力投入工作。2010年已完成10平方公里土地征收工作，涉及村屯8個，涉及農(nóng)戶1 464戶，征收面積是經(jīng)開區(qū)和平房區(qū)前5年征地面積總和的4倍。村屯搬遷改造工作也如火如荼的進行，已完成4 900余戶農(nóng)民和129戶企業(yè)1．76平方公里拆遷任務，為哈南工業(yè)新城“一年打基礎，兩年顯輪廓，三年出形象”打下了堅實基礎。同時，探索失地農(nóng)民生產(chǎn)安置、生活安置向社區(qū)化和公司化方向的全新轉變。

(二)失地農(nóng)民安置的主要做法

1．集中辦理養(yǎng)老保險。為順利推進哈南工業(yè)新城建設，解決失地農(nóng)民的出路，哈爾濱平房區(qū)勞動部門與平新鎮(zhèn)聯(lián)手推出為失地農(nóng)民集中辦理養(yǎng)老保險，解除被征地農(nóng)民的后顧之憂。首批68名參保農(nóng)民一次性繳納養(yǎng)老保險費46 800元，繳費比例為農(nóng)民本人繳納40%、村集體繳納 40%、財政補貼20%。其中24名符合領取養(yǎng)老金條件的參保農(nóng)民已于日前拿到了養(yǎng)老金發(fā)放卡，開始每月領取403元養(yǎng)老金。目前，平房區(qū)還將對尚不符合領取養(yǎng)老金條件的人員及其他失地農(nóng)民進行就業(yè)技能培訓和多渠道就業(yè)安置。同時，將陸續(xù)為1 500余戶失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險。

2．征地拆遷和諧有序。為了減少百姓對拆遷工作的疑慮和擔憂，在工作啟動前，平房區(qū)委、區(qū)政府組織有關部門，通過兩個多月的學習考察、走訪座談、廣泛征求意見，制定出臺了哈南工業(yè)新城征地補償方案和拆遷安置方案，明確了補償標準、工作流程、實施范圍等內(nèi)容。立足農(nóng)村實際，突破城市棚戶區(qū)改造和農(nóng)地征遷的舊框框，確定了“樹立一個理念、堅持兩個原則、實現(xiàn)兩個目標”的安置補償政策，即樹立以人為本、科學發(fā)展的理念;堅持拆一還一、公平公正、一戶一宅、人戶結合、聯(lián)合審查、依法拆遷的工作原則和以人為本、以房為主、物權平等、兼顧公平、嚴格程序、合理拆遷的安置補償原則;實現(xiàn)控制成本、鍛煉隊伍，快速拆遷、和諧拆遷的拆遷工作目標。充分尊重農(nóng)民意愿，創(chuàng)造性地提出了合理定戶、空掛人口、房屋置換、戶可享受最大安置面積、折合合法有效面積等概念和提法，并制定了有關實施細則，使拆遷安置補償政策更系統(tǒng)、更全面、更具可行性，得到了廣大群眾的認可，經(jīng)受了實踐的檢驗，為哈南工業(yè)新城核心區(qū)村屯征遷和項目建設奠定了良好的基礎。

3．多種措施并舉保就業(yè)。為了確保被征地農(nóng)民失地不失業(yè)，平房區(qū)政府多舉措積極拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道。通過定期舉辦各類招聘會、“哈南人才服務”平臺，開展多種形式的技能培訓，就業(yè)再就業(yè)培訓等一站式全方位的幫扶就業(yè)模式，最大程度上保障農(nóng)民就業(yè)渠道的順暢。同時加強創(chuàng)業(yè)培訓工作力度，為創(chuàng)業(yè)者提供小額擔保貸款服務，在創(chuàng)建國家級創(chuàng)業(yè)型城市活動中，開展了“創(chuàng)業(yè)我能行”，“黨員創(chuàng)業(yè)我?guī)ь^”活動等等，為進一步開展創(chuàng)業(yè)、就業(yè)工作奠定了基礎。

二、失地農(nóng)民安置的主要經(jīng)驗及存在的問題

(一)失地農(nóng)民安置的主要經(jīng)驗

1．堅持以人為本，實現(xiàn)居者有其屋。哈爾濱經(jīng)開區(qū)和平房區(qū)在制定農(nóng)民安置補償政策時，充分體現(xiàn)了尊重歷史、尊重現(xiàn)實、更尊重法律，充分考慮了農(nóng)村在籍農(nóng)業(yè)戶、在籍非農(nóng)業(yè)戶和非在籍有房戶等人群和房屋錯綜復雜情況，按照“以人為本、以房為主、人戶結合”的原則，對在籍農(nóng)業(yè)戶、在籍非農(nóng)業(yè)戶和非在籍有房戶分層次、分梯次享受不同程度安置補償政策，為村屯征遷和項目建設奠定了良好的基礎。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，為了減少百姓對拆遷工作的疑慮和擔憂，政府充分發(fā)揮村民代表大會的作用，充分聽取了農(nóng)民的意愿，妥善處理好農(nóng)民用宅基地換房和自愿放棄土地承包權由村委會統(tǒng)一經(jīng)營等問題。通過把政策教給群眾，保持社會穩(wěn)定，讓農(nóng)民愿意搬遷，搬得起遷，實現(xiàn)居者有其屋。

2．堅持人脈為先，實現(xiàn)文化有傳承。在拆遷改造過程中，農(nóng)村的歷史文化將被工業(yè)化、城市化發(fā)展所淹沒，留給后人的將是現(xiàn)代化工業(yè)文明，割斷的是千百年發(fā)展創(chuàng)業(yè)史。為不留下千古遺憾，充分發(fā)掘農(nóng)村歷史文化，哈爾濱經(jīng)開區(qū)和平房區(qū)決定在哈南新城內(nèi)辟建建筑面積2 000平方米的農(nóng)村博物館，同時，規(guī)劃選址建設哈南二十八屯農(nóng)村建筑藝術主題公園。為保證歷史人脈，實現(xiàn)文化有傳承，哈南新區(qū)按照人民生產(chǎn)、生活、節(jié)慶、文藝、娛樂、禮儀、信仰等分類，共征集民俗物品80個種類200件，將現(xiàn)有農(nóng)村居住區(qū)、房屋、農(nóng)民生活、歷史文化等用文字、影像、文物等形式留下來。

3．堅持安置為先，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有提升。被拆遷的4個村屯現(xiàn)有勞動力5 387人，為了充分考慮農(nóng)民就業(yè)，發(fā)揮政府在安置過程中的主導作用，有組織、有計劃地實施生產(chǎn)安置、生活安置與提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構升級相結合?？紤]不同的安置對象，區(qū)委、區(qū)政府積極創(chuàng)造條件規(guī)劃了3平方公里建設農(nóng)業(yè)園區(qū)、畜牧園區(qū)和果林園區(qū)，將50～60歲1 430名勞動力經(jīng)過農(nóng)業(yè)技術培訓后安置到農(nóng)牧林業(yè)園區(qū)，成為農(nóng)業(yè)工人，發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。對于3 957名青壯年勞動力，利用百萬農(nóng)民“陽光工程”技能性培訓，主要進行機械加工、建筑、服務業(yè)等方面培訓，使農(nóng)民向第三產(chǎn)業(yè)轉移，成為技術工人。此外，通過鎮(zhèn)村組織興辦綠化公司、保潔公司、出租車公司和各種協(xié)會，將農(nóng)民組織起來，圍繞城市建設、工業(yè)基礎發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，優(yōu)先安置拆遷村屯的失地農(nóng)民。

4．堅持救助為先，實現(xiàn)民生有保障。在拆遷改造中，區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)籌考慮農(nóng)村學校、醫(yī)療網(wǎng)點等布局，研究探討鎮(zhèn)變街道、村變社區(qū)等管理體制改革、農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村社會保障體制改革、農(nóng)村社會救助體制改革等，努力實現(xiàn)讓廣大農(nóng)民生活更幸福、更有尊嚴的目標。圍繞民生工程，加強了規(guī)劃的引領作用，在建設新城的過程中推進農(nóng)村城市化改造工作，用十年時間完成哈南工業(yè)新城9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)103個村屯拆遷改造、移村再建，將農(nóng)村人口向城市與中心村屯集中，為集約農(nóng)村生產(chǎn)用地、節(jié)約利用農(nóng)村集體建設用地并為解決城市建設用地不足創(chuàng)造條件。同時，建立8個城市街道辦事處、11個社區(qū)和6個農(nóng)民集中居住新區(qū)，同步推進村屯社區(qū)化建設，并向首批被拆遷村屯頒發(fā)社區(qū)牌匾和村辦公司營業(yè)執(zhí)照，探索農(nóng)民生活安置和生產(chǎn)安置向社區(qū)化和公司化方向發(fā)展。

(二)失地農(nóng)民安置中存在的問題

1．區(qū)縣在體制機制上難以實現(xiàn)較大突破。一是體制上區(qū)內(nèi)公安、消防、規(guī)劃、土地、水電、稅務、工商、銀行等同歸省市政府，區(qū)縣協(xié)調(diào)難度很大。二是在政策實施上很難推進農(nóng)民市民化。比如:區(qū)行政體制制定不了戶籍管理、勞動力市場、資源配置、國民收入分配和金融體制、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障以及農(nóng)民待遇平等的相關政策。

2．農(nóng)村社保仍滯后。由于思想觀念、經(jīng)濟發(fā)展、政策制度等方面因素的影響，目前農(nóng)村社保尚處于起步階段，保障范圍和保障水平與城市相比都還有很大差距，在推進過程中還存在一些急需解決的問題。比如:一是非失地農(nóng)民參保政策有待明確。二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平有待提高。三是城鄉(xiāng)戶籍差別正在逐步縮小，但在民生方面仍有很多事項還是以戶籍作為衡量標準，如城鄉(xiāng)低保待遇，享受經(jīng)濟適用房、廉租房的對象等。

3．配套措施有待加強。主要表現(xiàn)在三個方面:一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財政投入機制不夠完善，農(nóng)村基層實施建設和社會事業(yè)發(fā)展供給仍然不足。二是金融對“三農(nóng)”的服務仍有諸多不足，部分專業(yè)銀行支工歧農(nóng)，商業(yè)銀行重工輕農(nóng)，而農(nóng)村信用社又功能受限，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏強有力的金融支撐體系。三是城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊缺，供需矛盾比較突出。

4．基層組織有待強化。新城建設中，基層組織建設有待加強。很多領導干部對妥善安置失地農(nóng)民、和諧拆遷的重要性認識不足，思想上存在瞧不起農(nóng)民、給點就應該知足的心里。同時，多數(shù)干部沒有從戰(zhàn)略高度認識到失地農(nóng)民問題的妥善解決對推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進城市化進程的重要意義，因此也未能充分理解城鄉(xiāng)一體化的目標和具體要求，對推進城鄉(xiāng)一體化的對策措施把握不夠。同時，一些農(nóng)村干部的文化素質(zhì)偏低、法律意識淡薄，缺乏足夠的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造意識和能力。

三、措施建議

(一)構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的再就業(yè)創(chuàng)新機制

建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)就業(yè)，加速勞動力的流動，為其他生產(chǎn)要素的流動提供人力保證。建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和管理服務站為網(wǎng)點的上下聯(lián)動的就業(yè)服務網(wǎng)絡，為失地農(nóng)民免費提供求職登記、擇業(yè)指導、推薦安置等服務。在完善農(nóng)村勞動力資源信息庫的基礎上，組織農(nóng)民進行培訓，以當?shù)貏诹Σ块T為主，加強與用工單位聯(lián)系，全力捕捉用工信息，有組織、有計劃地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)輸送有技能的勞動力。

(二)完善失地農(nóng)民的社會保障機制

構建城鄉(xiāng)同步發(fā)展的社會救助制度，完善教育救助等農(nóng)村社會救助體系。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度，全面實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，做好被征地農(nóng)民的社會保障，做到先保后征。加快推進覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療保障體系建設，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，做到應保盡保。完善城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生服務網(wǎng)，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，擴大農(nóng)村免費公共衛(wèi)生服務范圍。

(三)加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度

探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，逐步對本市戶籍人口取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的戶口性質(zhì)劃分，暢通城鄉(xiāng)人口自由流動的渠道，逐步消除附加在戶籍制度上的社會保障、勞動就業(yè)、文化教育等方面的城鄉(xiāng)差別，為促進農(nóng)村勞動力轉移奠定制度基礎。加快建立按實際居住地登記為“居民戶口”，實行一體化戶口管理制度。對市籍已登記為“居民戶口”的人員，在農(nóng)村有承包地的，其土地承包經(jīng)營權可保留，同時依法享有和承擔農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員應有的權利和義務。對籍外遷入人員實行準入條件的管理辦法，加速城鎮(zhèn)人口和人才、資金等生產(chǎn)要素集聚。對外地符合政策遷入本市農(nóng)村登記居民戶口的人員，依法享有和履行當?shù)鼐用駪械臋嗬x務。

(四)進一步深化農(nóng)村土地制度改革

加快推進農(nóng)村土地制度改革，這是一項基礎性工作，是充分活化、利用農(nóng)村土地資源的前提條件。通過建立更有效的農(nóng)村土地制度，充分保障農(nóng)民的土地權利，有序促進農(nóng)民進城，才能從根本上支撐統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的形成。在堅持土地集體所有的前提下制定符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地使用權流轉制度，農(nóng)村住宅登記交易制度，加快推進農(nóng)村宅基地的流轉、有償調(diào)劑和有償退出;制定符合實際的新型土地征用補償辦法，逐步培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場;完善土地流轉經(jīng)營激勵機制、利益協(xié)調(diào)機制、管理服務機制，促進土地流轉市場健康有序發(fā)展，引導城市土地集約配置，提高土地開發(fā)效益。

(五)推進投融資體制改革

建立政府引導、社會資金參與的多元化投入機制，引導鼓勵各類金融機構增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信貸投放，鼓勵發(fā)展農(nóng)村信貸組織和資金互助組織，探索設立投資基金，組建各類投資公司，初步建立市場化的投融資體制。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的投資制度、農(nóng)村現(xiàn)代金融制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財政制度，對納入全市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃的重大建設項目，由各級財政給予資金支持，吸引和帶動社會資金共同投入城鄉(xiāng)一體化建設。同時，創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，推進規(guī)劃、國土、社會保障等部門職能向農(nóng)村延伸，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)由傳統(tǒng)管理型向服務型轉變，建立權責明確、行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

D422.7

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1008－8520(2011)04－0082－03

2011－06－13

樸松花(1970－)，女，黑龍江哈爾濱人，經(jīng)濟學教研部副教授，博士。

［責任編輯:梁桂芝］