任 龍

（1．南京政治學院上海分院，上海 200433;2．武警上海政治學院，上海 200435）

制度功能與角色功能視野下的群體性事件

任 龍1，2

（1．南京政治學院上海分院，上海 200433;2．武警上海政治學院，上海 200435）

群體性事件是我國經(jīng)濟和社會變革過程中各種矛盾和問題的綜合反映。當前我們面臨的一個現(xiàn)實是，群體性事件頻發(fā)與制度功能和角色功能混淆不清有著密切的關系。公眾會根據(jù)制度運行的好壞及其作用的發(fā)揮來建立政治信任，執(zhí)政主體也同樣依靠制度的良好運行來實現(xiàn)價值追求，贏得公眾的政治信任，從而預防或減少群體性事件的發(fā)生;另外，我們還應看到，政治角色通常會被看做特定政治的代表或化身，所以政治角色的所作所為也同樣會成為引發(fā)或預防群體性事件的重要因素。因此，我們應從確立制度的權威、加強問責制、完善引咎辭職制等方面入手來正確區(qū)分制度功能和角色功能。

制度功能;角色功能;群體性事件

群體性事件是我國社會和經(jīng)濟大變革過程中眾多矛盾和問題的一種綜合反映。引發(fā)群體性事件的原因很多，但就其根源來說，筆者認為，是制度功能與角色功能的混淆不清。就制度功能而言，公眾會根據(jù)制度運行的好壞及其作用的發(fā)揮程度來構建政治信任，執(zhí)政主體也會依靠制度的良好運行來實現(xiàn)價值追求，獲取公眾的政治信任，預防或減少群體性事件的發(fā)生;就角色功能來講，一般來說政治角色往往會被看做特定政治的化身，所以，政治角色自身的表現(xiàn)和作用，就會成為引發(fā)或預防群體性事件的重要源頭。在現(xiàn)實的政治生活中，表現(xiàn)優(yōu)秀的政治角色能夠確立起較為廣泛的政治信任，而表現(xiàn)失敗的政治角色則易于引發(fā)或激發(fā)群體性事件。因此，預防和減少群體性事件，制度功能和角色功能的正確區(qū)分意義重大。

一 群體性事件的界定

群體性事件作為新的歷史條件下影響社會穩(wěn)定的一個重要因素已受到國家的高度重視。公安部2000年4月5日下發(fā)的《公安機關處理群體性治安事件的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中首次使用了“群體性治安事件”一語。《規(guī)定》的第二條指出：“本規(guī)定所稱的群體性治安事件，是指聚眾共同實施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和財產安全的行為”。2004年，國務院委托專家完成了“中國轉型期群體性突發(fā)事件對策研究”報告。2005年第一次有了“群體性事件”這種提法：7月7日，李景田在國務院新聞辦新聞發(fā)布會上明確指出“當前中國改革進入了關鍵時期，有些矛盾集中顯現(xiàn)，并因此發(fā)生了一些‘群體性事件’?！?/p>

所謂“群體性事件”，是指由某些社會矛盾引發(fā)的，一部分群體以人民內部矛盾的形式通過沒有合法依據(jù)的臨時形成的規(guī)模性聚集的群體活動、并發(fā)生多數(shù)人之間語言或肢體行為上的沖突的各種事件，或表達訴求、主張，或直接爭取、維護自身利益，或發(fā)泄不滿、制造事端，因而對社會造成一定的負面影響的大事情。從政治學角度來看，群體性事件是執(zhí)政黨和政府在調整階級矛盾、利益群體矛盾、民族關系及國際關系等過程中，由于政治、經(jīng)濟、社會、文化及歷史等原因所產生的必然現(xiàn)象，是關系到國家穩(wěn)定和執(zhí)政黨地位的大事。

二 制度功能和角色功能混淆不清與群體性事件頻發(fā)

深入分析群體性事件，可以發(fā)現(xiàn)在紛繁復雜的社會生活中，各種各樣的社會現(xiàn)象都會影響到群體性事件的發(fā)生或升級。雖然我們在推進社會改革的過程中力求做到帕累托改進，要求改革的設計盡量滿足各方利益訴求，但實際上這是很難全面兼顧的，而會出現(xiàn)利益的受損者。同時，如果“一旦正常的訴求渠道在一些地方不能得到認真落實，或者使公眾對這樣的方式失去信心的話，那么非正式的方式和渠道就成為必然的選擇，而這種帶有暴力傾向的非制度性表達，將會影響中國民主的發(fā)展和政治的穩(wěn)定。”［1］我們知道，社會主義改革是一項全新的事業(yè)，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以學，所以要想決策的全過程不出一點問題，實際上是很難做到的，如果再加上政治腐敗現(xiàn)象的存在，就可能會形成極端行為。

很顯然，如果把什么都與群體性事件關聯(lián)在一起，這絕不是一件好事，再不分原因、主次地去分析和解讀也必然會帶來很多負面影響。那么，我們就面臨著怎樣正確看待引發(fā)群體性事件各種因素的問題和應該以什么為主來預防或減少群體性事件發(fā)生的問題。

而當前的一個現(xiàn)實是，制度功能和角色功能混淆不清與群體性事件頻發(fā)有著非常密切的關系，或者說多數(shù)群體性事件是由于角色出現(xiàn)異化或腐敗而導致的。高度的制度化是現(xiàn)代政治的基本特點之一。我們應該看到，制度功能和角色功能是互為補充的，但從根本上說，政治最基本的依托應當是制度。相對角色功能來講，制度功能更能反映政治的本質。制度還具有長期性和穩(wěn)定性的特點，所以，公眾在認識和解讀制度功能的過程中會生成比較持久和鞏固的政治信任;同樣，政黨和國家從制度功能中生成的政治信任也比較可靠和穩(wěn)定，這都對預防或減少群體性事件的發(fā)生起到了關鍵性作用。但角色功能則沒有這樣的特點，而是具有具體化和個性化的特色。與傳統(tǒng)政治中角色大于制度不同，現(xiàn)代政治制度中，角色是依附于制度的。我國正處于轉型期，還比較普遍地存在著角色大于制度的現(xiàn)象，然而，這有著歷史的必然性。當整個社會的發(fā)展水平還不足以達到能夠將法理型權威置于最高地位時，那么對精英人物的人格崇拜及人格魅力的崇拜，即克里斯瑪型權威，就會影響整個社會。角色功能運用還有一個最大特點就是社會管理的成本可以大大減少。威信高的政治角色可以達到一呼百應的效果，在實現(xiàn)奮斗目標的過程中，他可以做到廉價、高效、順利地達成工作任務。這種現(xiàn)象也將產生一個最大的弊端就是：制度成了角色的附屬物;就會出現(xiàn)小平同志所批評的領導人一變化，制度也會隨之而變化的糟糕情況，更為嚴重的是將會產生：政治角色個人的成功或失敗與一項或幾項制度的存廢緊密地聯(lián)系在一起。比如說，政治角色出現(xiàn)了異化或腐敗，那么他必然會影響到其“代表”的制度和體制。鄧小平同志在1982年4月10日的中共中央政治局會議上講到：“我們自從實行對外開放和對內搞活經(jīng)濟兩個方面的政策以來，不過一兩年時間，就有相當多的干部被腐蝕了。”［2］在上個世紀80年代有兩次腐敗高峰，一次是80年代中期部分沿海地區(qū)走私嚴重，一次是80年代中后期由于價格雙軌制的存在造成的“官倒”現(xiàn)象的存在。［3］“官倒”大都是有著權力背景的人或接近權力的人，當時一度造成了社會對政治權力的質疑，政府也遭受了嚴重的信任危機。

就是在社會主義的體系中，要想完全徹底地避免角色出現(xiàn)異化和腐敗也是非常困難的，而且毋庸懷疑，這些政治角色都代表著特定的制度或體系，如果非要把這些角色與所在的體系，比如黨的體系、政府體系、人民代表大會的體系混在一起，不加區(qū)分地將角色的異化和腐敗與制度的演化和腐敗畫上等號，必然會懷疑制度乃至得出否定制度的荒謬結論，最終還可能會導致群體性事件的頻發(fā)。目前的突出問題是：一旦出現(xiàn)角色功能的異化，人民群眾就會抱著懷疑的態(tài)度去看待一切，如果再從這一角度去認識和解讀政治信任就會遭遇到巨大的危機，而且群體性事件發(fā)生的幾率就會大幅增加。在社會現(xiàn)實生活中，我們確確實實已經(jīng)面臨著這樣的情況。所以，要正確解讀角色功能和制度功能，構建政治信任以制度功能為主，這樣才可以避免人民群眾對角色功能的依賴和不當關聯(lián)，從而最大限度地減少群體性事件發(fā)生的可能性。

三 正確區(qū)分制度功能與角色功能

從確立制度的權威、加強問責制、完善引咎辭職制入手，正確區(qū)分制度功能和角色功能，對于強化政治信任和鞏固社會主義基本制度，預防和減少群體性事件具有積極而重要的意義，應當作為根本大事來抓。

（一）確立制度的權威

區(qū)分制度和角色的重要前提，肯定是要確立制度權威，絕不是個人權威。制度權威實際上就是人對制度的服從關系，一般分為正式制度權威和非正式制度權威。正式制度權威基于外在的某種強制力量，通常配有較為嚴厲的懲罰措施，為了確保人們對制度的服從也依靠法定暴力的運用;非正式制度權威基于社會輿論和人信仰的力量，為了實現(xiàn)人對制度的自覺服從通常是依靠行為習慣和道德良知?！半m然道德制度不像法律制度那樣明確，但卻往往扎根于人們靈魂的深處，起著更為深刻的作用”。［4］確立制度的權威是依法治國和推進民主政治的必然訴求。依法治國是廣大人民群眾真正實現(xiàn)當家做主、參政議政的基本途徑，是政府依法治理，實現(xiàn)善治的價值訴求，更是黨領導人民治理國家的基本方略。所以，實行依法治國，既有利于提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力以及黨和政府的威信，提升政府的綜合治理能力和增強公民的參政意識與政治認同意識，夯實政治制度的權威基礎，又有利于提高人們對國家法律與政策的認同感和服從制度的自覺性，強化制度權威的意識。實行依法治國，確立制度權威，我們主要應從以下三方面努力：一是確立法律最高權威。法律最高權威的地位實際上就是要做到“法律至上”，這是實行依法治國的前提。它要求無論什么組織和個人都必須要在法律所規(guī)定的范圍內活動，任何組織和個人一旦觸犯了法律，都必須應當受到法律的懲處。行政決策必須依法，力戒中國傳統(tǒng)政治文化中官大于法、權大于法等不良思想的影響，縮小領導者自由裁量的空間，真正使制度大于角色。二是拓寬雙向溝通渠道。只有積極拓展雙向溝通的渠道，使政府及時獲取公民的意見和建議，使公民獲得廣泛表達個人利益訴求的機會，才能既促進政府與公民之間的合作，調動公民的參與積極性，保障公民參政議政、民主監(jiān)督的權利，又增強政府及其工作人員依法辦事的自覺性，增加政治系統(tǒng)運行過程的透明度。三是完善法律制度的程序。重視法律行為的結果，更加需要關注法律行為的形成過程，這是法治進步的一個重要表現(xiàn)。因此，法律制度的正義體現(xiàn)在：既要做到實體的正義，更要做到程序的正義，而從某種意義上說，后者更為重要。同時，我們還應注意到，建立制度權威的過程實際上也就是制度合法化過程，具體來說，就是將既定的制度設計和制度安排以規(guī)則的形式固定下來，并給這種形式“蓋上社會普遍承認的印章”［5］。另外，具體的法律程序是實體正義得到最終實現(xiàn)的重要途徑，因此法律程序是確立法律制度權威，維護其公平與正義的重要保障，也是正確區(qū)分制度功能與角色功能的關鍵環(huán)節(jié)。

（二）建立健全問責制

在制度大于角色的基礎上，建立健全政府官員的問責制，是推進制度功能和角色功能正確區(qū)分的一個重要環(huán)節(jié)。問責制不僅僅是一個人事管理的問題，其意義也遠不僅僅在于客觀、公正地對待干部，更為重要的是可以清晰地界定制度功能和角色功能，凡是與制度無關的屬于角色所犯的錯誤，一定要徹底追究角色所需要擔負的責任。在制度設計這個問題上，西方一些發(fā)達國家的巧妙之處在于，他們實施問責制通常是把問題都歸咎到政治角色身上，這樣可以用追究角色所犯的錯誤來回避政治制度上出現(xiàn)的一些問題或制度危機，這樣做的最大好處就是以角色的不斷犧牲來換取對制度的持續(xù)支持和政治生存的空間。比如，有一項歐洲民意調查表明，即使那些存在嚴重的信任赤字問題的國家，也“對政府的民主形式感到滿意”［6］。這就說明，西方國家存在的很多問題，應該屬于最根本的政治問題，大都可以從制度層面上找到真正原因。

就我國而言，目前實施行政問責制已取得了一定成效，但還需要注意做好以下五方面的工作：一是問責主體要多元化。要想保證行政問責的有效，確立好問責主體是一個重要前提。在我國，行政問責的主體包括了行政系統(tǒng)內部和行政系統(tǒng)外部兩個方面，行政系統(tǒng)內部的問責主體主要有上級行政機關，審計、監(jiān)察機關;行政系統(tǒng)外的問責主體主要有新聞媒體、社會機構、人民群眾等。問責主體只有具有多樣性、廣泛性、普遍性，才能保證問責結果的客觀性、權威性、公正性。二是問責標準要統(tǒng)一。2009年中央出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，其中界定了實施問責的7種情形，這雖然使問責比起前更具有針對性，但其弊端是無法涵蓋需要問責的全部情況。所以筆者認為，為確保問責的嚴肅和公正，倒不如確定全國統(tǒng)一的行政問責標準，這樣更具有操作性和有效性。三是權責范圍要相一致。權責相一致的原則必須貫穿于行政問責的始終。職權與職責相一致，就是要求在進行問責時要嚴格劃定責任對象的范圍。也就是說，既不能讓責任人（即需要承擔公共權力不當使用或者未盡職責責任的那些人）逍遙法外，也不能讓無辜的人受罪。授權的范圍有多大，就理當在多大的范圍內進行問責。如果問責與現(xiàn)實的職責格局不符合，長此以往問責便難以起到真正的作用。四是要保證問責方式的權威性。保證問責方式的權威性，關鍵在于規(guī)范和完善被問責官員的復出程序，避免將問責流于形式。我們既不能將被問責官員一棍子打死，使其永世不得翻身，更不能把問責的一年禁期，僅僅當作暫緩使用期，熬過一年，或官復原職，或易地易崗任職，這樣就完全失去行政問責的權威性和嚴肅性，最終也必將影響公眾對黨和政府的信任感。五是要健全問責監(jiān)督機制。建立系統(tǒng)、全面而有效的責任監(jiān)督機制是實現(xiàn)有效問責的基礎工作，也是建立責任政府的基礎要件。健全問責監(jiān)督機制，重要的是行政系統(tǒng)內部監(jiān)督和行政系統(tǒng)外部監(jiān)督應相輔相成、相互結合才能保證問責機制的健康運行。因為，僅僅依賴行政系統(tǒng)內部監(jiān)督彈性較大，剛性不足，而必須依靠行政系統(tǒng)外部監(jiān)督作為支撐和輔助，行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督應包含人民群眾、新聞傳媒、民主黨派、人大代表等組織、群體或個人。

（三）完善引咎辭職制

對于政治角色功能的認定和處置問題需要我們認真地進行反思。在這一問題上，我們應該非常清楚地界定角色所犯的錯誤，或者說，角色應充分承擔自己的責任。角色在其職責范圍內的責任，不論其有沒有犯錯誤都不應被推卸掉，這不應該歸咎為冤枉或個人運氣不好，因為責任是客觀存在的，錯誤也是要追究的，同時這也是現(xiàn)代民主政治和責任政治的要求，更是政治信任建設的重要機制。當然，如果制度或機制真的存在問題，也應該對制度和機制進行調整和完善，但實際上存在的大量情況恰恰相反，就是角色存在錯誤和責任。因此，完善引咎辭職制便成為應有之舉?！豆珓諉T法》①《中華人民共和國公務員法》于2005年4月27日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過。第82條規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現(xiàn)任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”這標志著把引咎辭職制度真正納入了法治的軌道。引咎辭職制度實行的意義在于：將“責”與“權”有效相連，體現(xiàn)了政府接受人民群眾監(jiān)督，全心全意為人民服務的宗旨，不僅僅是從體制上體現(xiàn)了監(jiān)督、懲罰的作用，更是從心理上警醒政府和領導干部合理、合法行使權力，同時，對于政府良好形象的塑造，政治信任的增強，提高行政權力行使的有效性都起到了重要作用。

就目前完善我國引咎辭職制度來說，應當著重把握幾個原則：一是不進行易地任職。對于引咎辭職的干部，一般應不再安排其擔任領導職務，更不能以輪崗或交流的名義到易地擔任領導職務，但是其可以改任非領導職務。二是倡導主動從優(yōu)、被動從嚴。是否能夠妥善安置好引咎辭職的干部，關系到引咎辭職制度能否成功、有效地實施。一般來說，考慮到干部隊伍的穩(wěn)定性，減少干部制度改革阻力，對引咎辭職的干部，應遵循“主動從優(yōu)、被動從嚴”原則來安排其待遇。引咎辭職是建立在自覺、自愿的前提下個人主動提出的，應該是個人的自辭，但實際上有時候也可能會出現(xiàn)組織勸辭的現(xiàn)象，組織勸誡在前，本人請辭在后，客觀上屬于被動辭職。所以，對主動辭職的領導干部，要給予鼓勵，待遇上一般可以保持基本不變;對組織勸辭的干部，待遇應與主動辭職者區(qū)別開來，對那些勸辭不辭者，可以將其就地撤職或免職。三是引咎辭職應與行政追究相結合。引咎辭職是個人的一種合法權利，不屬于行政處分，是一種體面的下臺。那么，領導干部引咎辭職，是不是就意味著發(fā)生事故或問題后可以一辭了事呢?回答當然是否定的。引咎辭職是領導干部的個人行為，絕不能因此而避免黨政處分或行政處罰，而是要根據(jù)辭職者在任期間所犯“咎”的程度及原因，相應給予處分。

［1］李季平．民意訴求邊緣化與誹謗干部［N］．現(xiàn)在快報，2007－05－21．

［2］鄧小平文選：第二卷［M］．北京：人民出版社，1994：402．

［3］邵 叢．反腐 57年：從“運動”到制度［J/OL］．http：//view．news．qq．com，2006 －09 －08．

［4］李松玉．制度權威研究：制度規(guī)范與社會秩序［M］．北京：社會科學文獻出版社，2005：124．

［5］馬克思恩格斯選集：第四卷［M］．北京：人民出版社，1962（8）：104．

［6］孟慶存．論政府與公眾的信任關系［D］．北京：中國人民大學行政管理學系博士論文，2003：104．

（責任編輯 郭慶華）

Group Events in Perspective of System Function and Role Function

REN Long1，2
（1．Nanjing Political College of Shanghai，Shanghai200433，China;
2．The Shanghai CAPF Institute of Politics，Shanghai200435，China）

Group events are the comprehensive reflection of all kinds of contradictions and problems in Chinese economic and social transformation process．The reality we are currently facing is that the frequent occurance of group events is closly related to the confusion between system function and role function．The public will generate their own political trust based on the operation of the system and the role it plays．The ruling subject also depends on system operation to achieve its pursuit of value and the ideological commitment to win political trust，so as to prevent or reduce group events．Besides，it should be observed that political role is often viewed as a specific political embodiment．Therefore，political role performance and effect also become the important factor in triggering or preventing group events．That’s why system function and role functio should be clearly distinguished from such aspects as establishing institutional authority，enhancing fault investigation and improving blame－aking resignation system．

system function;role function;group events

D669

A

1000－5935（2011）05－0087－04

2011－06－23

任 龍（1977－），男，河北涿州人，軍隊政治工作學博士，南京政治學院上海分院博士后流動站研究人員，武警上海政治學院副教授，主要從事黨的建設和政治學理論研究。