論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當(dāng)前定位及未來方向①

曾國安 張 倩

(武漢大學(xué)中國住房保障研究中心,武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,湖北武漢 430072)

論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當(dāng)前定位及未來方向①

曾國安 張 倩

(武漢大學(xué)中國住房保障研究中心,武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,湖北武漢 430072)

現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度對城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮了積極的歷史性的作用,但因其制度設(shè)計(jì)本身存在多方面的缺陷使得其難以支撐城鎮(zhèn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展,要解決城鎮(zhèn)住房保障中存在的諸多現(xiàn)實(shí)問題迫切要求對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度進(jìn)行改革,要求創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房保障制度。城鎮(zhèn)住房保障制度改革和創(chuàng)新的方向是建立和發(fā)展公共租賃住房制度。在當(dāng)前,公共租賃住房應(yīng)是新植入城鎮(zhèn)住房保障體系的,彌補(bǔ)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系缺陷的,補(bǔ)位性質(zhì)的,但其功能又是不可替代的城鎮(zhèn)住房保障體系的組成部分。在未來,公共租賃住房則應(yīng)是城鎮(zhèn)住房保障體系的核心和發(fā)展重點(diǎn)。

公共租賃住房;定位;功能補(bǔ)位;體系主導(dǎo)

我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度對城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮了積極的歷史性的作用,但因其制度設(shè)計(jì)本身存在多方面的缺陷,使得其難以支撐城鎮(zhèn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。要解決城鎮(zhèn)住房保障中存在的諸多現(xiàn)實(shí)問題迫切要求對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度進(jìn)行改革,要求創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房保障制度。

一、發(fā)展公共租賃住房的必要性

(一)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度設(shè)計(jì)的缺陷與發(fā)展公共租賃住房的必要性

我國在進(jìn)行商品化、社會(huì)化和市場化取向的城鎮(zhèn)住房體制改革之后,住房市場迅速發(fā)展起來,同時(shí)由于舊的福利性質(zhì)的住房分配不復(fù)存在,低收入住房困難戶的住房困難問題也很快凸顯出來。由此,住房保障政策先后出臺(tái),經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房保障制度、限價(jià)商品住房制度等逐步建立起來,最終形成了現(xiàn)行的以廉租住房保障和經(jīng)濟(jì)適用住房保障為主,以限價(jià)商品房以及其他形式的住房保障為補(bǔ)充的城鎮(zhèn)住房保障體系。應(yīng)該說,由現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度設(shè)計(jì)而建立起來的現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的確向相當(dāng)部分的低收入住房困難居民提供了他們所需要的一定水平的住房保障,為住房保障的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度設(shè)計(jì)還存在多方面的問題。

第一,應(yīng)保未保的對象面相當(dāng)廣。雖然通過對經(jīng)濟(jì)適用住房保障對象、廉租住房保障對象的收入和住房困難的具體標(biāo)準(zhǔn)不斷放寬,并且通過建立限價(jià)商品住房制度、制定農(nóng)民工住房保障政策,擴(kuò)大了住房保障對象,但住房保障的覆蓋面仍然有限,應(yīng)保未保的對象面仍然很廣。這有住房保障運(yùn)行方面的原因,①如符合條件者未申報(bào)而導(dǎo)致未保,因?qū)徍瞬粐?yán)導(dǎo)致不符合條件者獲得保障待遇而使應(yīng)保者不能獲得保障等。但即使住房保障運(yùn)行嚴(yán)格遵循保障制度,按照現(xiàn)行的住房保障制度設(shè)計(jì),住房保障覆蓋面小也會(huì)是必然的結(jié)果。

從現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度設(shè)計(jì)來看,對保障對象有嚴(yán)格的“城鎮(zhèn)居民”身份的限定。總體來看,作為住房保障對象的“城鎮(zhèn)居民”至少必須同時(shí)滿足四個(gè)條件:(1)屬于非農(nóng)戶口居民;(2)屬于申請地戶籍居民;(3)屬于獨(dú)立立戶的居民;(4)屬于申請地常住居民。由此看來,作為城鎮(zhèn)住房保障對象的“城鎮(zhèn)居民”要比人口統(tǒng)計(jì)中的城鎮(zhèn)居民的范圍要小得多。長期工作或生活在城市或者短期工作或生活在城市的大量的“真實(shí)城鎮(zhèn)居民”因?yàn)楝F(xiàn)行的戶籍管理制度和政府對保障負(fù)擔(dān)的考慮,政府對保障對象奉行的嚴(yán)格甄別的政策,而不被政府認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”。不被認(rèn)定為城鎮(zhèn)居民的“真實(shí)城鎮(zhèn)居民”(以下統(tǒng)稱為“不保城鎮(zhèn)居民”)大體包括以下幾類:

A類,歸屬集體戶口的大中專學(xué)生;

B類,歸屬集體戶口的大中專畢業(yè)生;

C類,長期在所在城市工作,但未購買規(guī)定面積和總價(jià)格的商品房的戶籍為外地城鎮(zhèn)戶口的非集體戶口常住人口;

D類,長期在所在城市工作,但未購買規(guī)定面積和總價(jià)格的商品房的戶籍為本地農(nóng)村戶口的非集體戶口常住人口;

E類,長期在所在城市工作,但未購買規(guī)定面積和總價(jià)格的商品房的戶籍為外地農(nóng)村戶口的非集體戶口常住人口;

F類,長期在所在城市工作,但戶籍為外地城鎮(zhèn)戶口的集體戶口常住人口;

G類,長期在所在城市工作,但戶籍為本地農(nóng)村戶口的集體戶口常住人口;

H類,長期在所在城市工作,但戶籍為外地農(nóng)村戶口的集體戶口常住人口;

I類,在所在城市工作,但居住年限不滿一年的戶籍為外地城鎮(zhèn)戶口的非常住人口;

J類,在所在城市工作,但居住年限不滿一年的戶籍為本地農(nóng)村戶口的非常住人口;

K類,在所在城市工作,但居住年限不滿一年的戶籍為外地農(nóng)村戶口的非常住人口;

L類,長期在所在城市居住,但無工作,戶籍為外地城鎮(zhèn)戶口的非集體戶口常住人口;

M類,長期在所在城市居住,但無工作,戶籍為本地農(nóng)村戶口的非集體戶口常住人口;

N類,長期在所在城市居住,但無工作,戶籍為外地農(nóng)村戶口的非集體戶口常住人口;

R類,長期在所在城市居住或生活,但既無戶籍,也無集體戶口的常住人口;

S類,在所在城市生活,但既無戶籍,也無集體戶口的非常住人口;

T類,其他不被認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”,但長期或短期在所在城市工作或生活的常住人口與非常住人口。

雖然各地不保城鎮(zhèn)居民的規(guī)模和在城市總?cè)丝谥械恼急炔煌?一般而言,大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和活躍的城市,這部分人口在城市總?cè)丝谥械恼急葧?huì)高于其他城市,但無論規(guī)模和占比如何,各個(gè)城市都會(huì)有大量的或者相當(dāng)數(shù)量的不保城鎮(zhèn)居民。這部分居民中除了A類應(yīng)不屬保障對象,其他類居民如果符合政府所確定的收入和住房標(biāo)準(zhǔn),大多應(yīng)包括在應(yīng)保障對象內(nèi)。①對于不同類型的不保城鎮(zhèn)居民,不同層級(jí)的政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該不同,不應(yīng)該全部由城市地方政府承擔(dān)保障責(zé)任。這就意味著現(xiàn)行住房保障制度設(shè)計(jì)本身就將大量的城鎮(zhèn)居民排除在了保障對象之外,所謂“住有所居”的保障目標(biāo)并未包括這些不保城鎮(zhèn)居民。無論是廉租住房保障,還是其他住房保障,都不包括這部分應(yīng)保對象。

第二,現(xiàn)行住房保障制度設(shè)計(jì)缺乏“金字塔式”的保障待遇安排,造成了大規(guī)模的不能享受住房保障的“夾心層”。要達(dá)到應(yīng)保予保,實(shí)現(xiàn)住房保障的公平,保障待遇應(yīng)該根據(jù)收入水平等經(jīng)濟(jì)條件的差異進(jìn)行“金字塔式”的安排。一是使應(yīng)保對象都能享受到應(yīng)享受的保障待遇,二是使保障待遇依經(jīng)濟(jì)條件的差異而有相應(yīng)的差異,即經(jīng)濟(jì)條件越差,獲得的保障待遇越多,經(jīng)濟(jì)條件越好,獲得的保障待遇越少。按照現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度設(shè)計(jì),保障待遇并非是“金字塔式”的安排,而是“斷層式”的安排,由此造成即使是城鎮(zhèn)居民,也有很大一部分不能享受到住房保障。第一部分是不符合廉租住房保障條件,但又沒有能力購買經(jīng)濟(jì)適用住房的住房困難居民 (“內(nèi)夾”)。他們實(shí)際上被排斥在保障對象之外。第二部分是不符合經(jīng)濟(jì)適用住房條件,又無力通過市場購買商品住房的住房困難家庭 (“外夾”)。由于不存在任何其他選擇,因此這部分住房困難居民也無從享受住房保障。

第三,由于收入標(biāo)準(zhǔn)的限制,既造成了相當(dāng)部分住房困難居民應(yīng)保未保,也造成了嚴(yán)重的“懸崖效應(yīng)”。從目前的制度設(shè)計(jì)來看,廉租住房保障的對象雖然由最低收入居民擴(kuò)大到低收入居民,但實(shí)際上仍屬最低收入居民。因?yàn)楝F(xiàn)行廉租住房保障制度對低收入居民的界定不是從收入分層,而是從絕對收入進(jìn)行界定的低收入居民,并非是按收入分層所確定的低收入居民。這樣實(shí)際上就造成相當(dāng)部分的低收入住房困難居民被排除在保障對象之外。而收入標(biāo)準(zhǔn)超過經(jīng)濟(jì)適用住房的住房困難居民既沒有資格享受經(jīng)濟(jì)適用住房保障,也不能享受廉租住房保障。

由于目前的住房保障是按照絕對收入標(biāo)準(zhǔn)來確定享受資格的,只有線下居民有資格享受住房保障,線上居民沒有資格享受,由此造成住房保障待遇極大的懸崖效應(yīng)。線下和線上居民享受的福利少則上萬元,多則達(dá)到幾十萬元。

第四,現(xiàn)行住房保障制度的保障方式相互割裂,且保障待遇存在著不合理的錯(cuò)層。作為先行城鎮(zhèn)住房保障制度支柱的經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障是各循其規(guī)、各保其人、相互割裂。經(jīng)濟(jì)適用住房屬于產(chǎn)權(quán)式保障,只售不租,廉租住房屬于租賃式保障,只租不售,相互之間也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)換。這既降低了保障資源的利用效率,也導(dǎo)致了住房保障的不統(tǒng)一。

從現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度來看,保障待遇不是“金字塔式”的安排,而是跳躍式的“倒金字塔式”的安排。經(jīng)濟(jì)適用住房的購買者收入水平高于廉租住房保障對象的收入水平,但其享受到的住房保障待遇卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廉租住房保障對象,住房保障待遇存在著嚴(yán)重的錯(cuò)層,即經(jīng)濟(jì)條件好的居民獲得的住房保障待遇反而超過經(jīng)濟(jì)條件差的居民所獲得的保障待遇,這種錯(cuò)層顯然是不合理的,它違背了住房保障應(yīng)遵循的原則。

第五,保障性住房產(chǎn)權(quán)安排比較單一。這主要反映在以下幾個(gè)方面:(1)從目前分配給保障對象的保障性住房的產(chǎn)權(quán)安排來看,實(shí)際上只有兩種安排,一是所有權(quán) (經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房所給予的都是住房所有權(quán)),二是承租使用權(quán) (廉租住房保障的實(shí)物配租所給予的只是承租使用權(quán))。沒有所有權(quán)和承租使用權(quán)混合的產(chǎn)權(quán)安排。(2)從經(jīng)濟(jì)適用住房售前的所有權(quán)安排來看,產(chǎn)權(quán)主體是單一化的。面向社會(huì)分配和銷售的經(jīng)濟(jì)適用住房售前其所有權(quán)要么為政府所有,要么為開發(fā)商所有;集資合作建房形式的經(jīng)濟(jì)適用住房的所有權(quán)售前歸屬于企事業(yè)單位。售前經(jīng)濟(jì)適用住房的所有權(quán)沒有多元主體的制度安排。(3)從經(jīng)濟(jì)適用住房售后的所有權(quán)安排來看,產(chǎn)權(quán)主體也是單一化的。面向社會(huì)分配和銷售的經(jīng)濟(jì)適用住房售后其所有權(quán)歸購房者所有,其他單位無權(quán)處置;集資合作建房形式的經(jīng)濟(jì)適用住房的所有權(quán)售后一般也歸購房者所有。售后經(jīng)濟(jì)適用住房的所有權(quán)也沒有多元主體的制度安排。(4)從廉租住房來看,由政府投資新建的廉租住房的所有權(quán)歸屬于政府,由政府向社會(huì)租賃的用作廉租住房保障的住房的所有權(quán)歸屬于出租人。廉租住房所有權(quán)并沒有多元化的主體安排。保障性住房產(chǎn)權(quán)安排比較單一的制度設(shè)計(jì),一方面阻礙了社會(huì)資源向保障性住房建設(shè)和供應(yīng)的流動(dòng),不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投資于保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營,也不利于充分調(diào)動(dòng)保障對象增加住房投資的積極性,另一方面也降低了保障性住房的配置效率。

第六,住房保障制度不統(tǒng)一。現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度包括經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房保障制度、限價(jià)商品住房制度、農(nóng)民工住房保障政策等,它們各自針對不同的人群,在資格審核等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),各自依循不同的法規(guī),各自有其獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制,相互獨(dú)立、相互割裂。住房保障制度的不統(tǒng)一,既造成了住房保障待遇的不公平,也降低了住房保障資源的配置效率。

第七,住房保障制度不公平。住房保障制度的不公平,除了反映在未保城鎮(zhèn)居民和可保城鎮(zhèn)居民保障待遇的不公平之外,還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,經(jīng)濟(jì)條件差的居民獲得的住房保障待遇反比經(jīng)濟(jì)條件好的居民少,總體來看,購買經(jīng)濟(jì)適用住房獲得的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過獲得廉租住房保障所獲得的經(jīng)濟(jì)利益;第二,因住房保障方式的不同,保障對象獲得的住房保障待遇存在很大的差別。在經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障中,享受廉租住房保障的居民所獲得的保障待遇遠(yuǎn)小于獲得經(jīng)濟(jì)適用住房的住房保障,實(shí)物配租的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)超過租金補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)利益;第三,經(jīng)濟(jì)條件相同,獲得的住房保障不同,如在經(jīng)濟(jì)適用住房保障中,一部分居民可以依靠“外援”的支持購買經(jīng)濟(jì)適用住房,無“外援”者無力購買,也就享受不到購買經(jīng)濟(jì)適用住房所能享受到的利益。這些是現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度的必然結(jié)果,不可能在現(xiàn)行住房保障制度下得以解決。

第八,保障性住房供給缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。由于住房市場的供求失衡,商品住房投資能夠獲得高額的利潤。保障性住房基于其性質(zhì),保障性住房投資和營運(yùn)絕對不可能獲得投資商品住房的利潤。而要增加保障性住房的供給,就需要對保障性住房建設(shè)投資和提供給住房保障對象的住房給予政策優(yōu)惠,進(jìn)行足夠的激勵(lì)。但是,現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)實(shí)際上對保障性住房建設(shè)投資和提供給住房保障對象的住房沒有激勵(lì)措施,甚至是限制社會(huì)力量參與保障性住房建設(shè)投資和保障性住房供應(yīng)。由此,造成保障性住房建設(shè)的投資不足和保障性住房供給增長緩慢,從而限制了住房保障的發(fā)展。

第九,住房保障缺乏明確的有效的責(zé)任制度。到目前為止尚無立法明確住房保障的責(zé)任主體,盡管有關(guān)的政策宣示表明了住房保障是政府的民生目標(biāo),但實(shí)現(xiàn)民生目標(biāo)是整個(gè)社會(huì)的目標(biāo),而不是對政府責(zé)任目標(biāo)的規(guī)定。具體而言,以下問題尚未明確:(1)住房保障到底是不是政府的責(zé)任;(2)如果政府是住房保障的責(zé)任主體,那么住房保障的責(zé)任主體到底是中央政府,還是地方政府,抑或由中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé);(3)如果由中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé),那么住房保障的主要責(zé)任主體到底是中央政府,還是地方政府;(4)在不同層級(jí)的地方政府中,到底應(yīng)該有哪一級(jí)地方政府承擔(dān)責(zé)任;(5)如果地方政府是主要責(zé)任主體,那么應(yīng)該由哪一級(jí)地方政府承擔(dān)主要責(zé)任;(6)如果明確了主要責(zé)任主體,那么其他層級(jí)的政府采取什么方式分擔(dān)責(zé)任。由于住房保障責(zé)任沒有明確的法律規(guī)定,也就無法建立起有效的責(zé)任監(jiān)督制度。由此造成:住房保障工作的隨意性;對住房保障負(fù)擔(dān)的推諉;對住房市場的管控失效。

這些問題說明,必須對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度進(jìn)行改革,必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房保障制度。只對現(xiàn)行各項(xiàng)住房保障制度進(jìn)行邊際改革不可能解決上述問題,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房保障制度等是不同性質(zhì)的保障制度,各自的保障對象、定位、保障方式、產(chǎn)權(quán)制度、投資體制、分配制度、管理制度等都有著很大的差別。要解決現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度存在的問題,只有依靠建立公共租賃住房制度,大力發(fā)展公共租賃住房。

(二)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度運(yùn)行中存在或者面臨的問題與發(fā)展公共租賃住房的必要性

1.住房困難居民的規(guī)模仍很大。雖然隨著城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展,解決了上千萬戶的城鎮(zhèn)住房困難戶的基本住房問題,但住房困難居民的規(guī)模依然很大。一是存在著龐大的大中專畢業(yè)生住房困難群體,他們基本上得不到任何形式的住房保障;二是存在著相當(dāng)規(guī)模的“內(nèi)夾”群體,他們也得不到任何形式的住房保障;三是存在著龐大的進(jìn)城農(nóng)民工住房困難群體,他們無從獲得政府提供的住房保障。在現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度下,他們的住房困難不可能解決。

2.保障性住房嚴(yán)重供不應(yīng)求。一是反映在產(chǎn)權(quán)式保障的經(jīng)濟(jì)適用住房需求過旺,供求嚴(yán)重失衡;二是政府持有可供出租的保障性住房存量極小 (實(shí)際上只是最近幾年加大了廉租住房建設(shè)力度之后,才開始有保障性住房存量)。究其原因,一是重售輕租、重產(chǎn)權(quán)式保障輕租賃式保障的制度設(shè)計(jì),導(dǎo)致建多少房賣多少房,無法形成保障性住房的存量;二是“懸崖效應(yīng)”產(chǎn)生了對保障性住房的旺盛需求;三是購買經(jīng)濟(jì)適用住房所可獲得的巨大的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致了對經(jīng)濟(jì)適用住房的無限需求;四是住房保障責(zé)任機(jī)制的虛化及軟化導(dǎo)致政府對住房保障的資源投入不足。

3.住房保障供應(yīng)主體比較單一,住房保障實(shí)際供給低于住房保障供給的潛在能力。城市住房投資、建設(shè)、分配、流通等都處在政府嚴(yán)格的管制之下,在現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度下,企事業(yè)單位等社會(huì)力量只有在獲得政府的許可之下,才能參與保障性住房的投資、建設(shè)等,一方面缺乏明確而有效的住房保障責(zé)任制度,政府對利用社會(huì)力量參與住房保障缺乏積極性,另一方面在財(cái)政利益驅(qū)動(dòng)下,政府并不愿意社會(huì)力量參與保障性住房的建設(shè)投資等,尤其是在認(rèn)為保障性住房供應(yīng)的增加會(huì)沖擊商品住房市場的條件下,更不愿意社會(huì)力量參與住房保障(除了社會(huì)力量的無償捐贈(zèng))。其結(jié)果就是住房保障供應(yīng)主體的排他性制約了住房保障供給的增長,使得住房保障的現(xiàn)實(shí)供給要大大低于住房保障供給的潛在能力。這一現(xiàn)象存在的根本原因是在于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度未對政府 (體系)的住房保障責(zé)任作出明確的規(guī)定。

4.住房保障分配不公現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。無論是在廉租住房的分配中,還是在經(jīng)濟(jì)適用住房的分配中都不斷出現(xiàn)分配不公的現(xiàn)象,特別是在經(jīng)濟(jì)適用住房的分配中,不僅出現(xiàn)了謊報(bào)信息騙取經(jīng)濟(jì)適用住房購買資格的,而且出現(xiàn)了搖號(hào)作弊以及內(nèi)部分配經(jīng)濟(jì)適用住房等問題。究其原因,蓋在獲取經(jīng)濟(jì)適用住房就能獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益,不能獲得經(jīng)濟(jì)適用住房則得不到任何利益。

5.保障性住房騰退困難?？偟膩砜?保障性住房基本上只進(jìn)不出。經(jīng)濟(jì)適用住房滿五年即可上市交易,自不可能退還給政府。廉租住房中的實(shí)物配租的住戶基本上是只進(jìn)不出,不僅如此,住戶還繼續(xù)占有自有產(chǎn)權(quán)住房。保障性住房騰退困難不僅導(dǎo)致住房保障資源的配置效率下降,而且損害了住房保障的公平。

6.保障性住房管理困難。保障性住房本只能由保障對象自住,但將保障性住房用于出租的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。幾乎一半的經(jīng)濟(jì)適用住房被用于經(jīng)營性出租,廉租住房住戶欠交或者拒交物業(yè)管理費(fèi)的現(xiàn)象也相當(dāng)普遍。這不僅損害了社會(huì)公平,也損害了公共利益,加大了政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

7.住房保障發(fā)展在地區(qū)之間很不平衡。各地住房保障發(fā)展很不平衡,有些地區(qū)住房保障投資規(guī)模大,受益對象多,有些地區(qū)很少提供住房保障。究其原因,一是住房保障的責(zé)任制度尚未建立起來,二是現(xiàn)行住房保障制度阻礙了社會(huì)力量參與保障性住房的投資和供應(yīng)。

應(yīng)該說,上述這些問題是現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度必然產(chǎn)生的結(jié)果。由于現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度的性質(zhì),這些問題不可能在現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度下得到解決。要解決這些問題,必須創(chuàng)新住房保障的發(fā)展思路,建立能在根本上克服現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度設(shè)計(jì)上的缺陷和解決上述問題的新的城鎮(zhèn)住房保障制度。在保障對象、保障方式、產(chǎn)權(quán)制度、投資體制、分配制度、管理制度等方面都有著不同于現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度性質(zhì)的公共租賃住房制度是可以解決上述問題的,因此應(yīng)建立公共租賃住房制度,大力發(fā)展公共租賃住房。

二、當(dāng)前公共租賃住房的發(fā)展定位與未來的發(fā)展方向

(一)公共租賃住房的含義與公共租賃住房制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的基本原則

所謂公共租賃住房是指以滿足城鎮(zhèn)低、中收入住房困難居民的基本住房需要為目標(biāo),政府提供政策支持、執(zhí)行政府公共租賃住房政策、納入公共租賃住房管理體系,限定保障面積、供應(yīng)對象、租金水平,實(shí)行統(tǒng)一租金標(biāo)準(zhǔn)、分類補(bǔ)貼、租補(bǔ)分離、可租可售的政策,面向城鎮(zhèn)住房困難居民出租或出售的保障性住房。

公共租賃住房制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下基本原則:

第一,廣覆蓋。公共租賃住房保障對象應(yīng)覆蓋所有低、中收入城鎮(zhèn)住房困難居民,以應(yīng)保即保為目標(biāo)。

第二,限對象。廣覆蓋是有條件的廣覆蓋,公共租賃住房保障對象應(yīng)滿足兩個(gè)限制條件,一是住房困難,二是收入處于低、中水平。其他需要租住公共租賃住房的,經(jīng)批準(zhǔn)后可以租住,但不應(yīng)享受保障待遇。

第三,?；尽＜垂沧赓U住房只向保障對象提供基本住房保障,超過基本住房保障的住房消費(fèi)應(yīng)由消費(fèi)者自己負(fù)擔(dān)。

第四,多類型。即公共租賃住房應(yīng)有多樣化的供應(yīng)類型、產(chǎn)權(quán)類型的安排。一是供應(yīng)類型的多樣化,公共租賃住房供應(yīng)類型應(yīng)包括政府供應(yīng)的公共租賃住房、企事業(yè)單位供應(yīng)的公共租賃住房以及其他社會(huì)力量提供的納入公共租賃住房體系的公共租賃住房;二是產(chǎn)權(quán)類型的多樣化,鼓勵(lì)社會(huì)投資和供應(yīng),產(chǎn)權(quán)類型可包括政府獨(dú)立持有的公共租賃住房、政府與社會(huì)單位及個(gè)人共有的公共租賃住房等。

第五,廣開源。即要遵循開放原則,多渠道、多方式籌集公共租賃住房和公共租賃住房購置資金。一是要多渠道、多方式籌集公共租賃住房,除了政府投資新建公共租賃住房之外,同時(shí)要利用政策杠桿,動(dòng)員社會(huì)力量投資新建公共租賃住房和將空置住房納入到公共租賃住房體系中;二是要多渠道、多方式籌集公共租賃住房購置資金,一方面要確保政府資金投入,另一方面要充分動(dòng)員社會(huì)資金投入于公共租賃住房。①要避免將公共租賃住房等同于政府公房,避免將政府作為公共租賃住房建設(shè)投資的唯一主體。

第六,高統(tǒng)一。即公共租賃住房的全部運(yùn)行過程 (包括公共租賃住房的投資、建設(shè)、分配、租金補(bǔ)貼、物業(yè)管理、騰退管理等)均服從于統(tǒng)一的制度;對公共租賃住房保障對象應(yīng)根據(jù)保障對象的經(jīng)濟(jì)條件 (收入狀況、住房狀況、凈資產(chǎn)狀況等),按照保障制度的規(guī)定,執(zhí)行統(tǒng)一的保障政策。

第七,高公平。即公共租賃住房的全部運(yùn)行過程遵循公正和平等的原則,特別是公共財(cái)政對公共租賃住房建設(shè)的投資分配、公共租賃住房的分配、公共租賃住房的騰退及出售必須嚴(yán)格遵循高公平的原則,以確保內(nèi)部公平和社會(huì)公平。

第八,多機(jī)制。即公共租賃住房的供應(yīng)、分配和管理等要將經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和強(qiáng)制機(jī)制結(jié)合起來,一方面充分利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的作用,另一方面要利用強(qiáng)制機(jī)制驅(qū)使職能部門履責(zé),驅(qū)使各有關(guān)當(dāng)事人依法行事,以促進(jìn)公共租賃住房供應(yīng)的快速增長和公共租賃住房分配、管理等的公平、有序和高效。

第九,反梯度。即公共租賃住房的保障待遇應(yīng)根據(jù)保障對象的經(jīng)濟(jì)條件區(qū)別對待,經(jīng)濟(jì)條件越差,獲得的保障待遇應(yīng)越多,經(jīng)濟(jì)條件越好,獲得的保障待遇應(yīng)越少 (應(yīng)是金字塔形的保障待遇設(shè)計(jì))。

第十,多層次。在反梯度的原則之下,根據(jù)保障對象經(jīng)濟(jì)條件的差異合理地劃分出多個(gè)層次,按照相應(yīng)的層次向保障對象提供相應(yīng)的保障待遇。層次的劃分要兼顧公平與效率,以公平保障為原則,以可操作性為約束條件,確定出能避免“懸崖效應(yīng)”的比較平滑,同時(shí)公共租賃住房管理部門又能方便管理的保障層次。

第十一,多形式。即公共租賃住房保障既可采取實(shí)物配租的形式,也可采取租金補(bǔ)貼的形式,既需要有實(shí)物配租,也需要有租金補(bǔ)貼;既可向保障對象出租,也可向保障對象出售,既需要有出租形式,也需要有出售形式。配租并舉、租售并舉應(yīng)是公共租賃住房保障形式的常態(tài)。至于以實(shí)物配租為主,還是以租金補(bǔ)貼為主,以出租為主,還是以出售為主,則根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房供求狀態(tài)確定。

第十二,強(qiáng)政策。即政府應(yīng)對公共租賃住房的發(fā)展提供多方面的強(qiáng)有力的政策保障和支持。政府應(yīng)在土地供應(yīng)、公共租賃住房建設(shè)融資、公共租賃住房運(yùn)營等方面提供強(qiáng)有力的政策保障和支持。

(二)當(dāng)前公共租賃住房的發(fā)展定位

無論是在當(dāng)前,還是在未來,公共租賃住房的發(fā)展都應(yīng)遵循以上原則。但公共租賃住房的發(fā)展在當(dāng)前的定位與未來的發(fā)展方向還是有差別的。2010年 6月 8日,國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),①中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國財(cái)政部、中華人民共和國國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì):《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》(建保[2010]87號(hào)),見中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站 (http://www.mohurd.gov.cn),2010年 6月 13日。《意見》指出要“大力發(fā)展公共租賃住房,是完善住房供應(yīng)體系,培育住房租賃市場,滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措,是引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理住房消費(fèi),調(diào)整房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的必然要求。各地區(qū)、各部門要統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識(shí),精心組織,加大投入,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)”,要求“各地區(qū)要制訂公共租賃住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃,并納入 2010—2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃和“十二五”住房保障規(guī)劃,分年度組織實(shí)施?！雹趨⒁娭腥A人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國財(cái)政部、中華人民共和國國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì):《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》(建保[2010]87號(hào)),見中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站(http://www.mohurd.gov.cn),2010年 6月 13日。這表明政府已將公共租賃住房納入城鎮(zhèn)住房保障體系之中。但是,當(dāng)前公共租賃住房應(yīng)當(dāng)如何定位呢?筆者認(rèn)為,在當(dāng)前,公共租賃住房應(yīng)是新植入城鎮(zhèn)住房保障體系的,彌補(bǔ)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系缺陷的,補(bǔ)位性質(zhì)的,但其功能又是不可替代的城鎮(zhèn)住房保障體系的組成部分。

第一,舊的城鎮(zhèn)住房保障體系的支柱是經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障,因其將大量的應(yīng)保住房困難居民排除在外,需要建立新的住房保障制度,逐步將未保城鎮(zhèn)居民納入進(jìn)保障體系,目前公共租賃住房所擔(dān)當(dāng)?shù)木褪菑浹a(bǔ)舊的城鎮(zhèn)住房保障體系覆蓋面缺陷,具有補(bǔ)位性質(zhì)的保障制度。③《意見》指出,“由于有的地區(qū)住房保障政策覆蓋范圍比較小,部分大中城市商品住房價(jià)格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足等原因,一些中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出。同時(shí),隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現(xiàn),外來務(wù)工人員居住條件也亟需改善”,并明確指出“公共租賃住房供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區(qū),可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。”因此在目前,廉租住房保障、經(jīng)濟(jì)適用住房保障和公共租賃住房保障應(yīng)該“各負(fù)其責(zé)”,公共租賃住房保障應(yīng)主要保障“夾心層”(特別是就業(yè)時(shí)間不長的大中專畢業(yè)生、新就業(yè)的職工和“內(nèi)夾”)和長期居住在城市、有穩(wěn)定職業(yè)的外來務(wù)工人員。

第二,公共租賃住房不可能替代經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障。首先,經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障有其保障對象,公共租賃住房在短期還不能越俎代庖,而主要是補(bǔ)位;其次,經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障有其利益群體,受益者不太可能放棄其既得利益,應(yīng)有適當(dāng)?shù)倪^渡期;其三,公共租賃住房保障尚未形成成熟的制度,定位以及如何實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的替代尚需從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面進(jìn)行深入的探索。

第三,公共租賃住房有著經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障所不可替代的功能。其一,公共租賃住房所保障的對象是經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障所不保的住房困難居民;其二,公共租賃住房可配可補(bǔ)、可租可售、開放性的政策原則以及多類型、多機(jī)制、多層次等的探索既是經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障所不具有的,也是為建立新的城鎮(zhèn)住房保障體系尋找可行路徑,更代表了城鎮(zhèn)住房保障體系未來的發(fā)展方向。

第三,應(yīng)將目前所處的階段作為向新的以公共租賃住房為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)住房保障體系發(fā)展的過渡階段。建立起公共租賃住房制度之后,城鎮(zhèn)住房保障體系將變成以廉租住房保障、經(jīng)濟(jì)適用住房保障和公共租賃住房保障共同作為城鎮(zhèn)住房保障體系三大支柱的功能互補(bǔ)的保障體系。④城鎮(zhèn)住房體制改革以來,城鎮(zhèn)住房保障體系經(jīng)歷了從“單支柱”(經(jīng)濟(jì)適用住房保障)到“雙支柱”(經(jīng)濟(jì)適用住房保障、廉租住房保障),再到現(xiàn)在的“三支柱”(經(jīng)濟(jì)適用住房保障、廉租住房保障、公共租賃住房保障)的演變。但這一體系絕對不應(yīng)作為中國城鎮(zhèn)住房保障體系的目標(biāo)模式,因?yàn)樗豢赡芙鉀Q舊的城鎮(zhèn)住房保障體系所導(dǎo)致和存在的問題,并且還會(huì)帶來新的制度沖突。因?yàn)檫@一體系仍然是“打補(bǔ)丁式”的拼接成的拼盤式的保障體系,缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性,無法實(shí)現(xiàn)住房保障的公平,仍然不是公平的統(tǒng)一的完善的住房保障體系。

但是,過渡階段應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)適用住房制度和廉租住房保障制度逐步退出和萎縮,公共租賃住房保障制度逐步進(jìn)入和擴(kuò)展的階段。在這一階段,應(yīng)該對舊的城鎮(zhèn)住房保障制度進(jìn)行改革,逐步取消經(jīng)濟(jì)適用住房制度和廉租住房保障制度,逐步擴(kuò)大公共租賃住房覆蓋面,做好新舊體制的銜接工作,將經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障制度的保障對象統(tǒng)一納入公共租賃住房保障體系。

第四,大力支持公共租賃住房的發(fā)展應(yīng)成為住房保障發(fā)展的政策導(dǎo)向和重點(diǎn)。公共租賃住房可視為是在舊的城鎮(zhèn)住房保障體系中播下的一個(gè)種子,制度內(nèi)容的設(shè)計(jì)和其發(fā)展實(shí)效將決定著公共租賃住房發(fā)展?fàn)顟B(tài),從而也決定著城鎮(zhèn)住房保障體系未來的發(fā)展。一方面要做好公共租賃住房保障制度的設(shè)計(jì),另一方面要予公共租賃住房的發(fā)展以大力的政策支持。政策支持包括兩個(gè)方面:一是要給出明確的政策導(dǎo)向,即要形成公共租賃住房發(fā)展是未來城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的方向的明確的信號(hào)和政策引導(dǎo);二是要在政策上予公共租賃住房的發(fā)展以重點(diǎn)保障和支持,要在梳理現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障支持政策的條件下,對住房保障的政策支持進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,并根據(jù)公共租賃住房發(fā)展的需要和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件,制定出新的保障和支持政策,以有力地促進(jìn)公共租賃住房的發(fā)展。

(三)未來公共租賃住房的發(fā)展方向

在當(dāng)前,公共租賃住房是作為城鎮(zhèn)住房保障體系的三大支柱之一,與經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障互有分工、各負(fù)其責(zé),但這絕不是公共租賃住房未來應(yīng)處的狀態(tài)和地位,而只是過渡期的過渡性狀態(tài)。在城鎮(zhèn)未來的住房保障體系中,公共租賃住房應(yīng)該是城鎮(zhèn)住房保障體系的主導(dǎo)。有關(guān)公共租賃住房的現(xiàn)行政策只能是過渡性的政策,而不應(yīng)該是公共租賃住房發(fā)展的長期政策,因?yàn)楝F(xiàn)行政策是將公共租賃住房定位于彌補(bǔ)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系缺陷的補(bǔ)位性質(zhì)的住房保障。因此不能以現(xiàn)行政策而定位公共租賃住房,而應(yīng)該將公共租賃住房作為未來城鎮(zhèn)住房保障體系的主導(dǎo)來考慮公共租賃住房的發(fā)展。

第一,公共租賃住房是未來城鎮(zhèn)住房保障體系的核心和重點(diǎn)。未來的城鎮(zhèn)住房保障體系將是以公共租賃住房為核心和主導(dǎo)、以社會(huì)公益性住房為補(bǔ)充的保障體系。公共租賃住房發(fā)展的目標(biāo)是替代經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障制度,使城鎮(zhèn)住房保障體系由目前的以廉租住房保障、經(jīng)濟(jì)適用住房保障和公共租賃住房保障共同作為城鎮(zhèn)住房保障體系三大支柱的功能互補(bǔ)的保障體系轉(zhuǎn)換為以公共租賃住房保障為支柱的保障體系。因此公共租賃住房是未來城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的重點(diǎn),其發(fā)展將決定整個(gè)住房保障制度的發(fā)展。

第二,公共租賃住房保障對象必須包括城鎮(zhèn)所有低、中收入住房困難居民。建立起以公共租賃住房保障為核心和主導(dǎo)力量的城鎮(zhèn)住房保障體系之后,低、中收入住房困難居民的住房保障將取決和依賴于公共租賃住房的發(fā)展。住房保障的廣覆蓋、完整性必須內(nèi)在地置于統(tǒng)一的公共租賃住房保障制度之中,必須將所有保障對象納入到統(tǒng)一的公共租賃住房保障體系之中。①公共租賃住房保障覆蓋面的擴(kuò)大,應(yīng)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高的漸進(jìn)過程,但廣覆蓋始終是公共租賃住房保障發(fā)展的方向。

第三,公共租賃住房保障制度必須具有高度的公平性。在公共租賃住房為主導(dǎo)的新的城鎮(zhèn)住房保障體系中,公共租賃住房制度的公平性直接決定著住房保障的公平性,未來應(yīng)以公平為原則確定公共租賃住房保障資源 (公共資源、社會(huì)資源等等)的分配,確定出合理的平滑的反梯度的保障待遇的分配原則,建立起高度公平的公共租賃住房制度。

第四,建立完善的公共租賃住房管理體系是公共租賃住房發(fā)展的重要任務(wù)。其一,公共租賃住房的保障對象的經(jīng)濟(jì)條件千差萬別,應(yīng)以公平為原則給予不同的保障待遇,由此應(yīng)建立起包括多個(gè)層次的保障待遇的體系;其二,公共租賃住房包括不同的類型,其運(yùn)營與管理一方面因其性質(zhì)有異而應(yīng)有差別和主動(dòng)性,另一方面作為公共租賃住房的組成部分又應(yīng)具有共性,遵循共同規(guī)則,因此必須兼顧公平與效率,建立起包括不同類型的公共租賃住房的運(yùn)營與管理體系在內(nèi)的有機(jī)統(tǒng)一的運(yùn)營與管理體系;其三,公共租賃住房的建設(shè)與供應(yīng)需要充分動(dòng)員社會(huì)力量,因此應(yīng)建立起激勵(lì)機(jī)制與強(qiáng)制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段與非經(jīng)濟(jì)手段功能分工合理、相互配合的機(jī)制與手段體系;其四,公共租賃住房可配可補(bǔ)、可租可售,因此應(yīng)建立配補(bǔ)、租售利益均衡、監(jiān)督有效的配補(bǔ)、租售管理體系;其五,公共租賃住房的發(fā)展需要獲得多方面的政策支持,各項(xiàng)政策應(yīng)保持協(xié)調(diào),因此應(yīng)建立起公共租賃住房發(fā)展的政策支持體系;其六,公共租賃住房的運(yùn)營與管理需要分工科學(xué)、責(zé)任明確、運(yùn)行高效的多種、多層機(jī)構(gòu)的支持,需要不同的職能機(jī)構(gòu)之間、不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)、相互支持,因此需要建立起公共租賃住房發(fā)展所必須的機(jī)構(gòu)支持體系。

公共租賃住房是未來城鎮(zhèn)住房保障體系的核心和主導(dǎo),應(yīng)該按照公共租賃住房在未來城鎮(zhèn)住房保障體系中的定位,盡快建立起完善的公共租賃住房制度,采取各種措施大力促進(jìn)公共租賃住房的發(fā)展,以不斷提高城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展水平。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]02—0079—07

2010-10-09

曾國安(1964-),男,武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、武漢大學(xué)中國住房保障研究中心主任;張 倩(1978-),女,武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生。

本文系武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目“中國住房保障發(fā)展與住房保障體系構(gòu)建研究”的階段性研究成果。