論我國政府信息公開救濟制度的完善

陳書全 吳俊雅

(中國海洋大學法政學院，山東青島 266071)

論我國政府信息公開救濟制度的完善

陳書全 吳俊雅

(中國海洋大學法政學院，山東青島 266071)

政府信息公開既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。政府信息公開制度成為各國保障公民知情權(quán)、建設(shè)公開、透明和民主、服務型政府的重要手段和保障。但如果沒有一套完善的救濟機制，政府信息公開制度就難以發(fā)揮其有效作用。與國外政府信息公開救濟制度相比，我國目前政府信息公開救濟制度存在地位低、審理程序不完善等不足之處。建議通過制定《政府信息公開法》，增加政府信息公開行政復議案件類型，建立信息公開委員會制度等途徑，進一步完善我國政府信息公開救濟制度。

政府信息公開;知情權(quán);權(quán)利救濟

政府信息公開是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，及時、準確地公開發(fā)布。在法律上，政府信息公開是指國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。為促進和規(guī)范政府信息公開，我國于2007年1月17日國務院第165次常務會議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，并自2008年5月1日起施行。

由于我國信息公開制度起步較晚，實踐較少等因素制約，我國政府信息公開還存在著一些問題和不足。其中，救濟制度的不完善成為制約信息公開進一步發(fā)展的重要障礙。救濟是權(quán)利的重要保障，賦予權(quán)利就必須要設(shè)定救濟的途徑。因此，完善救濟制度成為推進我國信息公開制度的緊迫任務。

一、我國政府信息公開救濟制度體系結(jié)構(gòu)及存在的問題

政府信息公開的保障制度包括監(jiān)督制度以及權(quán)力救濟制度。政府信息公開救濟制度是當公眾的政府信息獲取權(quán)或相關(guān)權(quán)利在政府機構(gòu)實施信息公開行為的過程中遭到侵犯時，根據(jù)國家法律的規(guī)定，通過一定的法律程序來實現(xiàn)對其合法權(quán)益進行法律救濟的制度。與監(jiān)督制度具有很大彈性相比，救濟制度是由國家法律確立的，以國家強制執(zhí)行力為保障的一項法律制度，有利于保障社會公眾的政府信息獲取權(quán)等相關(guān)合法權(quán)益，并促進政府信息公開活動的有效實施。①王少輝:《邁向陽光政府－－我國政府信息公開制度研究》，武漢:武漢大學出版社2010年版，第196－197頁。

(一)我國政府信息公開救濟制度的體系結(jié)構(gòu)

從我國行政法律體系來看，我國現(xiàn)行的行政救濟制度，主要包括行政復議和行政訴訟。

1．行政復議制度。行政復議制度是指行政相對人認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復議機關(guān)提出申請，復議機關(guān)根據(jù)上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，按照行政復議程序?qū)唧w行政行為進行合法性和適當性審查，并作出復議決定的一種法律制度。該制度特點是程序簡便，符合效率原則，由熟悉業(yè)務的行政人員作出，適應行政案件的專門性特點。①謝蔚:《中外行政救濟制度及相關(guān)問題思考》，《文史博覽》2008年第4期。我國目前的政府信息公開立法關(guān)于救濟制度的規(guī)定中，規(guī)定了社會公眾可以通過申請行政復議來獲得權(quán)利救濟?！墩畔⒐_條例》第三十三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！苯∪男姓妥h機制是政府信息公開法律體系成熟的標志之一，是保障公眾知情權(quán)得以真正實現(xiàn)的重要救濟措施。

2．行政訴訟制度。行政訴訟是人民法院依照司法救濟訴訟程序?qū)彶榫唧w行政行為合法性的制度，與英國的司法審查相類似。它是解決行政爭議的最后途徑，也是權(quán)利救濟的最權(quán)威手段。信息公開的訴訟制度，和其他行政訴訟一樣，是保障行政相對人合法權(quán)益的重要途徑。雖然《政府信息公開條例》第33條對公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟作出原則性規(guī)定，但是對起訴人資格、舉證責任、起訴程序、賠償?shù)葐栴}沒有細化，關(guān)于政府信息公開的訴訟仍需按照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。②劉飛宇:《行政信息公開與個人資料保護的銜接—以我國行政公開第一案為視角》，《法學》2005年第4期。

就行政復議與行政訴訟的銜接關(guān)系而言，我國采取的是自由選擇主義，即如果公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向有關(guān)機關(guān)或部門申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。選擇行政復議還是行政訴訟，由當事人選擇決定。

(二)我國政府信息公開救濟制度存在的問題

1．不公開審理制度的缺失。在行政復議中，復議機關(guān)對案件的審理是公開透明的，根據(jù)法律規(guī)定，復議申請人有權(quán)查閱被復議的行政機關(guān)提交的證據(jù)材料和有關(guān)的文件。這一規(guī)定在一般的行政復議中是維護復議申請人合法權(quán)益的有效手段，然而在政府信息公開復議中，就存在一些問題。因為關(guān)于政府信息公開的行政復議涉及當事人申請的政府信息是否應當公開的問題，這就意味著被申請復議的行政機關(guān)提交的證據(jù)材料本身是否可以公開是有待確定的，如果按照一般行政復議的規(guī)定，在審理階段就允許當事人查閱被復議機關(guān)提供的證據(jù)材料，那么就等于已經(jīng)將存在爭議的政府信息向當事人公開了，行政復議就失去了其意義。

2．保密文化的影響。行政復議是行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟程序，復議機關(guān)一般就是被復議機關(guān)的上級主管單位，它們之間存在著共同部門利益。特別是對于政府信息公開問題而言，由于長久以來在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的保密文化影響，行政機關(guān)在政府信息公開的問題上都是傾向于不公開的，因此，這就使得政府信息公開行政復議公正性受到很大影響。

3．缺乏高效力的法律基礎(chǔ)。《政府信息公開條例》第14條中規(guī)定了“保密審查機制”，規(guī)定行政機關(guān)在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查。雖然《政府信息公開條例》規(guī)定了國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私三項例外事項，但對于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私只做了籠統(tǒng)的規(guī)定，并未明確列舉豁免公開信息的范圍，這就使行政機關(guān)在實際操作中擁有很大的裁量權(quán)，可以輕易地將不愿公開的信息都歸入國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私而拒絕公開。我國《保密法》和《檔案法》的價值取向都在于“保密”而非“公開”，再加上《政府信息公開條例》尚屬行政法規(guī)，其立法層級較低，很難對抗作為上位法的《保密法》和《檔案法》，在運用《政府信息公開條例》救濟權(quán)利的實踐過程中存在巨大障礙，致使政府信息公開的救濟制度缺乏法律層面上的依據(jù)，使得救濟制度的效力大打折扣。

二、國外政府信息公開救濟制度

救濟制度作為政府信息公開制度的重要組成部分，受到了各國的普遍重視。從世界范圍來看，對政府信息公開的監(jiān)督救濟一般包括三種模式:一是設(shè)立專門機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán);二是賦予非國家行政機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)，如賦予法院或國會行使監(jiān)督權(quán);三是賦予行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)監(jiān)督權(quán)。

(一)日本信息公開審查會質(zhì)詢制度

在日本的政府信息公開救濟制度中，其救濟方式主要有三種，即行政復議，信息公開審查會質(zhì)詢以及行政訴訟。行政復議為當事人提供了程序簡便、成本低廉的救濟手段，由于它的一些弊端，公正性有時很難得到保證，因此日本在信息公開立法中引入了新的補充救濟制度—信息公開審查會咨詢制度。

從日本信息公開法的規(guī)定可以看出，這種制度彌補了行政復議的一些弊端，保證了行政復議的公正性。但由于信息公開審查會是一個咨詢機構(gòu)，而不是裁決機構(gòu)，它做出的決定對于行政復議申請人及被申請機關(guān)的約束力比較弱，在一定程度上限制了信息公開委員會發(fā)揮其作用。

(二)泰國官方信息委員會制度和信息公開裁判所制度

泰國的政府信息公開救濟制度中最大的特點是其設(shè)立了專門的信息公開救濟制度，即官方信息委員會制度和信息公開裁判所制度。

泰國的《官方信息法》確立了泰國官方信息委員會在有關(guān)信息公開權(quán)利救濟中事實上的復議機關(guān)的地位。相比日本的信息公開審查會，泰國的官方信息委員會制度是獨立于普通行政復議的一項專門復議制度，當事人可以直接向它提出對有關(guān)信息公開決定的決議，并且它的裁決行政機關(guān)必須執(zhí)行。

由于官方信息委員會制度的適用范圍只是針對法律規(guī)定政府可以公開的信息，而如果對法律禁止的，則不能提出復議申請，因此，泰國的《官方信息法》規(guī)定了一項補充救濟制度，即信息公開裁判所制度。它保證了行政當事人對各類與政府信息公開有關(guān)的爭議都能得到有效的救濟，保障了當事人的合法權(quán)益。

(三)英國從行政到司法的全方位救濟機制

英國在2000年頒布的《信息自由法》中設(shè)立的政府信息公開權(quán)利救濟制度主要包括信息專員的裁決制度、信息裁判所制度和法院上訴制度。

英國的信息專員制度與泰國的官方信息委員會制度相似，都是獨立于其他政府機關(guān)存在。根據(jù)英國《信息自由法》的規(guī)定，信息專員制度可通過三種通知書來實現(xiàn)對有關(guān)申訴的處理:裁決通知書、提供信息通知書以及執(zhí)行通知書。法院的上訴制度則是英國政府信息公開救濟制度的最后一道屏障。英國救濟制度的設(shè)計從行政內(nèi)部的救濟、信息專員、信息裁判所到法院，即從行政到司法化程序的漸進結(jié)構(gòu)，這樣的制度設(shè)計有利于充分利用較低成本的救濟手段，同時又保障了司法的最終救濟。

三、完善我國政府信息公開救濟制度的建議

(一)盡快制定《政府信息公開法》

法律效力對應法律層級，法律層級的高低決定了法律效力的大小。我國《政府信息公開條例》是一部行政法規(guī)，從立法層級上說，其法律效力不高，而日本、泰國等國家大都由最高立法機構(gòu)制定信息公開法律，具有廣泛的法律效力。按照法律適用優(yōu)于行政法規(guī)的原則，《政府信息公開條例》無法對抗《保密法》、《檔案法》等上位法，特別是上述兩部法律與《條例》在信息公開原則上截然不同的規(guī)定，使得《條例》中適應信息公開發(fā)展方向的基本規(guī)則形同虛設(shè)，這對于我國信息公開制度的發(fā)展和對于相對人救濟制度的完善都是不可逾越的障礙。因此，制定與《保密法》、《檔案法》相同層級的《政府信息公開法》是當務之急?！墩畔⒐_法》可以對政府行為進行全面約束，也為政府信息公開制度的施行提供了更為規(guī)范更為強大的法律支撐。

(二)增加政府信息公開行政復議案件類型

從根本上提高程序救濟的質(zhì)量就必須從規(guī)范實體法內(nèi)容入手，使政府信息公開實體法明確化。通過修改相關(guān)法律或者通過司法解釋將不予公開的信息種類明確列舉，盡量從立法上消除模糊規(guī)定，以增強法律在實踐中的適用性;另一方面，賦予某個機構(gòu)對案件中較為模糊問題進行認定的權(quán)利，日本等國家設(shè)立的專門的信息公開委員會擔負了類似職能，這點值得我國借鑒。此外，對行政復議的受理條件也要適當調(diào)整，增加對行政復議申請人知情權(quán)的救濟，因為《行政復議法》規(guī)定的行政復議救濟對象是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)階段在我國對當事人的知情權(quán)進行救濟，相對人不能直接提出復議，必須要落實到因知情權(quán)受損害而導致的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)損害，才能提出復議申請，但是，對知情權(quán)的侵犯并不必然導致人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)受損，或者人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到損害的事實在申請行政復議之前尚未發(fā)生。

(三)建立信息公開委員會制度

建立信息委員會審查制度對克服我國當前救濟制度的不足十分必要，應當在各級政府中成立信息公開委員會，在組織機構(gòu)上，信息公開委員會是獨立于各政府部門的專職機構(gòu);在人員構(gòu)成上，可由各級政府首長擔任主任，同級各政府部門的信息管理官員及相關(guān)信息專家擔當委員;在程序上，可以納入行政復議程序當中;在審查結(jié)果的效力上，對于信息公開委員會作出的審查決定，復議機關(guān)必須執(zhí)行。一方面，它有利于防止部門利益保護，促進政府信息公開制度的落實。信息公開委員會獨立于其他政府部門之外，能避免行政復議機關(guān)與被復議機關(guān)之間的紐帶關(guān)系，從而使不同信息背后的有關(guān)權(quán)益達到平衡，使最終的決定更為準確。另一方面，有利于發(fā)揮信息專家的優(yōu)勢，保障當事人的合法權(quán)益。信息委員會由專家和行政官員組成，有利于發(fā)揮專家的優(yōu)勢，更加科學、嚴格的作出審查結(jié)果。

民主必須建立在公開之上，而公開性又必須有具體的信息公開法律制度加以保障?！稐l例》的出臺在我國民主建設(shè)的歷史上具有里程碑式的重要意義，但我們要看到《條例》關(guān)于救濟制度的規(guī)定還存在一些不盡完善的地方，只有通過一些措施對救濟制度予以改進，才能夠使《條例》起到預期的作用。對此，我們既要靠自身的摸索，也要積極地借鑒國外的成熟立法，進一步完善我國的信息公開制度。

G206

A

1003－4145［2011］專輯－0071－03

2011－11－12

陳書全，男，博士，中國海洋大學法政學院副教授;吳俊雅，女，中國海洋大學法政學院09級法律碩士研究生。

本文系中國海洋大學青年教師科研專項基金項目“環(huán)境影響評價(EIA)公眾參與程序保障與規(guī)范研究”(201013072)的階段性成果。

(責任編輯:欒曉平)