盛明科 戴 娜

(1.湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院;2.湖南省政府績效評(píng)估研究中心，湖南湘潭 411105)

低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是能源消費(fèi)方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和人類生活方式的一次全新變革，也是從化石燃料為特征的工業(yè)文明走向生態(tài)文明的又一次巨大進(jìn)步[1]。我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的目的和實(shí)質(zhì)是解決國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中存在的高消耗、高污染、生產(chǎn)低效率等問題。政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為實(shí)際上是政府利用其職能對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的行為，是影響一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的重要變量。伴隨著低碳經(jīng)濟(jì)理念成為一種全球性的發(fā)展理念和實(shí)踐，必然要求政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為與方式，由過去高投入、高消耗的粗放型增長方式向低投入、高環(huán)保的節(jié)能型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

一、低碳目標(biāo)約束下政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為轉(zhuǎn)變的理論前提

從不同國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的歷史發(fā)展過程來看，人類社會(huì)任何一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變都必然伴隨政府治理方式和結(jié)構(gòu)的變化。低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式給傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為機(jī)制與政策帶來挑戰(zhàn)，政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為機(jī)制與政策轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。

1、政府宏觀調(diào)控行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)聯(lián)性

對(duì)于政府宏觀調(diào)控行為與市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)源于對(duì)“市場與計(jì)劃”的理論研究與歷史實(shí)踐。在理論上，其過程表現(xiàn)為從以亞當(dāng)·斯密為代表的古典學(xué)派自由主義經(jīng)濟(jì)理論轉(zhuǎn)向以凱恩斯為代表的凱恩斯主義政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論，再回歸到自由主義與宏觀調(diào)控相結(jié)合的“新自由主義或新保守主義”，自1990年后又出現(xiàn)了以國家干預(yù)為基礎(chǔ)的“現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)新綜合”或稱“新凱恩斯主義”的理論與“克林頓經(jīng)濟(jì)學(xué)”[2]。在實(shí)踐中，20世紀(jì)30年代之前，奉行經(jīng)濟(jì)自由的市場經(jīng)濟(jì)一直占據(jù)主導(dǎo)，而1929年到1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)掀起了以羅斯福新政為代表的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐風(fēng)潮，1973年由石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)重啟人們對(duì)自由市場經(jīng)濟(jì)的努力。總之，無論是哪一學(xué)派，其觀點(diǎn)都反映了政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)性，都承認(rèn)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性。

2、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與政府宏觀調(diào)控行為轉(zhuǎn)型的必然性

在全球工業(yè)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展背景下，世界人口劇增，人類財(cái)富高速積累。這帶來了人類生產(chǎn)生活方式的改變及無節(jié)制的需求，溫室氣體排放量越來越大，全球?yàn)?zāi)難性氣候頻頻發(fā)生，人類生存環(huán)境和生命健康安全受到嚴(yán)重威脅[3]。 “低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式因此受到世界各國的青睞，開始呈現(xiàn)出全球擴(kuò)張態(tài)勢，當(dāng)今的問題不再是向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是否必須，而是如何迅速并以何種規(guī)模促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)過程中，世界大多數(shù)國家政府正努力尋求新的應(yīng)對(duì)措施來變革傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)。

英國以立法為主，通過法律體系的完善推行低碳經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮政府在低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、低碳技術(shù)研發(fā)方面的重要作用，為企業(yè)和投資商提供明確而穩(wěn)定的制度和政策框架，所采取的政策思路是將政府引導(dǎo)與商業(yè)激勵(lì)相結(jié)合，通過稅收制度和氣候變化協(xié)議制度，確保企業(yè)減排目標(biāo)真正落實(shí)，設(shè)立碳基金，鼓勵(lì)市場運(yùn)用最新的低碳技術(shù)，進(jìn)而引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

美國雖未簽署《京都議定書》，但仍堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，將開發(fā)新能源作為推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，融得大量風(fēng)險(xiǎn)投資和私人投資來研發(fā)生物燃料和太陽能設(shè)備，并通過《美國清潔能源和安全法案》和制定氣候變化技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃，建立碳排放貿(mào)易制度與交易市場，鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排增效。德國政府注重發(fā)揮示范作用來實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo)。通過建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目及示范區(qū)的方式穩(wěn)步推進(jìn)低碳計(jì)劃的實(shí)施，并探索出一種“學(xué)習(xí)式規(guī)劃”模式，積極引導(dǎo)全民參與促進(jìn)低碳環(huán)保政策實(shí)施方案的調(diào)整與改進(jìn)。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。政府一方面作為低碳經(jīng)濟(jì)公共政策供給者和調(diào)控主體，可以通過在立法、政策制度和經(jīng)濟(jì)手段為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件和支持;同時(shí)作為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者，可以通過促進(jìn)社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織、普通公眾等各相關(guān)主體來共同推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]。在關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的所有變量中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控行為及其作用直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及其績效。因此，在促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向低碳型轉(zhuǎn)變過程中，客觀上要求及時(shí)推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為機(jī)制的轉(zhuǎn)型。

二、低碳目標(biāo)約束下傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為所帶來的問題

伴隨著低碳經(jīng)濟(jì)被世界各國確立為國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)模式，傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為會(huì)帶來諸如政府治理失靈、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放性、GDP導(dǎo)向政府等問題。

1、政府治理失靈

在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，市場失靈同樣存在，所以需要政府進(jìn)行干預(yù)，將環(huán)境和資源問題在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的負(fù)外部性內(nèi)部化。然而，在環(huán)保領(lǐng)域，由于對(duì)低碳發(fā)展理念的忽視與不明確，政府未能充分認(rèn)識(shí)到政府行為轉(zhuǎn)變的迫切要求或是尚未找到行之有效的方法予以變革，因而未能及時(shí)有效地轉(zhuǎn)變其經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，導(dǎo)致在低碳實(shí)踐中，政府也存在治理失靈問題，具體表現(xiàn)在:第一，有效的動(dòng)力機(jī)制不足。目前，我國沒有形成的穩(wěn)定的政府投入機(jī)制。對(duì)低碳技術(shù)項(xiàng)目的財(cái)政支持主要來自于政府的臨時(shí)撥款、政策撥款以及部分金融機(jī)構(gòu)的支持，這些遠(yuǎn)不能滿足低碳技術(shù)研發(fā)的資金需求。缺乏針對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效的動(dòng)力機(jī)制是我國低碳經(jīng)濟(jì)技術(shù)研發(fā)仍比較薄弱的主要原因。第二，制約性法律制度缺失。從總體來看，目前我國現(xiàn)有的法律法規(guī)還存在諸多不足:低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律框架體系缺乏基本法、綜合法與專項(xiàng)法三個(gè)層面的整體聯(lián)動(dòng)，立法體系不夠完備;缺乏必要的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)法規(guī);沒有開征環(huán)境污染等稅種，對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的市場主體的制約缺乏法律和制度依據(jù);嚴(yán)重影響了低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，尋租與監(jiān)管缺位。我國地方環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)來源主要依賴于企業(yè)稅收，因此，一些環(huán)保部門出現(xiàn)部門化傾向，某些領(lǐng)導(dǎo)為了一己私利，對(duì)高污染的企業(yè)坐視不管，更有甚者運(yùn)用其壟斷權(quán)力為尋租腐敗提供便利，使政府環(huán)保管理部門成為權(quán)錢交易的會(huì)所。最后，道德風(fēng)險(xiǎn)較低。企業(yè)在違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律及制度規(guī)定后所需承擔(dān)的責(zé)任較低，對(duì)污染企業(yè)無法形成強(qiáng)制力，起不到威懾作用。加之環(huán)保部門行政執(zhí)法不嚴(yán)，地方政府考核重經(jīng)濟(jì)而輕環(huán)保，監(jiān)管漏洞的缺陷進(jìn)一步加劇，政府公信力遭到嚴(yán)重的損害[5]。

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放性

一方面，在傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為的作用下，政府的工作是圍繞經(jīng)濟(jì)的快速增長這一中心目標(biāo)來開展的，地方保護(hù)、行業(yè)壁壘、重復(fù)建設(shè)、GDP貢獻(xiàn)等因素往往都會(huì)左右地方政府的經(jīng)濟(jì)工作方向、影響地方政府產(chǎn)業(yè)政策的制定，制約地方政府資源配置的市場化進(jìn)程，這都是導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的仍呈現(xiàn)出粗放性特征的體制原因。另一方面，政府關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、政策、制度機(jī)制等方面并不完善，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界限模糊，資源市場交易規(guī)則不健全，科學(xué)化、規(guī)范化、法制化以及市場化的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易體系尚未形成。因此，這些潛在的管理漏洞給很多企業(yè)以可乘之機(jī)，導(dǎo)致它們不需要支付任何費(fèi)用就可以進(jìn)行能源生產(chǎn)和廢氣物排放。而環(huán)境和資源是個(gè)外部性問題，這種外部性往往導(dǎo)致了企業(yè)在獲得高額利潤的同時(shí)，也導(dǎo)致了能源利用效率低、環(huán)境污染日益嚴(yán)重問題。這種傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展低碳目標(biāo)的不匹配性導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然呈現(xiàn)出粗放性的特征。其粗放型具有典型的“三高兩低”特點(diǎn)，即高投入、高消耗、高污染，產(chǎn)出低效益和低附加值。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，重要資源的利用效率依然很低。主要是單位資源的產(chǎn)出效率較低、資源的技術(shù)效率低、資源綜合利用率和再生資源回收利用較低。第二，污染排放強(qiáng)度高。據(jù)BP最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，從2000年至2010年，我國二氧化碳排放量新增46.7億噸，2010年我國二氧化碳排放已達(dá)83.3億噸，以占世界25.1%的份額高居榜首，成為世界第一排放大國，并比排放量第二的美國高出21.9億噸。第三，資源消耗量大。2010年，我國基礎(chǔ)能源消費(fèi)24.3億噸，約占世界消費(fèi)總量的1/5，居世界第一位，比美國能源消費(fèi)量高1.45億噸，并以年均遞增8.89%的速度成為10年來全球能源消費(fèi)遞增速度最快的國家[6]。

3、GDP導(dǎo)向政府

從理論上來說，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，與之伴隨而來的是政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為、體制、結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。然而實(shí)際上，這兩者的轉(zhuǎn)變并非完全在同一時(shí)間進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變需要政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為能夠及時(shí)適應(yīng)其發(fā)展而作出變革，但政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為還受到其他相關(guān)因素的制約，如國情、政績觀念、財(cái)政體制、現(xiàn)行政策等。政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為同樣需要長期性的戰(zhàn)略規(guī)劃予以指導(dǎo)、相關(guān)的配套措施予以配合。因此，在我國當(dāng)前低碳目標(biāo)約束下，政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為具有一定的延后性。在傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為的作用下產(chǎn)生的弊端之一是政府依然以GDP為經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向。由于近年來在考核地方政府及政府官員時(shí)，GDP是最重要的一個(gè)指標(biāo)，這導(dǎo)致地方政府及官員不得不搞GDP崇拜，GDP上去了，地方政績就上去了，官員升職的可能性也大了。而獲得GDP的所需支付的成本不需要由政府和官員個(gè)人來承擔(dān)，而是轉(zhuǎn)移到社會(huì)和人民群眾身上。這種GDP崇拜使得政府的整體觀念僅停留在只看一個(gè)簡單的貨幣效應(yīng)，看引資、出口、GDP的規(guī)模，尤其是GDP的規(guī)模，主要關(guān)注GDP產(chǎn)出與經(jīng)濟(jì)增長率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如GDP總量、人均GDP及GDP增長速度等指標(biāo)，而忽略其他方面的平衡與發(fā)展，如生態(tài)環(huán)境的發(fā)展、民生的改善、社會(huì)的優(yōu)化。人文指標(biāo)、資源指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、教育指標(biāo)、幸福經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及其他社會(huì)各項(xiàng)指標(biāo)都得不到關(guān)注。實(shí)際上，在這種導(dǎo)向下，增長的不只是GDP，還有大量的垃圾與污染。因此，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須放棄GDP掛帥的思路，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，充分考慮資源、能源和生態(tài)環(huán)境的壓力。

4、資源短缺和環(huán)境污染

傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為不惜以高耗能的方式來換取經(jīng)濟(jì)的增長。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。然而，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須以大量的資源和能源為支撐。我國人口眾多，人均資源不足。2010年，世界煤炭平均儲(chǔ)采比為118，我國僅為35，顯然低于世界平均水平。已探明的石油、天然氣、鐵礦石等資源的人均擁有儲(chǔ)量也明顯低于世界平均水平。長期以來經(jīng)濟(jì)的粗放式增長導(dǎo)致我國單位GDP能耗和主要耗能工業(yè)產(chǎn)品能耗高于主要能源消費(fèi)國家的平均水平，資源的利用效率低下。我國二氧化碳排放強(qiáng)度高于世界平均水平30%以上，全國能源消費(fèi)總量以年均遞增8.89%的速度從2000年的13億噸標(biāo)準(zhǔn)煤提高到2010年的32.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能源消費(fèi)的新增量占世界的84.5%。而冶金、鋼鐵、電力等主要高能耗行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗也比世界先進(jìn)水平平均高40%以上。資源瓶頸制約已成為我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的突出問題，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的意義不言而喻。同時(shí)，傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為也忽視了經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌，造成了我國嚴(yán)峻的環(huán)境形勢。自我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以來，我國各種工業(yè)污染物、生活污染物的排放量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量，近岸海域環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，環(huán)境污染嚴(yán)重。如河流等地表水污染比較嚴(yán)重，一些流經(jīng)城區(qū)的河流中下游發(fā)黑發(fā)臭，水質(zhì)劣于國家地表水Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn);環(huán)境空氣質(zhì)量受到機(jī)動(dòng)車尾氣和區(qū)域性污染傳輸?shù)扔绊懀嵊旰突姻铂F(xiàn)象較為突出，灰霾天數(shù)逐年增加。適時(shí)轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已成必要。

三、低碳目標(biāo)約束下政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

低碳目標(biāo)約束下的政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為機(jī)制，是指政府為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展而實(shí)施的各種經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式及其運(yùn)行的狀態(tài)系統(tǒng)，包括產(chǎn)權(quán)交易、用者付費(fèi)、管制與放松管制、政策調(diào)控等手段的搭配及其運(yùn)行的匹配組合。低碳目標(biāo)約束下政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為轉(zhuǎn)變，從現(xiàn)實(shí)價(jià)值的角度來看，能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，能緩解資源矛盾和環(huán)境污染，從而構(gòu)建出低碳政策制度供給、低碳發(fā)展公眾參與的政府治理框架和社會(huì)行動(dòng)體系。

1、政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為轉(zhuǎn)變是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切需要

長期以來，我國經(jīng)濟(jì)的快速增長主要依靠高碳消耗，粗放使用煤炭、石油等不可再生能源導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受到阻礙，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)成為一種內(nèi)在需求。然而市場經(jīng)濟(jì)本身存在缺陷，市場運(yùn)行機(jī)制反映的僅僅是眼下交易雙方的利益，而未涉及到長期的、其他社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)主體的利益。在市場機(jī)制的支配下，容易導(dǎo)致企業(yè)無視低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，盲目追求經(jīng)濟(jì)利潤，在進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)能源尤其是煤炭資源的利用率較低，排污量大，環(huán)境污染十分嚴(yán)重。因此，我國要處理好人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等多種關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展目標(biāo)，僅僅依靠市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用是不夠的，必須要充分發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為成為低碳目標(biāo)約束下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切需要。轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，加強(qiáng)對(duì)清潔能源的研發(fā)力度，提高節(jié)能降耗技術(shù)創(chuàng)新能力，對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)而言，一方面，是調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑。主要通過提高資源、能源的利用效率，降低經(jīng)濟(jì)的碳強(qiáng)度來達(dá)到。另一方面，是我國優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的可行措施。著力于提高可再生能源比重，從而有效降低單次能源消費(fèi)的碳排放。對(duì)于經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的整體發(fā)展而言，既有利于緩解人與自然之間的尖銳矛盾，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境完整;又能借助經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境和諧發(fā)展的反作用力來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長。總之，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的理想選擇。

2、政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為轉(zhuǎn)變是緩解資源矛盾和環(huán)境污染的內(nèi)在要求

我國政府職能主要體現(xiàn)在“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)目標(biāo)的提出，使得政府生態(tài)管理職能的內(nèi)涵和范圍得以進(jìn)一步豐富與擴(kuò)大。在傳統(tǒng)發(fā)展觀念導(dǎo)向下，政府的生態(tài)管理職能對(duì)應(yīng)于“先污染后治理”模式，就是政府致力于保護(hù)、改善和修復(fù)生態(tài)的管理職能[7]。這種邊容忍污染邊敦促治理的管理職能導(dǎo)致了嚴(yán)重資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。而這與低碳發(fā)展的目標(biāo)是背道而馳的。傳統(tǒng)的生態(tài)管理職能已經(jīng)不能適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府調(diào)控行為，加強(qiáng)政府的生態(tài)管理職能成為大勢所趨。雖然我國能源資源總量豐富，但我國人口眾多，人均擁有量僅相當(dāng)于世界水平的50%，在世界上處于較低水平。已探明的石油、天然氣等資源更是相對(duì)不足。當(dāng)前，中國正處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的階段，人口持續(xù)增長、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、工業(yè)迅速發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使得我國對(duì)能源和資源依賴度較高。然而長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式就是“高碳模式”，來源于國際能源機(jī)構(gòu)和世界銀行PPP數(shù)據(jù)表明:目前，我國的能源消耗強(qiáng)度偏高，是美國的3倍、日本的5倍、世界平均水平的3倍。單位GDP能耗和單位產(chǎn)品能耗也明顯高于主要能源消費(fèi)國家的平均水平。在此情勢下，單純依靠增加能源供應(yīng)來滿足持續(xù)增長的消費(fèi)需求已經(jīng)難以為繼。資源瓶頸制約嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，能源的高效利用、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)迫切要求政府轉(zhuǎn)變其經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，加強(qiáng)政府的生態(tài)管理職能。

3、政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為轉(zhuǎn)變是建立低碳型政府的重要基礎(chǔ)

在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為的主體是政府，低碳目標(biāo)約束下轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，無疑有利于建立低碳型政府。所謂低碳政府，是指能夠促使不斷減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放總量以及單位排放強(qiáng)度這一過程的政府模式[8]。在低碳目標(biāo)約束下，政府必須樹立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，重新構(gòu)建科學(xué)合理的政府職能框架，將促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)以及低碳社會(huì)發(fā)展作為其基本職能之一。政府的法律法規(guī)、制度機(jī)制、政策及經(jīng)濟(jì)手段都要以低碳發(fā)展目標(biāo)為核心，與低碳發(fā)展理念與實(shí)踐緊密結(jié)合起來，即加強(qiáng)立法和制度創(chuàng)新不斷為推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要保障和驅(qū)動(dòng)力;制定各種鼓勵(lì)以低碳方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出目標(biāo)和可行的措施;運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)手段為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)支持。在低碳社會(huì)建設(shè)中，政府科學(xué)地制定發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和總體實(shí)施規(guī)劃，著力提高低碳發(fā)展管理創(chuàng)新能力，并充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，促使社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等其他主體參與合作，共同致力于促進(jìn)低碳發(fā)展目標(biāo)。以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理和政府自身內(nèi)部管理的低碳化、國內(nèi)事務(wù)管理與國際事務(wù)管理的低碳化。顯然，在低碳目標(biāo)導(dǎo)向下轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為，有利于強(qiáng)化政府責(zé)任，展現(xiàn)低碳政府風(fēng)貌。

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