我國省直管縣體制改革的實踐挑戰(zhàn)及推進(jìn)建議

寇鐵軍 周 波

(東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連 116025)

自財政部財預(yù) [2009]78號《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》明確提出2012年底前在我國除民族自治地區(qū)外全面推行省直管縣財政改革，我國此前在地方政府層面試行的“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”的省直管縣改革轉(zhuǎn)入國家層面，并選擇將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍，率先進(jìn)行省直管縣財政改革。為確保省直管縣財政改革實現(xiàn)既定政策意圖，為最終漸進(jìn)平穩(wěn)過渡到行政“省直管縣(市)”體制奠定良好基礎(chǔ)，有必要深入分析總結(jié)我國省直管縣改革所面臨的各種實踐挑戰(zhàn)和難題，并采取有針對性的推進(jìn)措施。

一、我國省直管縣體制改革的背景

我國市管縣格局始于1982年，黨中央、國務(wù)院充分肯定遼寧省率先試點(diǎn)市管縣財政管理體制經(jīng)驗，并發(fā)出《關(guān)于改革地區(qū)體制，實行市管縣的通知》，提出改變作為省政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)(專區(qū))體制，積極試行地、市合并，逐步實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。在全國各省、自治區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中發(fā)[1999]2號文件進(jìn)一步明確市管縣(市)體制改革并要求加大改革力度，全面確立市管縣的省市縣鄉(xiāng)四級行政體制，并在我國法律、法規(guī)和政策文件尤其是《行政許可法》中明確承認(rèn)和體現(xiàn)地市級政府管理權(quán)限。

在我國市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)處于起步階段、全國性市場尚未建立的特定歷史背景之下，市管縣體制發(fā)揮了強(qiáng)化中央集權(quán)、促進(jìn)政治穩(wěn)定、中心城市輻射拉動農(nóng)村和周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、密切城鄉(xiāng)聯(lián)系的積極作用。但在日益加快的市場化、城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，伴隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政治理環(huán)境變化，市管縣體制弊端逐步顯現(xiàn)。

(一)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，中心城市的輻射拉動能力有限

郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國家富。作為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元和最直接連接城鄉(xiāng)的紐帶，我國有2070個縣域經(jīng)濟(jì)體，占全國95%的國土面積，74%的人口，60%的地區(qū)生產(chǎn)總值，吸納近70%的全國已轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力[1]。與縣域經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出重要地位不相稱的是，我國大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，特色產(chǎn)業(yè)缺乏的基本特征，縣域建設(shè)缺乏水電、交通、信息和人才等基礎(chǔ)設(shè)施條件和金融體制的有力支持，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)體系不健全。市管縣體制阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源可概括為兩方面。

一方面，我國現(xiàn)有的地級市中，除部分本身經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，對周邊縣(市)具有天然輻射帶動作用的外，很大部分是通過行政指定方式或者說因政策而非自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因成為縣級政府的直管政府層級，這些地級市大多起點(diǎn)較低，基礎(chǔ)較弱，經(jīng)濟(jì)實力有限，并非自然形成的政治經(jīng)濟(jì)中心。由于先天發(fā)育不良，經(jīng)濟(jì)實力與所轄縣(市)相差不大甚至還弱，加之部分地級市轄縣數(shù)量較多，市級政府無暇顧及所轄縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使其經(jīng)濟(jì)輻射帶動作用有限。

另一方面，部分地市級政府不僅無力輻射帶動縣域經(jīng)濟(jì)，甚至?xí)魅蹩h級政府自主權(quán)，限制和掣肘所轄縣(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是由市管縣體制主要為城市服務(wù)的傾向性所決定的。市級政府通常采取城市聚集甚至過度集中市及下轄縣(市)整個區(qū)域內(nèi)資源和資金策略，與所轄的縣(市)爭奪資源、土地和項目，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，以農(nóng)補(bǔ)工，集中力量建設(shè)中心城市。這不僅使得縣(市)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會事業(yè)投入不足，弱化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)能，制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且容易形成市縣(市)競爭增加行政管理成本。這主要是基于市管縣(市)的壓力型體制下，市級政府相對縣(市)政府在人事、行政和財政方面具有絕對權(quán)威性，縣級政府的人事任命掌握在市級政府手里，行政責(zé)任和施政業(yè)績直接由市級政府考核，財政資源在很大程度上也受市級政府操控，縣級政府從根本上不具備與市級政府討價還價的能力[2]。為實現(xiàn)本級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財源的重要職責(zé)，市級政府將縣(市)政府視為其“附屬行政單位”，不僅截留中央和省級政府下放的部分行政審批權(quán)限，從而在市級政府層面擴(kuò)大和集中各種管理權(quán)限，而且將縣級政府擁有的經(jīng)濟(jì)和財政資源向上集中，削弱縣級政府自主權(quán)。

(二)縣鄉(xiāng)基層政府財政困難

很大程度上可以說，縣鄉(xiāng)基層政府財政困難是我國市管縣(市)體制和財政體制耦合作用的結(jié)果。1994年我國分稅制改革主要經(jīng)由稅收收入的劃分建立了中央政府集權(quán)的財政體制，關(guān)于中央、省、市、縣(市)和鄉(xiāng)各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分以及省以下財政體制則并未進(jìn)行明確界定，事權(quán)劃分與財力配置不匹配普遍存在于不同層級政府之間。雖然《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定“一級政府、一級預(yù)算”，各級政府是獨(dú)立的利益主體，但現(xiàn)實中，中央對省、省對市、市對縣以及縣對鄉(xiāng)這四對財政關(guān)系是由行政隸屬關(guān)系決定的，上級政府對下級政府的行政權(quán)力體現(xiàn)為具備決定下級的收入分配和支出責(zé)任的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。在省、市、縣和鄉(xiāng)級政府組成的地方政府層面，2002年我國各省根據(jù)《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的意見的通知》要求，出臺省內(nèi)財政體制安排文件，核心內(nèi)容也僅局限于財政收入劃分。多數(shù)省把收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種由省與市(縣)共享，收入較少的稅種由市(縣)獨(dú)享。為確保本級政府財政利益最大化，效仿中央和省級政府通過財政分成向上集中財權(quán)和財力的做法，市級政府也明確規(guī)定了市級和縣級政府之間的財政分成。經(jīng)由中央、省級和市級政府的層層向上集中，縣級政府只能擁有有限的稅權(quán)和財權(quán)，占70%以上全國人口的縣鄉(xiāng)級政府的財政收入僅占全國財政收入的20%左右。同時，市級政府利用市管縣體制下的人事、行政和財政主導(dǎo)權(quán)，將大量不愿意承擔(dān)的事責(zé)和支出責(zé)任下壓給所轄縣(市)鄉(xiāng)政府。就縣級政府而言，其法定教育、科技財政支出剛性大，約占總財政支出的30%，中央政府制定多種惠民政策的具體支出責(zé)任也往往下放至地方政府，并經(jīng)省市級政府具體落實到縣級政府，這也使得縣級政府的財政支出壓力加大。據(jù)調(diào)查，我國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財政負(fù)擔(dān)，省負(fù)擔(dān)11%，中央財政負(fù)擔(dān)不足2%，預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出的55%－60%由縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)[3]。在縣(市)級政府財源結(jié)構(gòu)單一、有效財權(quán)較小、財政實力偏弱的情況下，縣級政府被迫承擔(dān)遠(yuǎn)超其有限財力的財政支出責(zé)任，由此面臨著巨大的財政支出缺口壓力。

與此同時，我國現(xiàn)行財政體制的轉(zhuǎn)移支付制度下，縣(市)鄉(xiāng)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付資金由中央政府經(jīng)過省政府、市政府層層撥付。由于縣(市)鄉(xiāng)兩級財政處于財政級次末端，轉(zhuǎn)移支付鏈條過長且透明度度不高，使得市級政府有機(jī)會截留、擠占和挪用本屬縣鄉(xiāng)政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金，進(jìn)一步加劇縣鄉(xiāng)財政困難。2004年財政部調(diào)研組組織的“縣鄉(xiāng)財政困難與鄉(xiāng)村債務(wù)”兩次專題調(diào)研揭示，不僅我國西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政嚴(yán)重困難，中、東部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難問題也相當(dāng)普遍。甚至在全國百強(qiáng)縣的山東省榮成市(縣級市)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也高達(dá)4億多元。我國2862個縣縣域單位得財政總支出超過總收入近600億元，財政補(bǔ)貼縣達(dá)945個，財政赤字縣達(dá)556個，二者合計占我國全部縣(市)總數(shù)的53%[4]。

(三)行政管理效率低下，制約分稅制財政體制完善

與信息化社會的行政組織結(jié)構(gòu)扁平化趨勢相悖，市管縣體制在我國憲法規(guī)定的中央、省、市縣、鄉(xiāng)四級行政體制的基礎(chǔ)上增加市級行政管理層級。大大降低了不同層級政府間信息傳遞速度，加大信息失真風(fēng)險，造成行政管理效率損失和行政成本上升。而且，與“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級的行政體制相伴，中央與省級政府以及省與省以下政府間事權(quán)界定模糊、財力與事權(quán)不匹配，市管縣體制嚴(yán)重制約著我國現(xiàn)有財政體制的發(fā)展。一方面，作為省與縣(市)級政府的“中間層次”，市級政府是重要的利益集團(tuán)和政府層級主體，其在政府間事權(quán)、財權(quán)劃分過程中，具有向省級政府爭取盡可能大的財權(quán)和財力并將事責(zé)和支出責(zé)任下壓給所轄縣(市)級政府的傾向，加大明晰政府間事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)和財力劃分的難度。另一方面，從國際經(jīng)驗來看，政府層級越多，出于利于政府間財權(quán)、財力分配的考慮，要求更多稅種匹配。結(jié)合稅收屬性和各稅種不同特點(diǎn)看，將我國現(xiàn)有22個稅種形成的稅源在五級政府間劃分存在較大的實踐困難。

本質(zhì)上，上述諸多問題與以“中央—省—市—縣(市)—鄉(xiāng)”五級行政體制為基礎(chǔ)的人事和財政體制密切相關(guān)。實踐已經(jīng)表明，市管縣體制的運(yùn)行效果與其建立之初的政策初衷相悖，從而喪失繼續(xù)實行市管縣體制的根本理由。正是在此背景下，我國決定實施省直管縣體制改革。從我國省直管縣改革的實踐探索看，主要采取財政直管和行政直管兩種類型。財政意義上的省直管縣，是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，實現(xiàn)省財政對市、縣(市)財政直接管理，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。省直接對縣編制財政預(yù)算和財政收入劃分，省與市、縣之間建立直接的財政資金往來關(guān)系，取消市與縣間的日常資金往來關(guān)系，同時省級政府把轉(zhuǎn)移支付、專項資金補(bǔ)助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)權(quán)限下放到縣級政府。行政意義上的省直管縣，是省級政府直接管理縣級政府的人事、財政、計劃、項目審批等經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)，實現(xiàn)市縣平級，省市縣行政管理關(guān)系由“省—地級市—縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、縣”二級體制。顯然，與財政省直管縣相比，行政省直管縣改革的深度和廣度更高，不僅與財政體制、行政管理體制和行政區(qū)域劃分密切相關(guān)，而且將帶來利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的大調(diào)整，因而具有更大難度。目前進(jìn)行的省直管縣財政改革，可以視為遵循30年來我國“漸進(jìn)式”經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗，意在首先選擇相對阻力為小的財政層級改革，直接搭建省和縣(市)兩級政府間財力分配框架，克服市管縣體制下廣為詬病的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、縣鄉(xiāng)基層財政困難、政府層級多、行政管理效率低下、市縣(市)沖突等弊端，為最終減少行政層級回歸行政省直管縣(市)體制探索經(jīng)驗、奠定良好基礎(chǔ)。

二、我國省直管縣體制改革面臨的實踐挑戰(zhàn)

從擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革、省直管縣財政改革試點(diǎn)至2009年全面推行省直管縣財政改革，我國各地省直管縣財政改革實踐探索取得重要進(jìn)展。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)高度正視總結(jié)制約深入推進(jìn)省直管縣財政改革的突出問題，并深刻洞悉未來進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣行政改革將面臨的實踐挑戰(zhàn)。

(一)省直管縣財政體制改革進(jìn)程出現(xiàn)市縣利益博弈

省直管縣財政體制改革帶來省、市、縣(市)政府間財政利益重新調(diào)整。如果說省、縣(市)兩級政府都是體制改革受益者的話，地市級政府則是既得利益的損失者。因此省直管縣財政體制改革必然伴隨著省、市和縣(市)三級政府間的利益博弈。

1、經(jīng)濟(jì)利益博弈致使市級政府采取消極應(yīng)對措施

省直管縣財政改革帶來的最直接經(jīng)濟(jì)財政影響即為縣(市)級政府獲得更多財力。不僅縣級政府財政留成比例增加，而且中央和省級政府農(nóng)業(yè)、水利等專項轉(zhuǎn)移支付資金，不經(jīng)市級政府直接轉(zhuǎn)移至縣(市)級政府，避免市級政府截留、侵占情況的發(fā)生，使縣級政府能集中更多財力。與此相對應(yīng)，在政府間財力配置零和博弈的情況下，市級政府財力必將出現(xiàn)大幅削減。第一，被市級政府集中的縣(市)級政府財政收入將上繳省級政府，市級政府不能再聚集縣級政府財政收入，帶來市級政府財力減弱，尤其對經(jīng)濟(jì)實力弱的市級政府影響較大。第二，財政實行省直管縣后，轉(zhuǎn)移支付程序變化使得市級政府喪失截留、擠占和挪用本屬縣(市)級政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金的機(jī)會，從而進(jìn)一步削減市級政府財力。第三，我國現(xiàn)行政府財政轉(zhuǎn)移支付體制下，中央和省級政府的大部分轉(zhuǎn)移支付項目資金設(shè)計為針對縣級政府層面，市級政府無法享受優(yōu)惠政策。

為維護(hù)自身利益，部分市級政府將所轄經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣變?yōu)閰^(qū)，如黃石和咸寧分別將下陸和咸安由縣變?yōu)樗爡^(qū)。市級政府與縣(市)在空間、交通、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系非常密切的情況下，若市級政府出于擴(kuò)大發(fā)展空間的考慮進(jìn)行縣改區(qū)是有一定道理的。但若縣(市)與市級政府空間距離遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系小，市級政府擅自將縣改為區(qū)顯然是針對省直管縣財政改革的消極應(yīng)對措施。

2、權(quán)力博弈致使市級政府下放權(quán)力不徹底

實行省直管縣財政體制后，除市縣(市)級政府財政平行由省級財政直接管理、結(jié)算外，仍維持省管市、市管縣的行政管理體制，人事任命權(quán)、行政權(quán)、重大事項審批權(quán)等其他權(quán)限仍掌握在市級政府手里。省市縣(市)政府間人事權(quán)、財權(quán)、事權(quán)配置不一致，很容易產(chǎn)生市縣摩擦。從我國目前推行的省直管縣改革實踐看，浙江可以作為改革成功的典范。其不只財政，甚至從行政管理到政治組織以及其他各個部門管理，都由省級政府直接管理。安徽、廣東、湖南、湖北諸省推進(jìn)也比較到位，基本上按照財政部要求，在財政體制、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等各方面，全面實行省對縣的直接管理。而其他大部分宣布實施省直管縣財政改革的省份，其省直管縣改革則并不徹底，雖省級政府財政直接面向縣(市)級政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付測算，但財政體制和資金調(diào)度并沒有直接到縣，仍然遵循原有市管縣體制程序運(yùn)轉(zhuǎn)。一個重要的原因在于，歷經(jīng)20多年的實踐運(yùn)行并穩(wěn)定成熟的“省—市—縣”三級政府運(yùn)行方式、工作方法和規(guī)章制度短期內(nèi)難以完全適應(yīng)新管理體制。一方面，市級政府所屬職能部門可能降低對財政省直管的縣的服務(wù)熱情和質(zhì)量;另一方面，在部分管理權(quán)限下放至縣級政府的情況下卻仍按原運(yùn)作程序分配資金。同時伴隨著市級政府財政管理幅度的減少，必然涉及到市級政府財政部門權(quán)力和編制的削減，使決策者面臨巨大阻力。因此，出于維持管理范圍和權(quán)限的考慮，市級政府對于向縣(市)級政府下放權(quán)力的接受和配合程度不高，導(dǎo)致下放到縣級政府的各項權(quán)力難以落實?！逗比請蟆饭嫉暮笔h川市有關(guān)部門調(diào)查報告顯示，2004年漢川市239項擴(kuò)權(quán)事項中，落實較好的有87項，僅占36%。

3、迫切需要完善省級政府轉(zhuǎn)移支付制度

實施省直管縣財政改革試點(diǎn)，與此前我國部分省區(qū)首先將經(jīng)濟(jì)和財政實力最強(qiáng)的縣(市)由省級政府財政直管不同，全面省直管縣財政改革不僅應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)、財政狀況最好的富?？h，更應(yīng)該高度重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的欠發(fā)達(dá)縣。由此，為增加縣級政府財力，解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、縣鄉(xiāng)基層政府財政困難，客觀要求建立穩(wěn)定增強(qiáng)縣級政府財力的制度保證。雖然財政省直管縣后省級財政放權(quán)將提高縣(市)級政府的財政資金豐富程度，但從公共服務(wù)均等化和區(qū)域均衡發(fā)展的角度看，省政府應(yīng)在收支劃分和轉(zhuǎn)移支付方面給予欠發(fā)達(dá)縣(市)更大的財力支持，這是由我國現(xiàn)行財政體制下的政府間財力配置現(xiàn)狀所決定的。我國1994年建立的分稅制財政體制下，縣級政府基本不擁有專有稅種，即使少量省級政府確定的財政體制將一、二稅種劃分為縣級政府專有稅種，但因稅源有限也難以形成數(shù)額巨大的穩(wěn)定的縣級政府財力，而省與市、縣(市)級政府共享稅種形成的稅收收入絕大部分被省、市級政府集中。

因此，為增加縣(市)級政府財力，在現(xiàn)行財政體制不發(fā)生大轉(zhuǎn)變的條件下，除增加縣級政府的財政收入分享和留成比例外，更重要和更迫切的是在省級政府層面，結(jié)合經(jīng)濟(jì)和財政發(fā)達(dá)、中等水平和不發(fā)達(dá)的省區(qū)不同實際狀況，探索建立規(guī)模更大、形式更為規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。而合理設(shè)計省級政府財政轉(zhuǎn)移支付的形式和結(jié)構(gòu)、提高專項轉(zhuǎn)移支付項目的有效性、因地制宜地探索構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付科學(xué)分配依據(jù)的“因素法”的諸因素及其權(quán)重，則成為重中之重。

完善省級政府轉(zhuǎn)移支付制度，是降低縣級政府到省級爭取資金和項目產(chǎn)生的行政成本、防范省會城市交通擁堵“都市病”、規(guī)避產(chǎn)生與“跑部錢進(jìn)”和“駐京辦”類似的“跑省錢進(jìn)”和“駐省辦”等經(jīng)濟(jì)社會問題的制度保障。省級政府層面的財政轉(zhuǎn)移支付制度探索積累經(jīng)驗后，也可以為完善我國政府轉(zhuǎn)移支付制度提供有力支持。我國中央對省級政府以及省對市、縣(市)級政府財政轉(zhuǎn)移支付制度中都存在政策引導(dǎo)能力不強(qiáng)、轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范、專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、財力性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、缺乏有效科學(xué)依據(jù)等問題，與國家層面推進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度改革和完善相比，省級政府財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和政策覆蓋區(qū)域面積相對較小，面對較少的地區(qū)差異性和多樣性，更貼近市、縣(市)實際需求，更容易實現(xiàn)政府財政轉(zhuǎn)移支付政策意圖[5]。完善我國內(nèi)地32個省級政府層面的財政轉(zhuǎn)移支付制度，具有自下而上的優(yōu)勢，能增強(qiáng)我國財政轉(zhuǎn)移支付改革的針對性和有效性。

(二)未來省直管縣行政改革將面臨挑戰(zhàn)

省直管縣財政改革過程中出現(xiàn)的市縣(市)利益博弈乃至省級政府推動乏力問題，本質(zhì)上是由省直管縣財政改革被作為我國省直管縣行政改革的過渡性中間階段的漸進(jìn)性改革方略決定的。易言之，出于降低省直管縣行政體制改革這一系統(tǒng)工程的阻力的考慮，在其他管理權(quán)限維持現(xiàn)有市管縣體制的前提下，首先選取處于不斷調(diào)整完善過程中的我國財政體制為突破口，減少財政層級，為最終實現(xiàn)減少行政層級的省直管縣行政改革探索經(jīng)驗和奠定基礎(chǔ)。但也恰是因為省直管縣財政改革未觸動現(xiàn)有市管縣行政體制，致使市級政府仍然對縣(市)級政府具有較強(qiáng)控制力，從而形成深入推進(jìn)省直管財政改革的巨大阻力[6]。因此，省直管縣財政體制改革進(jìn)行到一定階段后，必然需要省直管縣行政體制改革的適時跟進(jìn)。否則，省直管縣財政改革本身難以實現(xiàn)省直管縣體制改革的政策意圖。由此而言，洞悉未來進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣行政改革的現(xiàn)實困難和挑戰(zhàn)就非常必要。

1、省級政府管理幅度加大，調(diào)控和監(jiān)督難度增加

推進(jìn)省直管縣行政體制改革后，縣級政府的財政權(quán)與人事、計劃、項目審批等經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)都將轉(zhuǎn)由省級政府直接管理。我國既有行政區(qū)劃條件下，伴隨著省市縣行政管理關(guān)系由省—市—縣三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭　?、縣二級體制，原來歸市級政府管理的縣級政府與市級政府平級接受省級政府管理，由此，省級政府的管理幅度和監(jiān)督管理難度將大幅增加，這必將帶來省級政府調(diào)控和監(jiān)督能力的實踐挑戰(zhàn)。

目前而言，我國還沒有探索出實踐檢驗成熟的省直管縣管理模式。考察實施省直管縣體制改革探索實踐最早、效果相對最好的浙江省和海南省，可以發(fā)現(xiàn)，兩省都存在省域面積小、轄縣數(shù)量少的先天優(yōu)勢。浙江全省陸域面積10.18萬平方公里，省會到各市、縣(市)空間距離處于省級政府行政權(quán)力作用范圍之內(nèi);海南全省陸域面積3.54萬平方公里，全省2個地級市、6個縣級市、4個縣和6個民族自治縣都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元。而在全面推進(jìn)省直管縣體制改革的背景下，我國大陸現(xiàn)有的32個省級行政單位中，四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，平均每個省級行政單位轄89個縣[7]。省級政府直接管理數(shù)量眾多的市級和縣(市)級政府，在每個省級政府管理區(qū)域內(nèi)，各縣(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平、社會和文化背景不同，縣級政府能力、縣(市)級政府距離省級政府地理位置和交通發(fā)達(dá)程度各異。面臨巨大管理幅度的同時，省級政府也面臨管理對象各具多樣性和差異性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，這將大大提高省級政府的行政管理成本，加大省級政府調(diào)控難度、協(xié)調(diào)工作量，影響其管理效率。

同時，省直管縣行政體制改革使縣級政府擁有大量經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，在增強(qiáng)縣(市)級政府作為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在動力和活力的同時，也將極大提高省級政府宏觀調(diào)控和監(jiān)督地難度?？h級政府籌集資金、增加項目，直至安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都擁有更大自主權(quán)，其在投資方向、結(jié)構(gòu)組合和發(fā)展速度上的政策選擇都可能會背離省級政府宏觀調(diào)控目標(biāo)。目前看來，省直管縣改革推進(jìn)比較深入的浙江省就存在市政設(shè)施建設(shè)分散和重復(fù)問題，這對發(fā)揮完整經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和中心城市培育產(chǎn)生不利影響，迫切需要省級政府的宏觀調(diào)控和有效監(jiān)督，約束縣級政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)。

2、政府間事權(quán)財權(quán)關(guān)系亟待規(guī)范化

政府間事權(quán)財權(quán)關(guān)系的規(guī)范化是省直管縣財政和行政改革面臨的更深層次挑戰(zhàn)。就省直管縣財政改革而言，雖僅以政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、財政預(yù)決算、資金往來和財政結(jié)算為主要內(nèi)容，而其經(jīng)濟(jì)社會影響卻遠(yuǎn)超財政體制范圍。因為省直管縣財政體制改革對省、市、縣級政府間的財政公共權(quán)力進(jìn)行了重新分配，不僅涉及到財權(quán)財力，而且與政府間事權(quán)劃分和行政編制密切相關(guān)，帶來政府間關(guān)系再造。就省直管縣行政改革而言，盡管省級政府管理幅度加大后面臨的宏觀調(diào)控和監(jiān)管難題可以運(yùn)用電子政務(wù)管理、信息化辦公、扁平化社會事務(wù)等方式解決，但更深層次的是，需要進(jìn)一步促進(jìn)中央、省、市縣(市)各級政府職能轉(zhuǎn)變，探索建立事權(quán)財權(quán)明晰規(guī)范的政府間關(guān)系。省直管縣行政改革雖然繞開或越過市級政府，實現(xiàn)減少行政層級的政策效果，但仍然對我國政府間事權(quán)財權(quán)關(guān)系混亂的根本問題尚未形成實質(zhì)性的根本觸動。

長期以來，我國政府間關(guān)系都存在各層級政府共享權(quán)力、共擔(dān)職責(zé)、職權(quán)界定模糊的頑疾，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)級政府共同管理范圍廣泛的社會事務(wù)，政府間事權(quán)缺乏明確界定。2004年第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議修改通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府行使如下職權(quán):執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。受各層級政府間職權(quán)未能明確劃分的影響和制約，各層級政府間事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)劃分以及財力配置問題也一直未得到妥善解決。

我國政府以及理論界關(guān)于政府間關(guān)系的探索演進(jìn)，從毛澤東在《論十大關(guān)系》中就“中央與地方關(guān)系”展開專門論述，到改革開放以來中央政府“放權(quán)讓利”實踐，到中央和地方政府事權(quán)和財權(quán)對稱，最終于中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會確立“建立和完善政府間財力與事權(quán)匹配體制”，形成指導(dǎo)我國處理政府間關(guān)系的重要目標(biāo)和原則。因此，在政府層級精簡的有利條件下，省直管縣改革應(yīng)直面政府間職責(zé)、事權(quán)、財權(quán)規(guī)范化難題，致力于循著中央、省和市縣(市)級政府間事權(quán)、財權(quán)劃分和財力合理配置這一主線，明確界定各層級政府管理、服務(wù)社會職責(zé)和任務(wù)縱向配置及連帶的權(quán)力利益關(guān)系，建立政府間財力與事權(quán)匹配體制，優(yōu)化配置國家職責(zé)和任務(wù)。

3、市級政府既有利益集團(tuán)的干預(yù)和阻礙

我國市管縣體制的運(yùn)行形成體系完備、人員龐大的市級政府這一實體機(jī)構(gòu)。目前而言，市級政府擁有干部任免、行政管理、檢查考核、項目資金等眾多權(quán)力，以及由這些權(quán)力衍生出的重大現(xiàn)實利益。省直管縣后，大量歸屬市級政府管理的縣(市)政府由省級政府進(jìn)行全面管理，市級政府實體管理幅度和職能范圍大為減少，市級政府機(jī)構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變勢在必然。這必然影響市級政府的職能機(jī)構(gòu)及官員的權(quán)力和利益，由此形成不容小覷的影響省直管縣改革的干部安置和既得利益集團(tuán)利益調(diào)整的阻力。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國省直管縣體制改革的對策

實現(xiàn)省直管縣體制改革的既定政策意圖，應(yīng)結(jié)合省直管縣財政改革作為省直管縣體制改革進(jìn)程中間階段的特點(diǎn)，統(tǒng)籌管理，采取正確的對策有效應(yīng)對當(dāng)前省直管縣財政改革與未來省直管縣行政改革所面臨的實踐挑戰(zhàn)。

(一)提高省直管縣體制改革指導(dǎo)精神的效力層次，深入推進(jìn)行政體制改革

我國具有兩千多年的“官本位”思想和政治實踐歷史，行政力量在經(jīng)濟(jì)社會生活中具有重要的影響力。在明確建設(shè)社會主義法治國家治國方略的背景下，我國應(yīng)以政府間行政權(quán)力縱向劃分和配置為突破口推進(jìn)省直管縣改革，以規(guī)范的法律形式穩(wěn)定省直管縣的改革成果，為進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣體制改革提供法律依據(jù)。

1、強(qiáng)化省直管縣體制改革的行政推進(jìn)力度

省直管縣財政改革過程中表現(xiàn)出的市級政府消極應(yīng)對、放權(quán)不徹底等市縣利益博弈問題，與市級政府接受和配合改革程度不高、省級政府在缺乏配套措施的情況下顧忌市級政府以致改革阻礙推進(jìn)乏力等因素密切相關(guān)[8]。究其根源，我國目前推進(jìn)省直管縣財政改革只有一個財政部的部門指導(dǎo)性意見，而各省級政府作為推進(jìn)省直管縣的重要主體，與財政部行政級別相同，故此可以合理預(yù)期，財政部財預(yù) [2009]78號《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》的行政效力有限。這就意味著，為確保省直管縣體制改革實現(xiàn)既定政策意圖，必然需要出臺效力層次更高的官方指導(dǎo)文件，增強(qiáng)省級政府推進(jìn)省直管縣體制改革的行政效力壓力，以行政命令方式強(qiáng)力推行。

首先，貫徹中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》精神，深入推進(jìn)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革。按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，明晰“中央—省—市、縣(市)—鄉(xiāng)級”政府的職能定位。中央政府應(yīng)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)宏觀管理，減少和下放具體管理事項，把更多精力轉(zhuǎn)移到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府應(yīng)確保有效實施中央方針政策和國家法律法規(guī)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場秩序和社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探索政府間縱向權(quán)力配置，明確劃分“中央—省—市、縣(市)—鄉(xiāng)級”政府的人事、財政、計劃、項目審批等經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)力，增加與市、縣(市)級政府承擔(dān)與其職能相匹配的專有權(quán)力，強(qiáng)化中央和省級政府的監(jiān)督權(quán)力。

其次，在轉(zhuǎn)變政府職能和劃分政府間縱向權(quán)力的基礎(chǔ)上，清理并修訂《中華人民共和國憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國行政許可法》等有涉市管縣國家體制的相關(guān)法律、法規(guī)，明確規(guī)定政府層級改變?yōu)椤爸醒搿　?、縣(市)—鄉(xiāng)”四級，為推進(jìn)省對縣的全面直接管理奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

(二)探索省—市、縣(市)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分

應(yīng)深刻認(rèn)識到，省直管縣財政改革和行政改革，經(jīng)由變革政府間財政和行政層級，對我國國家體制、政府間縱向權(quán)力劃分和政府職能轉(zhuǎn)變都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。這為我國省直管縣體制改革承載探索建立和完善政府間財力與事權(quán)匹配的政府間關(guān)系提供有利條件，也是我國省直管縣體制改革不可規(guī)避的歷史重任。其中，又以省直管縣體制下省級及其以下層級政府層面政府間事權(quán)、財權(quán)劃分和財力合理配置的實踐探索最為突出重要，其可以通過自下而上的方式，為我國實踐多年仍沒有得到妥善解決的政府間(包括中央與省級以及省以下政府之間)財力與事權(quán)匹配提供有益經(jīng)驗。

1、省—市、縣(市)政府間事權(quán)劃分

在擬建立的政府間財力與事權(quán)匹配體制中，政府間事權(quán)劃分具有重要的基礎(chǔ)性地位，是明晰劃分政府間支出責(zé)任、確定政府間財權(quán)劃分和財力配置的先決條件。借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家處理政府間關(guān)系的有益經(jīng)驗，與政府職能轉(zhuǎn)變以及合理明晰劃分政府間縱向權(quán)力相對應(yīng)，遵循適度分權(quán)、受益和職能優(yōu)勢原則，在省—市、縣(市)兩個政府層級上具體規(guī)定省、市、縣(市)級政府的各自專有事權(quán)，以及省、市、縣(市)級政府的共有事權(quán)。

針對我國政府間關(guān)系中長期存在的事權(quán)界定模糊的弊端，應(yīng)采取列舉法，就如下事權(quán)進(jìn)行劃分:行政機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的行政事務(wù);國內(nèi)外交流出訪、對外招商、貿(mào)展、援助及文化、科學(xué)和信息協(xié)作等外向事務(wù);執(zhí)行憲法、中央制定的法律、行政法規(guī)和政策，制定地區(qū)性規(guī)章制度，武裝警察、公安和監(jiān)獄等社會秩序類事務(wù);農(nóng)村城市基礎(chǔ)教育，科技基礎(chǔ)研究和推廣應(yīng)用，地方史志、民俗和文化藝術(shù)以及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等科技教育類事務(wù);“三農(nóng)”、文化、體育、娛樂以及宗教、醫(yī)療衛(wèi)生、公益性基本設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公共交通運(yùn)輸和通訊等公共事務(wù);農(nóng)林牧副漁以及采礦、制造、建筑和能源等產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù);公費(fèi)醫(yī)療、醫(yī)療保險、失業(yè)及就業(yè)保障、社會福利、最低生活保障、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置事務(wù)、救災(zāi)等社會保障事務(wù)。不能一一列舉的“未明事項”可由省級政府或由省級政府交給市或縣(市)級政府行使權(quán)力。以此為基礎(chǔ)，解決省、市、縣(市)級政府所屬職能部門對口設(shè)置和雙重領(lǐng)導(dǎo)問題，使市、縣(市)級政府具有根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要自行決定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的較大自由選擇權(quán)。

1.7 統(tǒng)計學(xué)處理 所有數(shù)據(jù)均采用SPSS 20.0軟件包進(jìn)行。數(shù)據(jù)由2人重復(fù)錄入、核查、糾錯。計數(shù)資料用頻數(shù)、率表示，采用χ2檢驗或Fisher′s確切概率法分析。計量資料采用x±s表示，統(tǒng)計推斷采用方差分析。多因素分析采用logistic風(fēng)險模型進(jìn)行。P＜0.05為差異有統(tǒng)計學(xué)意義。

2、省—市、縣(市)政府間財政支出責(zé)任劃分

依據(jù)事權(quán)劃分結(jié)果，確定省、市、縣(市)級政府的各自財政支出責(zé)任。與省級政府專有事權(quán)對應(yīng)的財政支出責(zé)任由省級政府財政承擔(dān)，與市、縣(市)級政府專有事權(quán)對應(yīng)的財政支出責(zé)任由市、縣(市)級政府財政承擔(dān)，而與省、市、縣(市)級政府共同承擔(dān)事權(quán)對應(yīng)的財政支出責(zé)任由省、市、縣(市)級政府根據(jù)具體情況分別承擔(dān)?？傮w上，凡規(guī)模龐大、需巨額資金和高新技術(shù)支持的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)支出，應(yīng)由省級政府財政承擔(dān);財政支出受益范圍遍及全省范圍的，應(yīng)屬于省級政府財政支出范圍，財政支出受益范圍僅及于某一市或縣(市)的，由市、縣(市)級政府財政承擔(dān);須全省統(tǒng)一計劃或確定標(biāo)準(zhǔn)的財政支出，屬省級政府財政支出，需市、縣(市)因地制宜的財政支出由市、縣(市)級政府承擔(dān)。

(1)政府機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)類財政支出劃分

地方政府所屬行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及所屬辦公人員工資由省、市縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政部門各自分別承擔(dān);政府工作部門派出機(jī)構(gòu)的日常行政管理支出、人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)主要由派出地政府財政部門來承擔(dān);公共行政管理活動所發(fā)生的財政支出主要由公共行政管理活動組織部門所屬財政部門承擔(dān);政府機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位支出由所屬地政府財政部門根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)進(jìn)行安排。

(2)外向事務(wù)類財政支出劃分

由省、市、縣(市)各層級政府的國內(nèi)外交流出訪，外向事務(wù)協(xié)議執(zhí)行，對外招商、貿(mào)展、援助及文化、科學(xué)、信息等方面的協(xié)作而發(fā)生的財政支出項目，根據(jù)受益范圍確定各層級政府的財政支出責(zé)任。若受益對象僅局限于某一轄區(qū)，則由此發(fā)生的財政支出責(zé)任由所屬政府承擔(dān)，而一些受益范圍遠(yuǎn)超過轄區(qū)或作為更大轄區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展一部分的外向事務(wù)支出項目，出于效率和公平的考慮，應(yīng)尋求更高層級政府財政支持。

(3)社會秩序類財政支出劃分

武裝警察、公安安全、監(jiān)獄維護(hù)建設(shè)事務(wù)的財政支出由省、市縣級政府按照屬地原則分別承擔(dān)，考慮到該類事務(wù)的外溢性特征，縣級政府應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供財政資金支持。省級政府承擔(dān)地區(qū)性規(guī)章制度制定責(zé)權(quán)及其財政支出責(zé)任，執(zhí)行中央制定的憲法、法律、行政法規(guī)、政策的成本以及市、縣(市)級政府制定、執(zhí)行規(guī)章制度的成本，由各級政府分別承擔(dān)。

(4)科教文衛(wèi)類財政支出劃分

城市和農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)由中央和省級政府承擔(dān)主要責(zé)任，省級政府財政對所屬轄區(qū)農(nóng)村教育水平再提高承擔(dān)主要支出責(zé)任，具體教育管理活動、貧困家庭學(xué)生求學(xué)補(bǔ)助和助學(xué)貸款支出，由市、縣(市)級政府承擔(dān)財政支出責(zé)任。

與促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步密切相關(guān)的基礎(chǔ)研究及推廣，自然、社會科學(xué)事務(wù)和服務(wù)以及尖端科學(xué)發(fā)展等科學(xué)事務(wù)和服務(wù)財政支出責(zé)任，由中央與省級政府共同負(fù)擔(dān);研究開發(fā)部門科技經(jīng)費(fèi)投入、地方史志、民俗、文化藝術(shù)研究、區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃研究、科學(xué)技術(shù)普及事務(wù)和服務(wù)等項目形成的財政支出責(zé)任，由擁有直接管理權(quán)及舉辦權(quán)的政府層級承擔(dān)財政支出責(zé)任。

省級政府轄區(qū)內(nèi)國家級與省級圖書館、博物館及科技館管理、文物事務(wù)，宗教事務(wù)由省級政府財政承擔(dān)財政支出責(zé)任;低于省級的上述事務(wù)、體育館建設(shè)管理、文藝體育團(tuán)體事務(wù)、廣播影視、新聞出版事務(wù)和服務(wù)等支出，按照屬地原則由擁有管理權(quán)的各層級政府承擔(dān)財政支出責(zé)任。

省級醫(yī)院、地方性公共衛(wèi)生體系建設(shè)，以及麻風(fēng)病、克山病、甲狀腺疾病、南方水網(wǎng)地區(qū)多發(fā)的各類寄生蟲疾病防治，由省級政府統(tǒng)一承擔(dān)財政支出責(zé)任;市、縣(市)級醫(yī)院、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、傳染病及瘟疫防治、醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法等財政支出，按照歸屬地原則由市、縣(市)級政府財政分別承擔(dān);執(zhí)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度發(fā)生的財政支出，主要由省級政府與縣級政府共同承擔(dān)。富裕省份的縣級政府承擔(dān)主要的支出責(zé)任，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的省份，如西部各省的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的支出除中央給予一定的補(bǔ)助外，主要由所屬省級政府承擔(dān)。

省級政府主要承擔(dān)公費(fèi)醫(yī)療及醫(yī)療保險、就業(yè)及就業(yè)保障、基本社會福利的財政支出責(zé)任;居民最低生活保障、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置事務(wù)、救災(zāi)事務(wù)由所屬的市、縣(市)級政府財政負(fù)擔(dān)。

(5)公共事務(wù)類財政支出劃分

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科研、農(nóng)村發(fā)展綜合規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、大江大河治理、農(nóng)村金融和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織支持、農(nóng)村水利電力設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村醫(yī)療及保健、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等財政支出責(zé)任由中央政府承擔(dān)，省級政府財政給予相應(yīng)專項資金配套;農(nóng)村計劃生育、農(nóng)村公共安全、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)村生活保障、農(nóng)田防護(hù)林、病蟲害防治、農(nóng)村道路橋梁等交通設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村文體娛樂設(shè)施建設(shè)等，主要由縣(市)級政府承擔(dān)財政支出責(zé)任，而其財力來源以省級政府增加專項和非指定用途的財政轉(zhuǎn)移支付資金為主。

受益范圍覆蓋全省的公益性基本設(shè)施建設(shè)項目由省級政府承擔(dān)財政支出責(zé)任，市區(qū)內(nèi)市政建設(shè)、社區(qū)規(guī)劃管理、自然壟斷行業(yè)管理、公園、消防活動及其他居民公共服務(wù)支出項目，由市級政府承擔(dān)財政支出責(zé)任;縣(市)級政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)市政建設(shè)、社區(qū)規(guī)劃管理、自然壟斷行業(yè)管理、公園、消防活動及其他居民公共服務(wù)等項目財政支出責(zé)任;對經(jīng)濟(jì)財政落后的縣(市)，省級政府給予全省統(tǒng)一規(guī)劃的公益性基本建設(shè)項目以財力支持。

中央政府承擔(dān)一級河流、全流域污染治理財政支出責(zé)任，省級政府負(fù)責(zé)二級河流管理、省域范圍內(nèi)跨區(qū)域和流域的環(huán)境保護(hù)及監(jiān)督管理方面的財政支出，市、縣(市)級政府承擔(dān)各自轄區(qū)內(nèi)環(huán)境檢測、綠化、污水及垃圾處理、森林和水土資源保護(hù)、大氣治理等財政支出項目。

公路、鐵路、管道、水上和民航運(yùn)輸以及郵政電信等公共交通運(yùn)輸和通訊事務(wù)，受益超出省區(qū)范圍之外，其財政支出責(zé)任由中央政府承擔(dān);省道、省級港口、省域內(nèi)跨區(qū)域高速公路建設(shè)和維護(hù)由省級政府承擔(dān)財政支出責(zé)任，市級政府承擔(dān)市級公路、港口建設(shè)和維護(hù)等財政支出責(zé)任，縣級政府承擔(dān)市縣(市)級港口與縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公路建設(shè)和維護(hù)的財政支出責(zé)任。

(6)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展類財政支出劃分

中央政府承擔(dān)種植業(yè)、畜牧業(yè)、草原、漁業(yè)、林業(yè)和水利等各產(chǎn)業(yè)大型保護(hù)工程、全局性重點(diǎn)技術(shù)開發(fā)項目財政支出責(zé)任，省級政府承擔(dān)全省性發(fā)展項目、重大科技成果推廣應(yīng)用的財政支出責(zé)任，而市、縣(市)級政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)各產(chǎn)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的財政支出責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府主要承擔(dān)具體事務(wù)執(zhí)行及管理責(zé)任。

工業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)和能源工業(yè)等本質(zhì)上屬于競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，除關(guān)系到國計民生的重大領(lǐng)域由省級政府給予適當(dāng)財政資金扶持外，市、縣(市)級政府可以適當(dāng)通過財政貼息等方式對本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)在技術(shù)研究開發(fā)、創(chuàng)新、應(yīng)用等領(lǐng)域提供適當(dāng)財政支持。地方性政府投資項目及所屬資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)形成、運(yùn)轉(zhuǎn)成本等財政支出責(zé)任，由國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所屬政府層級承擔(dān)。

(三)完善我國現(xiàn)行分稅制財政體制

對省—市縣(市)—鄉(xiāng)級政府間事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行合理明晰劃分后，政府間財力與事權(quán)匹配體制便具備合理劃分和配置政府間財權(quán)財力的堅實基礎(chǔ)，有助于完善我國現(xiàn)行分稅制財政體制。

1、擴(kuò)大省級政府稅權(quán)

作為不同層級政府財力中最穩(wěn)定、最基本的組成部分，由政府間稅權(quán)劃分形成的不同層級政府財政收入，對于實現(xiàn)政府間財力與事權(quán)匹配至關(guān)重要?？疾煳覈g稅權(quán)劃分的實踐可以發(fā)現(xiàn)，我國政府間稅收立法權(quán)劃分存在中央政府高度集中以及各級政府間稅權(quán)劃分不合理等問題?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，全部中央稅和在全國范圍內(nèi)征收的地方稅法律的制定、公布和稅種的開征、停征權(quán)，屬于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。實際運(yùn)行中，地方稅收立法權(quán)有名無實，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)、地方稅的稅收優(yōu)惠政策和減免政策大部分都要集中在中央，立法權(quán)、解釋權(quán)、實施細(xì)則的制定權(quán)也高度集中于中央。地方稅立法權(quán)的“缺位”不僅使地方政府無法根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)及時開辟新稅源，而且沒有兼顧到我國地域遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和地方經(jīng)濟(jì)各有特色的現(xiàn)實國情。就劃分給地方政府的少量稅種的實際效果而言，或某些地區(qū)不存在相應(yīng)稅源，或稅源太小而難以征收，這不利于地方政府因地制宜地調(diào)控配置區(qū)域性資源，影響地方政府組織收入的積極性，造成地方政府，特別是西部地方政府過于依賴中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)象。

縱向稅權(quán)的劃分，一直以來我國都缺乏統(tǒng)一、穩(wěn)定的法律形式，中央、省、市、縣(市)各層級政府間稅權(quán)劃分主要由中央政府頒布的行政法規(guī)予以規(guī)定;橫向稅權(quán)的劃分，與我國不同層級政府間稅權(quán)劃分有關(guān)的法律法規(guī)，除個別稅收立法由全國人民代表大會及其常委會制定以外，其余大都經(jīng)授權(quán)立法方式由國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常委會授權(quán)制定。就稅收管理權(quán)而言，我國國稅、地稅、財政和海關(guān)系統(tǒng)都享有稅收管理權(quán)，稅收執(zhí)法權(quán)分散，缺乏稅收執(zhí)法部門法律責(zé)任和義務(wù)的明確規(guī)定。專司稅收案件的司法機(jī)關(guān)不具備稅務(wù)、財會、法律等專業(yè)性優(yōu)勢，而具有辦理涉稅案件能力的稅務(wù)機(jī)關(guān)卻不享有司法權(quán)，涉稅信息交流不暢、涉稅管理部門缺乏有效配合影響了稅收執(zhí)法剛性。

無論采取單一制還是聯(lián)邦制的國家治理模式，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家關(guān)于政府間稅權(quán)劃分普遍存在的共同特點(diǎn)就是，突出中央稅收立法權(quán)的主導(dǎo)和控制地位，約束地方政府稅收立法權(quán)，使中央稅收立法權(quán)大于地方稅收立法權(quán)。因為地方政府稅收立法行為可能會沖擊中央政府所要實現(xiàn)的某些目標(biāo)，也可能損害其他地方政府利益。借鑒國際經(jīng)驗，我國政府間稅收立法權(quán)劃分應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央稅收立法權(quán)的主導(dǎo)地位，同時賦予地方政府一定稅收立法權(quán)。我國省(自治區(qū)、直轄市)級政府是中央與地方政府權(quán)力的交匯點(diǎn)，在地方各級基層政府中起主導(dǎo)作用。因此，地方稅收立法權(quán)應(yīng)只賦予省(自治區(qū)、直轄市)級政府，不宜向下級政府分散。當(dāng)然，省(自治區(qū)、直轄市)級政府稅收立法權(quán)必須接受中央政府監(jiān)督和制約，在中央政府授權(quán)范圍內(nèi)，在不違背國家稅法統(tǒng)一、不影響中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、不妨礙全國市場統(tǒng)一的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)地方性稅源分布和財政需要，由省級立法機(jī)關(guān)自行設(shè)立地方性稅種，制定具體的征稅辦法，以地方稅收法規(guī)的形式頒布實施，并報全國人大常委會備案。如果與國家法律、行政法規(guī)(包括稅收法律、法規(guī))相抵觸，中央政府或國家立法機(jī)關(guān)有權(quán)廢止或責(zé)令其修改。

考慮到我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、各地方政府執(zhí)行相同稅收政策可能產(chǎn)生完全不同結(jié)果從而在某種程度上影響全國統(tǒng)一市場發(fā)展的客觀實際，應(yīng)將部分區(qū)域性較強(qiáng)、不影響全局經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配格局的地方稅收的管理權(quán)限劃分給省(自治區(qū)、直轄市)級政府，給予其浮動稅率幅度的稅率調(diào)整權(quán)，因地制宜地選擇比例稅率、累進(jìn)稅率、有幅度的定額稅率或固定稅率、彈性稅率。

2、增強(qiáng)省—市、縣(市)級政府財力

面對省—市、縣(市)級政府自有財權(quán)形成的財政收入小于其各自承擔(dān)財政支出責(zé)任的政府間財力配置常態(tài)，應(yīng)從劃分稅收收入、收費(fèi)和債券收入以及完善財政轉(zhuǎn)移支付制度等方面，增強(qiáng)省—市、縣(市)級政府財力。

(1)劃分稅收收入

作為省直管縣體制改革的直接后果，政府層級縮減，為中央—省—市、縣(市)各層級政府劃分和共享有限稅種形成的財政收入創(chuàng)造有利條件。一方面，在中央和省級政府層面明確劃分各自主體稅種，劃分依據(jù)不僅要考慮各稅種自身特點(diǎn)，即流動性強(qiáng)的稅種歸中央政府，流動性較弱的稅種歸地方政府，而且應(yīng)考慮各層級政府征稅權(quán)或稅收歸屬統(tǒng)一性問題，避免地方政府之間惡性降稅競爭。因而，建議將個人所得稅及待開征的社會保障稅設(shè)為共享稅，增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和資源稅構(gòu)成中央政府主體稅種，營業(yè)稅和房地產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅以及城市維護(hù)建設(shè)稅構(gòu)成地方主體稅種，由地方政府來征收，適時開征燃油稅、環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅和贈予稅等稅種作為地方稅的輔助稅種。

另一方面，以征收管理效率和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用大小為標(biāo)準(zhǔn)，將省級政府可以支配的專有稅種在省—市、縣(市)兩層級政府之間劃分，或設(shè)定為各自的專有稅種，或合理確定共享比例。將有利于省級政府宏觀調(diào)控的稅種劃為省級政府主體稅，將稅源分散、與市和縣(市)利益關(guān)系密切且需調(diào)動其組織財政收入積極性的稅種劃為市和縣(市)主體稅;同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種確定為省—市、縣(市)共享稅，設(shè)定有利于增強(qiáng)市、縣(市)級政府財力的共享稅收入劃分比例。

(2)劃分費(fèi)權(quán)和債權(quán)

《中華人民共和國預(yù)算法》第19條規(guī)定，預(yù)算收入由稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上交的國有資產(chǎn)收益、專項收入和其他收入四項組成。其中，預(yù)算法實施細(xì)則除對“國有資產(chǎn)收益”和“專項收入”的內(nèi)容做出明確規(guī)定外，對“其他收入”的詳細(xì)內(nèi)容沒有任何相關(guān)規(guī)定。一方面，結(jié)合我國政府收費(fèi)數(shù)額巨大、資金分散、管理混亂、用途不明的現(xiàn)狀，應(yīng)在檢查清理各級政府和部門收費(fèi)項目的基礎(chǔ)上，取締各種不合理、重復(fù)、越權(quán)和國家明令禁止的收費(fèi)項目;嚴(yán)格界定具有稅收性質(zhì)、收入穩(wěn)定、受益范圍和程度明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，通過設(shè)置新稅種或者擴(kuò)大稅基的辦法實行“費(fèi)改稅”，納入到政府預(yù)算的統(tǒng)一管理之中，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入的主渠道作用;將涉及面窄、延續(xù)時間短，專管專用且受益地域和邊界相對明確的財政收入使用收費(fèi)的形式確定下來。

另一方面，考慮到地方政府資本性支出將長期為整個社會提供公共利益，其建造成本應(yīng)該分?jǐn)偟绞找婺攴?，這在客觀上要求其支出成本應(yīng)向后遞延，比如地方政府債務(wù)融資，特別是中長期債務(wù)融資。若債務(wù)融資的償債期限與受益期限大體一致，成本和受益就可以在時間和人群分布上達(dá)到一致，實現(xiàn)受益公平原則，并將項目的收益和成本內(nèi)部化，以提高地方政府經(jīng)濟(jì)活動效率。這也是地方政府獲得債權(quán)的合理性所在?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，應(yīng)該具體細(xì)化和明確“法律和國務(wù)院另有規(guī)定”的實際內(nèi)容，規(guī)范地方債券或市政債券的發(fā)行。就中國目前的現(xiàn)實情況而言，發(fā)債權(quán)應(yīng)主要集中于省級政府，或經(jīng)嚴(yán)格審批允許個別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市(縣)政府發(fā)行債券，不宜由縣、鄉(xiāng)政府作為發(fā)債主體。此外，可以在預(yù)算法“其他收入”項目中明確罰沒收入、社會保障基金收入和利息收入等項目，從而將其納入預(yù)算內(nèi)收入。

在法律允許范圍內(nèi)恰當(dāng)運(yùn)用收費(fèi)權(quán)和債權(quán)，并將之在省—市、縣(市)—鄉(xiāng)級政府間恰當(dāng)劃分，不僅能有效增強(qiáng)三個層級政府的財權(quán)財力，也為我國預(yù)算法修訂和政府間財權(quán)劃分提供有益經(jīng)驗。

(3)增強(qiáng)市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的政府間財政轉(zhuǎn)移支付力度

省直管縣體制改革后，省級政府的宏觀調(diào)控主體地位日趨凸顯，省級政府承接中央政府調(diào)控目標(biāo)，獲得更大自主調(diào)控本省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的權(quán)力和責(zé)任。經(jīng)由擴(kuò)大專有稅種、提高中央與省級政府共享稅種分享比例、明確費(fèi)權(quán)和債權(quán)的劃分，省級政府財力將大幅增加，為各省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力的增強(qiáng)提供堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。作為省級政府提高調(diào)控能力的重要手段，市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的政府間財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)著重考慮以下問題。首先，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣(市);專項撥款補(bǔ)助，由各市、縣(市)直接向省級財政等有關(guān)部門申請，由省級財政部門直接下達(dá)市、縣(市)。其次，提高財力性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重，降低照顧既得利益的稅收返還及原體制補(bǔ)助所占比重，推進(jìn)解決地區(qū)間公共服務(wù)不均問題。最后，漸進(jìn)降低專項轉(zhuǎn)移支付比例，減少或取消部分專項轉(zhuǎn)移支付所需要的市、縣(市)級政府的資金配套，增加市、縣(市)級政府的自主支配資金規(guī)模。

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