劉金程

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的演化：90年的回顧與展望

劉金程

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

紀(jì)律檢查或黨內(nèi)監(jiān)察①是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要內(nèi)容，紀(jì)檢監(jiān)察制度在組織體制與工作機制等方面具體貫徹落實黨關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督及黨風(fēng)廉政建設(shè)的基本方針。其中，紀(jì)律檢查的領(lǐng)導(dǎo)體制在事實上決定著紀(jì)檢機關(guān)在黨的各項活動中的地位，規(guī)定了紀(jì)檢機關(guān)同黨的其他組織或部門之間的職能分工以及權(quán)力配置，影響著紀(jì)律檢查機關(guān)的運行機制與工作模式。所以，領(lǐng)導(dǎo)體制在很大程度上表現(xiàn)為紀(jì)檢制度的核心環(huán)節(jié)。

在黨的歷史上，隨著權(quán)力監(jiān)督制約以及黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面理論認(rèn)識的不斷加深，紀(jì)檢機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制曾經(jīng)幾次發(fā)生變化。回顧中國共產(chǎn)黨成立90年來紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展演化歷程，從中發(fā)掘制度變遷與理論演進(jìn)的邏輯脈絡(luò)，對于更準(zhǔn)確認(rèn)識紀(jì)律檢查及黨風(fēng)廉政建設(shè)的深層規(guī)律具有重要意義。

一、理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗的準(zhǔn)備

馬克思主義論證了嚴(yán)明的紀(jì)律以及健全的紀(jì)律檢查制度在建設(shè)無產(chǎn)階級政黨過程中的重要性。馬克思、恩格斯認(rèn)為，在工人階級及其政黨取得革命勝利并且獲得執(zhí)政地位后，要警惕共產(chǎn)黨人“由社會的公仆變?yōu)樯鐣闹魅恕钡目赡?。初步的勝利的取得往往會帶來放松自我約束的危險：“一個政黨寧愿容忍任何一個蠢貨在黨內(nèi)肆意地作威作福，而不敢公開拒絕承認(rèn)他，這樣的黨是沒有前途的?！盵1]進(jìn)而，他們論證了堅持民主集中制組織原則是防止這樣的情況出現(xiàn)的重要保證②。民主集中制是解決統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與民主監(jiān)督、組織權(quán)威與權(quán)力制約之間關(guān)系的理想辦法。

馬克思、恩格斯在指導(dǎo)無產(chǎn)階級建立自己的政黨的過程中，限于歷史條件未對紀(jì)律檢查作系統(tǒng)的論述，但他們提出了民主集中制以及權(quán)力制約的基本思想，這些成為后來黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計的重要理論來源。

十月革命的勝利第一次為無產(chǎn)階級政黨提供了執(zhí)掌國家政權(quán)的實踐機會，也為國際共產(chǎn)主義運動提供了實踐紀(jì)律檢查理論設(shè)想的實踐機會。工人階級政黨從革命的黨變成執(zhí)政的黨之后，黨建工作的重點內(nèi)容將會發(fā)生相應(yīng)的變化。1920年列寧告誡全黨：“我們黨目前可能陷于十分危險的境地，即陷于驕傲自大的境地。這是十分愚蠢、可恥和可笑的。大家知道，一些政黨在它失敗和衰落之前，往往會驕傲自大?！盵2]列寧認(rèn)為，針對黨內(nèi)出現(xiàn)的官僚主義、驕傲自滿以及腐化變質(zhì)等消極現(xiàn)象，工人階級政黨在革命勝利之后必須加強執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督。在列寧的提議下，俄共（布）在1920年俄共（布）的第九次代表會議上開始建立黨內(nèi)監(jiān)察制度，并在1921年黨的第十次代表會議上通過了《關(guān)于監(jiān)察委員會》的決議，確立了黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察的制度的基本框架，其中有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)計影響深遠(yuǎn)。

根據(jù)列寧的建議，俄共（布）中央委員會與中央監(jiān)察委員會都由黨的代表大會民主選舉產(chǎn)生，二者共同對代表大會負(fù)責(zé)。監(jiān)察委員“像一般中央委員一樣……享有中央委員的一切權(quán)利”[3]。監(jiān)察委員在任期間不得兼任黨委委員或行政職務(wù)，在任期未滿之前不得調(diào)任其他工作。這些主張從制度設(shè)計與實際工作機制等各方面提高了紀(jì)律檢查機關(guān)的建制級別，確保其在黨組織內(nèi)部的相對獨立地位。列寧設(shè)計的紀(jì)檢監(jiān)察制度同時體現(xiàn)了權(quán)力分工協(xié)作又相互制約的原則。在分工方面，中央委員會是黨的最高執(zhí)行機關(guān)，其工作不受中央監(jiān)委的約束；中央監(jiān)察委員會是黨的最高監(jiān)察機關(guān)，中央監(jiān)委參加中央全會、政治局、書記處的會議時只有發(fā)言權(quán)③。在制約方面，如果中央委員會的工作涉及監(jiān)察職責(zé)范圍，中央監(jiān)委可以行使表決權(quán)，可以提請召開聯(lián)席會議或上交黨的全國代表大會加以解決。

可以看出，列寧設(shè)計的紀(jì)檢監(jiān)察制度全面系統(tǒng)地規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的制度架構(gòu)與運行機制，在確保黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，科學(xué)地解決了黨內(nèi)權(quán)力制約機制問題。俄共（布）紀(jì)檢監(jiān)察制度建立了一套決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互配合又相互制約的工作模式，為解決紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在黨內(nèi)的地位及其與黨的其他組織之間關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ)。直到今天，列寧的紀(jì)檢監(jiān)察思想以及制度實踐都深刻地影響著中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察工作。

二、紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制與工作模式的演化

（一）準(zhǔn)備階段：直接監(jiān)督、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（1921—1927年）

從1921年中共一大正式建黨到1927年中共五大之前，中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)立之初就明確了紀(jì)律檢查思想，并且逐步開始完善相關(guān)的紀(jì)律內(nèi)容?！霸谥袊伯a(chǎn)黨的歷史上，作為黨內(nèi)監(jiān)督的實質(zhì)內(nèi)容開始體現(xiàn)于黨成立時確立的各項紀(jì)律，以及有關(guān)黨的建設(shè)的各項原則規(guī)定中”[4]。在中共五大之前雖然黨內(nèi)沒有專門紀(jì)律檢查機關(guān)，但是這一時期新生的中國共產(chǎn)黨開始根據(jù)馬克思主義黨建理論，特別是有關(guān)紀(jì)律檢查的經(jīng)典學(xué)說的指導(dǎo)，摸索黨內(nèi)監(jiān)督與紀(jì)律檢查的客觀規(guī)律，為后來探索紀(jì)檢監(jiān)察制度框架準(zhǔn)備了充分的理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗。

1921年7月黨的第一次全國代表大會在討論成立中國共產(chǎn)黨的基本問題時就已經(jīng)涉及了黨的紀(jì)律與監(jiān)督問題。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》中規(guī)定了黨員政治立場、保守黨的秘密等方面的紀(jì)律要求。關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督，《黨綱》中的制度設(shè)計思路是由中央和各地方的執(zhí)行委員會來直接履行監(jiān)督職能。第九條規(guī)定黨員人數(shù)超過30人的地方委員會，應(yīng)從委員會的委員中選出一個執(zhí)行委員會；第十三條規(guī)定：“委員會的黨員人數(shù)超過五百，或同一地方設(shè)有五個委員會時，應(yīng)由全國代表會議委派之十人組成執(zhí)行委員會。如上述要求不能實現(xiàn)，應(yīng)成立臨時中央執(zhí)行委員會?！秉h員活動受到地方執(zhí)行委員會的監(jiān)督，比如，第十條規(guī)定，黨員人數(shù)多的地方黨組織可派黨員“到其他地區(qū)去工作，但一定要受到地方執(zhí)行委員會的監(jiān)督”，而第十二條則明確規(guī)定：“地方委員會的財務(wù)、活動和政策，應(yīng)受到中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督。”

1922年7月黨的二大通過《中國共產(chǎn)黨章程》，在第四章單列了“紀(jì)律”一章，開創(chuàng)了黨的章程中以單獨章節(jié)規(guī)定黨的紀(jì)律或紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的傳統(tǒng)④。黨的二大通過的《章程》明確規(guī)定了黨員政治立場方面的紀(jì)律原則，即下級服從上級、少數(shù)服從多數(shù)的組織紀(jì)律原則，也繼承了黨綱中有關(guān)保密的紀(jì)律要求。在黨內(nèi)權(quán)力制衡方面，《章程》提出“全國代表大會為本黨最高機關(guān)；在全國大會閉會期間，中央執(zhí)行委員會為最高機關(guān)”，并且明確了“中央執(zhí)行委員會執(zhí)行大會的各種決議，審議及決定本黨政策及一切進(jìn)行方法；區(qū)及地方執(zhí)行委員會執(zhí)行上級機關(guān)的決議并在其范圍及權(quán)限內(nèi)審議及決定一切進(jìn)行方法”。黨的第一份《章程》突出強調(diào)了黨的紀(jì)律對黨建工作的重要性，對于紀(jì)律執(zhí)行情況由黨的執(zhí)行委員會直接監(jiān)督與檢查，統(tǒng)一進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。1923年黨的三大和1925年黨的四大對黨的章程進(jìn)行了兩次修正，但沒有對以上內(nèi)容進(jìn)行修改。

在這一時期，黨的紀(jì)律檢查由執(zhí)行委員會直接負(fù)責(zé)，黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)在很大程度上都集中于執(zhí)行委員會。一方面，由最高權(quán)力機關(guān)履行黨內(nèi)監(jiān)督，反映了黨對紀(jì)律檢查工作的高度重視；另一方面，權(quán)力集中、直接負(fù)責(zé)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)檢監(jiān)察制度適應(yīng)黨建立初期所面臨的殘酷外部環(huán)境，是黨在內(nèi)外客觀條件下采取的一種過渡性制度選擇。隨著黨的不斷發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督越來越需要建立擁有組織獨立地位的紀(jì)律檢查機關(guān)。

（二）建立階段：黨委領(lǐng)導(dǎo)體制（1927—1956年）

從紀(jì)檢監(jiān)察角度來看，“中國共產(chǎn)黨是嚴(yán)格按照列寧的建黨學(xué)說來建立的”[5]，而事實上黨對于列寧黨建思想的借鑒主要體現(xiàn)在專門的紀(jì)律檢查機關(guān)正式建立之后。從1927年黨的五大到1982年黨的十二大期間，黨參照列寧的建黨學(xué)說全面建立紀(jì)檢監(jiān)察制度。這一時期紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制是紀(jì)律檢查機關(guān)受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

1927年4月，中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會作為黨的專門紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。隨后6月份通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，在第八章單列了“監(jiān)察委員會”的有關(guān)規(guī)定，參照列寧模式全面制定了紀(jì)檢監(jiān)察制度。在機構(gòu)產(chǎn)生方面，監(jiān)察委員會同黨的委員會（原執(zhí)行委員會）一樣由對應(yīng)的黨代表大會選舉產(chǎn)生：中央監(jiān)委由全國代表大會選舉產(chǎn)生，省監(jiān)委由省代表大會選舉產(chǎn)生；在決策與監(jiān)督的制衡方面，“中央及省監(jiān)察委員得參加中央及省委員會會議，有發(fā)言權(quán)但無表決權(quán)。中央及省委員會，不得取消中央及省監(jiān)察委員會之決議；但中央及省監(jiān)察委員會之決議，必須得中央和省委員會之同意，方能生效與執(zhí)行”。在任職條件上，各級監(jiān)察委員不得由中央委員及省委員兼任。在權(quán)責(zé)關(guān)系方面，黨的全國代表大會討論與批準(zhǔn)中央委員會和中央監(jiān)察委員會工作的報告，改選中央委員會及監(jiān)察委員會，決定黨委和監(jiān)委的人員組成。

黨的五大第一次建立專門紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，最初的制度設(shè)計在很多地方借鑒了列寧在俄共（布）的實踐經(jīng)驗。同時，黨的最初探索準(zhǔn)備賦予紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)以高度的獨立地位，監(jiān)委與黨委都由黨代表大會產(chǎn)生，對黨代表大會負(fù)責(zé)，任命專職人員以及制衡機制設(shè)計在事實上都決定了一個共同的結(jié)果，獨立的監(jiān)委完全不同于黨委下設(shè)的其他職能部門，而是更接近于一個跟黨委平行設(shè)置的機構(gòu)。遺憾的是，中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察制度探索還沒來得及沿著列寧的道路走得更遠(yuǎn)，在嚴(yán)峻殘酷的革命現(xiàn)實面前設(shè)計初衷就不得不作出改變。

黨的五大后，黨根據(jù)革命戰(zhàn)爭的需要設(shè)立“黨內(nèi)審查委員會”、“審查委員會”、“中央黨務(wù)委員會”作為黨的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察的任務(wù)不斷被調(diào)整，直到1938年黨的六屆六中全會，黨的紀(jì)檢機構(gòu)才重新統(tǒng)一為“監(jiān)察委員會”。其間，黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作明顯弱化，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制沒有機會得以深入研究。

1945年4月，黨的七大通過新黨章，對紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行重大調(diào)整。黨的七大重新確認(rèn)監(jiān)察委員會作為“黨的監(jiān)察機關(guān)”，但其中的制度內(nèi)容卻與黨的五大時期有了很大的變化。在選舉方面，監(jiān)察委員會從由黨的代表大會選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，變成了由黨的中央委員會認(rèn)為有必要時成立，由本級黨委會的全體會議選舉產(chǎn)生。與之相對應(yīng)，黨的七大在黨章中規(guī)定，“黨的各級監(jiān)察委員會，在各該級黨的委員會指導(dǎo)下進(jìn)行工作”。領(lǐng)導(dǎo)體制的變化帶來黨的整個紀(jì)檢監(jiān)察制度的重大改變，進(jìn)而影響到紀(jì)檢機關(guān)的黨內(nèi)組織地位與工作方式。

1949年新中國成立后，黨中央決定成立紀(jì)律檢查委員會，并且明確規(guī)定紀(jì)委是各級黨委的一個工作部門，直接在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作。上下級紀(jì)委之間僅保留工作上、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。

1956年黨的八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，上下級監(jiān)委之間可就業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)或報告?！拔母铩逼陂g紀(jì)檢監(jiān)察制度再度遭到破壞，黨的九大、十大通過的黨章都取消了黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度的內(nèi)容。黨的十一大開始為恢復(fù)紀(jì)檢監(jiān)察做準(zhǔn)備，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生中央紀(jì)律檢查委員會，1979年1月中央紀(jì)委召開第一次全會，通過了《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》，規(guī)定“中央紀(jì)律檢查委員會，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”。

在探索階段，黨雖然已經(jīng)意識到應(yīng)該在黨內(nèi)設(shè)立專門的紀(jì)律檢查機構(gòu)，但監(jiān)察委員會或紀(jì)律檢查委員會始終處于同級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)之下。雖然其間也有短暫的加強縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)的嘗試，比如1955年3月黨的全國代表會議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為“上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)、同級黨委指導(dǎo)”；1962年黨的八屆十中全會通過了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，建立了“監(jiān)察組（員）派駐制度”，同時規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會，有權(quán)不通過同級黨委，向上級黨委和監(jiān)察委員會直到中央反映情況。但這些不過是在當(dāng)時特殊歷史背景下采取的帶有權(quán)宜性質(zhì)的嘗試，并沒有從整體上改變“黨委領(lǐng)導(dǎo)制”的大趨勢。

黨委領(lǐng)導(dǎo)可以確保黨組織權(quán)力與資源的統(tǒng)一使用，維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，但是從屬于同級黨委的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)缺少獨立性，在實踐上無法對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行有效的監(jiān)督。由于缺少縱向系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)配合機制，紀(jì)律檢查工作無法切實提高業(yè)務(wù)工作的專業(yè)性與統(tǒng)一性，由此帶來的弊端很快在實際工作中顯現(xiàn)出來。

（三）發(fā)展階段：雙重領(lǐng)導(dǎo)體制（1982—2002年）

1982年黨的十二大到2002年黨的十六大，是紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展階段。黨在經(jīng)過黨委領(lǐng)導(dǎo)與縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)的長期探索之后發(fā)現(xiàn)：縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)時機不成熟，社會政治文化各方面條件還不具備；而黨委領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致的紀(jì)檢監(jiān)察工作軟弱的問題又無法回避。在這樣的背景下，黨的十二大之后的20年中，紀(jì)檢監(jiān)察開始沿著“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”這一總體方向向前推進(jìn)。

1980年黨中央根據(jù)工作形勢需要，批準(zhǔn)中央紀(jì)委的建議：將中央紀(jì)委以下的各級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級黨委和上級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。黨的十二大通過黨章把這種領(lǐng)導(dǎo)體制正式確定下來：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！奔o(jì)委協(xié)助黨委整頓黨風(fēng)，上下級紀(jì)委之間保留業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。如果上級紀(jì)委要改變下級紀(jì)委做出的、經(jīng)由它的同級黨委批準(zhǔn)的決定，那么該紀(jì)委還需要經(jīng)過自己的同級黨委批準(zhǔn)。這樣的規(guī)定在此后的黨的十三大、黨的十四大以及黨的十五大通過的黨章中沒有發(fā)生變化。這一時期紀(jì)檢派駐制逐步確立，同樣也是采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

黨的十二大通過的黨章中規(guī)定中央紀(jì)委第一書記必須從中央政治局中產(chǎn)生，以此提高紀(jì)委的組織地位⑤。1983年中央紀(jì)委下發(fā)《關(guān)于印發(fā)紀(jì)檢機構(gòu)組織建設(shè)的文件的通知》，規(guī)定“各級紀(jì)委的書記一般應(yīng)由同級黨委常委擔(dān)任”。相比黨委領(lǐng)導(dǎo)體制時期，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在黨內(nèi)的地位有了明顯提高。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使紀(jì)委所從事的監(jiān)督一方面能夠與黨委的中心工作密切地融合在一起，成為黨委工作中不可缺少的一個有機構(gòu)成部分，另一方面又接受上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與支持，從而在行使監(jiān)督職權(quán)方面具有一定的相對獨立性，可以較少地受各種非正常因素的干擾，對黨內(nèi)各種違法亂紀(jì)行為揭露、處理更為超脫，更為客觀。1998年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，提出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，其中的制度核心正是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。

但是，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制所設(shè)計的制度平衡是很不穩(wěn)定的，因為取消了雙重領(lǐng)導(dǎo)中以誰為主的明確規(guī)定，所以它為實際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分配留下了很大的彈性空間。經(jīng)驗證明，多數(shù)實際情況下紀(jì)檢監(jiān)察仍然是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要是業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)。所以，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的紀(jì)檢工作依然難以保證紀(jì)律檢查與黨內(nèi)監(jiān)督的獨立性，同體監(jiān)督以及監(jiān)督難、難監(jiān)督等問題依然普遍。在20世紀(jì)90年代，一些部門或地方針對雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革探索又提出了新型雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強調(diào)上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔。但是這種體制只是一個過渡階段，它試圖改變紀(jì)檢部門獨立性不足的狀況，但并未真正成型，而相關(guān)問題也未得到有效解決。

（四）創(chuàng)新階段：直接領(lǐng)導(dǎo)體制的改革趨勢（2002年之后）

進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)入創(chuàng)新階段。針對雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在實踐中存在的現(xiàn)實弊端，黨繼續(xù)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，努力提高紀(jì)檢機關(guān)在實際工作中的獨立性，加強縱向垂直管理，改進(jìn)紀(jì)委檢查工作的職業(yè)化、專業(yè)化水平。在這一時期，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制由雙重領(lǐng)導(dǎo)向上級紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制深化改革的突破點是派駐制度上的創(chuàng)新。早期的紀(jì)檢派駐實行典型的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，派駐紀(jì)檢以及各部門黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）受中央紀(jì)委和所在部門黨組（黨委）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人事安排與后勤保障由駐在部門黨組（黨委）負(fù)責(zé)。中央紀(jì)委從2000年開始加強派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的管理，領(lǐng)導(dǎo)體制在原來的雙重領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上增加了“以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”，而且派駐紀(jì)檢組的領(lǐng)導(dǎo)干部的任命也變成中央紀(jì)委、監(jiān)察部主要負(fù)責(zé)。2001年中國共產(chǎn)黨十五屆六中全會提出了“紀(jì)委檢查機關(guān)對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理”的思路。在接下來的兩年中，中央紀(jì)委、監(jiān)察部先后兩次在衛(wèi)生部、國家發(fā)展改革委員會等八個部門進(jìn)行了派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理試點工作。各試點單位的派駐機構(gòu)不再受同級黨組的領(lǐng)導(dǎo)，而受中央紀(jì)委和監(jiān)察部的直接領(lǐng)導(dǎo)，派駐紀(jì)檢機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部由中央紀(jì)委、監(jiān)察部管理。

與雙重領(lǐng)導(dǎo)體制相比，統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導(dǎo)的派駐制為紀(jì)檢監(jiān)察創(chuàng)造了更大的獨立性，垂直管理成分進(jìn)一步增強。直接領(lǐng)導(dǎo)加強了紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部資源整合，有效提高了紀(jì)律檢查工作的業(yè)務(wù)水平。但是紀(jì)檢人員直接參與決策導(dǎo)致職能重疊，嚴(yán)重地制約了監(jiān)督作用獨立性。另外，派駐制帶來的客觀結(jié)果是紀(jì)律檢查人力分散到各個單位，在面對重大工作任務(wù)時難以形成合力或集中資源。事實上，派駐制并沒能把紀(jì)律監(jiān)督工作真正統(tǒng)一管理起來。

針對派駐制留存的問題，一些地方（或行業(yè)單位）開始探索派駐制的深化改革，進(jìn)一步推進(jìn)對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導(dǎo)。從2008年9月開始，河南省三門峽市成立“大紀(jì)檢組”，對市直單位的紀(jì)檢監(jiān)察派駐管理體制進(jìn)行改革。“大紀(jì)檢組”的人員編制、行政關(guān)系、組織關(guān)系及后勤保障全部由市紀(jì)委統(tǒng)一管理，以確保派駐紀(jì)檢機關(guān)的獨立性?！按蠹o(jì)檢組”改變了“一對一”的派駐方式，實行“一對多”的分片派駐，派駐大紀(jì)檢組的規(guī)格提高，使人力資源實現(xiàn)了有效統(tǒng)籌使用[6]。

紀(jì)檢派駐制的改革所取得的進(jìn)展正在帶動巡視制度、效能監(jiān)察制度等一系列紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。整體上，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制從直接管理到黨委領(lǐng)導(dǎo)、雙重領(lǐng)導(dǎo)再到直接領(lǐng)導(dǎo)，其變遷脈絡(luò)印證了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督思想不斷成熟與完善的歷史趨勢。

三、結(jié)論與展望

通過以上回顧可以看出，黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革思路相對明確，即根據(jù)社會發(fā)展變革的形勢需要，建立并改進(jìn)黨內(nèi)紀(jì)律檢查專門機構(gòu)，加強對黨員和組織的監(jiān)督，加強黨的建設(shè)?？傮w上表現(xiàn)出來的模式演進(jìn)的趨勢是：

紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在黨內(nèi)的地位不斷提高，決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的關(guān)系趨向平行；

紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)獨立性越來越大，從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、人事任命到后勤保障都有獨立運行的傾向；

紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)縱向垂直管理增強，業(yè)務(wù)資源統(tǒng)籌使用的程度越來越高，紀(jì)檢隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展路徑日漸清晰。

紀(jì)律檢查的理論思考與實踐探索伴隨著中國共產(chǎn)黨建黨90年來的所有歷史，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制演進(jìn)的趨勢佐證了中國共產(chǎn)黨在自身建設(shè)與發(fā)展歷程中的內(nèi)在邏輯脈絡(luò)：其一，學(xué)習(xí)并應(yīng)用馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想以及列寧建黨學(xué)說的相關(guān)經(jīng)驗，特別是在1979年紀(jì)檢監(jiān)察體制全面恢復(fù)重建以來，黨的建設(shè)在理論上進(jìn)一步明確了發(fā)展方向；其二，結(jié)合中國革命、建設(shè)與發(fā)展的實際情況，推動紀(jì)檢監(jiān)察體制改革與工作機制創(chuàng)新，近年派駐制領(lǐng)域進(jìn)行的“大紀(jì)檢組”改革探索正在釋放領(lǐng)導(dǎo)體制改革的信號。從領(lǐng)導(dǎo)體制演進(jìn)軌跡概括出來的改革邏輯將為整體上紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷路徑提供有力的解釋，從而使人們可以對紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本方向作出更可靠的預(yù)期。

概括紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計方案，大體包括以下幾種[7]：一是“平行式”，各級紀(jì)檢機關(guān)都與同級黨委平行設(shè)置，都由對應(yīng)的黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并向黨的代表大會負(fù)責(zé)，這一思路與歷史上列寧設(shè)計的蘇聯(lián)黨建模式比較類似。二是“垂直領(lǐng)導(dǎo)式”，在黨的中央層面，中央紀(jì)委受中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)；除此之外，各級地方的紀(jì)檢機關(guān)由上級紀(jì)檢機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，近年的派駐制創(chuàng)新在某種程度上驗證了這一設(shè)想。三是“簡單復(fù)合式”，發(fā)揮各級黨代會的監(jiān)督功能，理順黨委與紀(jì)委的關(guān)系。四是“多重復(fù)合式”，縣級以上的黨代會設(shè)立常委會、黨的執(zhí)行委員會以及黨的紀(jì)律檢查委員會三個黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)，分別對應(yīng)黨的權(quán)力機構(gòu)、行政機構(gòu)以及司法機構(gòu)。

從實際操作層面來看，垂直領(lǐng)導(dǎo)（直接領(lǐng)導(dǎo)）的相關(guān)探索已經(jīng)取得初步成效，進(jìn)而帶動相關(guān)理論研究開始呼吁設(shè)計“平行式”的組織結(jié)構(gòu)[8]。如果根據(jù)歷史的梳理對紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展框架作以預(yù)期，那么它應(yīng)該涵蓋以下幾個要點：紀(jì)檢機關(guān)與黨的委員會之間平行式的組織設(shè)計；平等地位上的對稱分工，黨委決策、紀(jì)委監(jiān)督，決策行為也要納入監(jiān)督之內(nèi)；紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)縱向垂直管理的工作機制，職業(yè)化干部隊伍與專業(yè)化業(yè)務(wù)水平，獨立完整的后勤保障體系。

在以上制度設(shè)計方案背后，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本動機在于平衡黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)委專業(yè)監(jiān)督雙重目標(biāo)，合理界定決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的權(quán)力邊界。除了應(yīng)然預(yù)期，黨風(fēng)廉政建設(shè)的客觀實際還要求紀(jì)檢監(jiān)察制度設(shè)計必須能夠規(guī)避現(xiàn)有體制中的潛在矛盾。

第一，提高紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在黨內(nèi)的地位，要注意避免黨委與紀(jì)委之間的權(quán)力交叉及其沖突。近年紀(jì)檢監(jiān)察人員涉及腐敗案件的事實證明，不是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制下存在的所有問題都可以在紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)下得以解決的。

第二，強調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部垂直管理、直接領(lǐng)導(dǎo)，要注意紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、反貪污賄賂局、預(yù)防腐敗局、審計機關(guān)以及公安系統(tǒng)的經(jīng)濟犯罪偵查機關(guān)之間的合作，合理設(shè)計黨內(nèi)紀(jì)律檢查與司法及行政部門之間的協(xié)調(diào)，構(gòu)建全面的廉政建設(shè)制度系統(tǒng)。

紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制以及更廣義范圍內(nèi)的紀(jì)律檢查制度設(shè)計，注定是一個動態(tài)演進(jìn)的過程，黨內(nèi)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計以及權(quán)力資源的配置將隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)的客觀實際加以調(diào)整，而黨對于內(nèi)部監(jiān)督的普遍共識將成為制度變遷的價值基礎(chǔ)。

注釋：

①在黨的歷史上，領(lǐng)導(dǎo)人的著作中有時使用“紀(jì)律檢查”，有時使用“監(jiān)察”；在不同的歷史時期，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)有時叫做“監(jiān)察委員會”，有時叫做“紀(jì)律檢察委員會”。在本文研究范圍內(nèi)，黨的紀(jì)律檢查與黨內(nèi)的監(jiān)察作為同一概念來使用，但這里的監(jiān)察與行政監(jiān)察并不相同。

②馬克思、恩格斯的著作中并沒有直接使用民主集中制這一概念，但是在他們?yōu)楣と穗A級政黨制定的章程與其他綱領(lǐng)性文件中，有關(guān)民主選舉、權(quán)力歸屬、工作作風(fēng)、民主批評等問題的建議都明確地貫徹著民主集中的基本思想。

③根據(jù)列寧的主張，黨的所有權(quán)力歸黨代表大會，黨的全國代表大會是黨的最高權(quán)力機關(guān)。在代表大會閉會期間，中央委員會代行決策，中央監(jiān)察委員會以監(jiān)督形式參與決策。

④這一傳統(tǒng)自黨的二大通過的第一部《黨章》開始一直延續(xù)到現(xiàn)在，只是在“文革”期間通過的《黨章》中有間斷，到1982年黨的十二大之后又恢復(fù)了這一傳統(tǒng)。

⑤黨的十三大通過的黨章中取消了該款規(guī)定，此后的黨章中也沒有再做這一規(guī)定。

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第34卷）[M].北京：人民出版社，1979.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集（第30卷）[M].北京：人民出版社，1985.

[3]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[4]王韶興.黨的監(jiān)督：理論·經(jīng)驗·思考[M].濟南：山東大學(xué)出版社，2001.

[5]曾繁茂.中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查概論[M].北京：中國方正出版社，1995.

[6]趙力文，劉飛.一對多派駐 三門峽“大紀(jì)檢組”模式探索[N].河南日報，2010-05-20（7）.

[7]徐能毅.無產(chǎn)階級執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督問題研究[M].北京：黨建讀物出版社，2000.

[8]李成言，莊德水.紀(jì)檢制度的發(fā)展邏輯：30年的回顧與未來[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2008，（6）：59—64.

2011-06-13

劉金程（1977— ），男，吉林白城人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理研究員，廉政與治理研究中心博士后。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）