趙定東，王 新

（1.杭州師范大學 政治經(jīng)濟學院，浙江 杭州 310018；2.溫州大學 法政學院，浙江 溫州 325035）

政府間區(qū)域協(xié)作的機制與“中國實踐”困境

趙定東1，王 新2

（1.杭州師范大學 政治經(jīng)濟學院，浙江 杭州 310018；2.溫州大學 法政學院，浙江 溫州 325035）

地方政府間區(qū)域協(xié)作是帶動形成區(qū)域間相互促進、優(yōu)勢互補的互動機制，是實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)互惠共贏的重要途徑。中國政府間區(qū)域協(xié)作存在著區(qū)域強制協(xié)作、區(qū)域利益協(xié)作、區(qū)域共識價值協(xié)作和區(qū)域慣性協(xié)作四種機制。區(qū)域性社會合作機制的缺失制約了經(jīng)濟合作的前進步伐，主要體現(xiàn)為諸如地方本位主義和個人本位主義的強大影響、利益的區(qū)域分化、中央政府與地方政府關(guān)系及地方官員政績考核標準制約等“中國情境”。

政府區(qū)域協(xié)作；中國實踐；秩序維持困境

社會學研究的重點之一是考察社會秩序的形成、條件和機制。社會秩序是社會存在的前提，社會之所以能維持共同生活是有賴于某種客觀秩序。社會學家依據(jù)對社會秩序的一般假設(shè)來研究社會的起源、發(fā)展、沖突與變遷。政府間區(qū)域協(xié)作（在政治學中被稱為府際關(guān)系）是社會秩序的表現(xiàn)形式之一，它是指不同層級政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它不僅包括國際范圍的主權(quán)政府合作，也包括國內(nèi)中央與地方關(guān)系、地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門的權(quán)力分工關(guān)系。這個概念的提出，最早緣于美國聯(lián)邦制下的府際運作實踐，它注重動態(tài)性地研究聯(lián)邦政府與州政府、地方政府的互動運作關(guān)系。隨著全球化和區(qū)域一體化進程的加速，各級政府深刻認識到只有順應發(fā)展趨勢，積極推進區(qū)域合作，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢，才能在國內(nèi)外競爭中形成整體競爭力以實現(xiàn)共贏。在這種潛在利益的刺激下，中國各級地方政府之間正在逐步形成區(qū)域合作與協(xié)調(diào)，如長三角、珠三角、泛長三角、大珠三角、京津唐等。各地方政府在新的環(huán)境下所實施的一系列合作行為，推動了地方政府合作的發(fā)展，初步形成了中國的特色區(qū)域協(xié)作道路。但是由于這種新興的合作在現(xiàn)實中也遭遇到了無法回避的秩序維持難題，因此對此主題的進一步理論探討還有十分的必要，限于篇幅，本文重點分析中國各級政府間的區(qū)域協(xié)作問題。

一、政府間區(qū)域強制協(xié)作的“歷史路徑”與局限

由于在“皇權(quán)時代”中國社會維持了近2000年的超穩(wěn)定“大一統(tǒng)”國家治理格局，形成了一定程度上的區(qū)域強制協(xié)作的“中國路徑”，主要體現(xiàn)為兩點：一是在區(qū)域劃分、區(qū)域管理和區(qū)域協(xié)作方面注重中央王朝政府與地方諸侯之間的權(quán)力平衡，巧妙地處理好中央與地方之間、地方與地方之間的權(quán)力均衡關(guān)系；二是尋求區(qū)域內(nèi)部的向心力和親和力，即保持區(qū)域內(nèi)部人口流、物質(zhì)流和能量流合理循環(huán)［1］。也就是說基本秉承了行政區(qū)與自然區(qū)重合、人口與經(jīng)濟發(fā)展狀況相一致及民族與文化、歷史相統(tǒng)一的原則。

這種歷史“路徑”在新中國成立后得到一定程度的繼承和張揚。建國初期，全國劃分為東北、華北、華東、中南、西北、西南6大行政區(qū)。各大區(qū)設(shè)有中共中央的代表機關(guān)中央局，除華北外，其他5個大行政區(qū)都設(shè)有大區(qū)一級行政機構(gòu)，東北稱人民政府，華東、中南、西北、西南稱軍政委員會。大行政區(qū)是地方的最高行政單位。從當時特殊情境看，設(shè)立大行政區(qū)主要是因為新中國建立初期面臨國內(nèi)外的嚴峻形勢，因為各大行政區(qū)由于是在原有的解放區(qū)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，內(nèi)部已經(jīng)存在一套行之有效適應當時形勢的行政建制，實行大行政區(qū)制，既有利于黨對各大行政區(qū)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，也有利于各大行政區(qū)根據(jù)自己的特色進行建設(shè)，直接管理各個省。大行政區(qū)管轄范圍之大，是中國歷史上從未有過的。1954年，中央從政治集權(quán)和行政集權(quán)的角度考慮，撤銷大行政區(qū)制。但到1958年，中央為了加強對地區(qū)經(jīng)濟的計劃指導，協(xié)調(diào)各大區(qū)內(nèi)省、市、自治區(qū)間的經(jīng)濟聯(lián)系，根據(jù)當時的實際出發(fā)，考慮歷史關(guān)系和政治、經(jīng)濟、軍事需要，又將全國劃分為七個大區(qū)，相當于基本經(jīng)濟區(qū)。1961年，華中區(qū)與華南區(qū)合并成中南區(qū)，全國形成為六大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)：東北經(jīng)濟協(xié)作區(qū)（遼寧、吉林、黑龍江），華北經(jīng)濟協(xié)作區(qū)（北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古），華東經(jīng)濟協(xié)作區(qū)（上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東），中南經(jīng)濟協(xié)作區(qū)（河南、湖北、湖南、廣東、廣西），西南經(jīng)濟協(xié)作區(qū)（四川、貴州、云南、西藏），西北經(jīng)濟協(xié)作區(qū)（陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）［2］（P134-135）。臺灣省及香港、澳門未包括在內(nèi)。

當時規(guī)定經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的基本職能是：在全國一盤棋方針指導下，盡快把協(xié)作區(qū)建成各具特色而又分工協(xié)作、互相聯(lián)系的經(jīng)濟體系，成為中國國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中相對完整而又獨立的一環(huán)。但由于這種協(xié)作區(qū)不是基于地方經(jīng)濟利益的要求，而是基于計劃和政策的需要，協(xié)作區(qū)達不到應有的效果。在條條專政下，地方政府間被嚴重阻隔是不爭的事實，七大協(xié)作區(qū)在1961年中共八屆九中全會上被取消。地方政府間這種阻隔局面一直延續(xù)到20世紀70年代末。

改革開放以來，特別是1992年以來，為順應中央“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”戰(zhàn)略，加強區(qū)域經(jīng)濟合作已經(jīng)成為各級地方政府區(qū)域協(xié)作的新模式，其中區(qū)域集團化成為一種重要表現(xiàn)形式：形成了諸如城市集群互補合作型的長三角區(qū)塊；開放、異質(zhì)性合作型的珠三角區(qū)塊；內(nèi)向競爭型合作的京津冀區(qū)塊；淺度競爭型合作的東北地區(qū)；淺度互補型合作的中部地區(qū)和制度導向互補型合作的西部地區(qū)［3］。

客觀地說，“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”戰(zhàn)略在促進地方政府區(qū)域合作、節(jié)約發(fā)展成本及推動中國的國際競爭力方面確實發(fā)揮了一定的作用，但從區(qū)域集團化近幾年的運作情況看，地方政府區(qū)域協(xié)作并沒有達到預期性效果，特別是區(qū)域性社會合作機制的缺失制約了經(jīng)濟合作的前進步伐，造成了諸如在產(chǎn)業(yè)布局上，制造業(yè)優(yōu)先發(fā)展，服務業(yè)發(fā)展緩慢，尤其是為制造業(yè)服務的服務業(yè)發(fā)展嚴重滯后，減弱了制造業(yè)的發(fā)展后勁［4］；在空間布局上，地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系薄弱、分割嚴重、重復面較大，產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移不夠突出，區(qū)域經(jīng)濟的集群特征仍不明顯；在環(huán)境氛圍上，缺乏共同的文化理念，開放發(fā)展環(huán)境下滋生的“機會主義”，經(jīng)濟效益分配方案不合理造成的行政區(qū)矛盾等。同時在地方分權(quán)格局的作用下，呈現(xiàn)出地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)域間分工合作發(fā)展緩慢的狀況，使區(qū)域間分工合作的基礎(chǔ)未能很好地發(fā)揮效益，同時生產(chǎn)要素不能得到充分自由流動，資源的優(yōu)化配置尚未達到最佳狀態(tài)，從而使得社會整體效益降低，同時可見，區(qū)域強制協(xié)作的制度安排是目前我國區(qū)域間政府合作效能發(fā)揮的一個制約因素。

二、政府間區(qū)域利益協(xié)作的“共享策略”與誤區(qū)

利益關(guān)系研究啟始于利益動機。理解利益關(guān)系首先應從利益用語入手。利益用語實際包含了利益概念、利益差別、利益結(jié)構(gòu)及利益關(guān)系協(xié)調(diào)等內(nèi)容。所謂利益，它有兩個方面的內(nèi)涵，一方面指表達一種人對其存在有關(guān)的對象物的直接的對象性關(guān)系；另一方面是指表達一種抽象的、不具有有形的對象性關(guān)系。但無論歧義如何，其共性是指在受生產(chǎn)力發(fā)展制約的一定經(jīng)濟關(guān)系中社會成員為實現(xiàn)自身需要而形成的一種社會關(guān)系。所謂利益差別是指社會成員在利益的分配中出現(xiàn)的不均等現(xiàn)象，于社會學特有的視角而言，它是社會資源分配結(jié)果的不均等及社會成員占有社會資源能力不等同的實踐表現(xiàn)；所謂利益結(jié)構(gòu)，是指利益差別過大而導致的利益分化在社會成員之間超過一定限度所形成的層級關(guān)系。它具有兩個方面的不同屬性，即社會整體利益與多元利益主體的對立；宏觀層次上的個別利益與整體利益及微觀層次上的生產(chǎn)資料所有者與勞動者利益等的雙重對立。典型的是利益集團的形成及功能。所謂利益協(xié)調(diào)，主要是指利益關(guān)系的協(xié)調(diào)原則及方法，一般而言，它包括四點，即機會均等原則、規(guī)則平等原則、得益與付出對等原則及效率與公平兼顧原則［5］。

與西方自發(fā)市場經(jīng)濟相比，中國的利益結(jié)構(gòu)情況很復雜。1978年以前的體制是一個利益界限模糊進而缺乏利益刺激的社會，中國沒有從自然經(jīng)濟直接進入市場經(jīng)濟，而是以計劃經(jīng)濟中斷了這一發(fā)展進程，用國家的強制力量建立起了既定的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，即中央政府與地方政府之間形成了利益一致的統(tǒng)一體。但自20世紀80年代以來中國走向改革之路，建立起了適合自己國家的新的政治經(jīng)濟體制，重新調(diào)整著利益結(jié)構(gòu)，而且由于利益關(guān)系的重大調(diào)整和既得利益的“剛性”，各區(qū)域地方政府作為“經(jīng)濟人”在追求自身利益最大化的過程中，形成了利益的區(qū)域分化、各種各樣的利益矛盾和利益紛爭日益增多的局面［6］（P245）。在這種背景下，對中國的利益關(guān)系協(xié)調(diào)機制分析置于地方政府區(qū)域協(xié)調(diào)研究的框架中就有利于揭示社會整合的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

在一定意義上說，地方政府間區(qū)域協(xié)作是帶動形成區(qū)域間相互促進、優(yōu)勢互補的互動機制，是實現(xiàn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑和模式。它產(chǎn)生的原因很復雜，根據(jù)經(jīng)濟合作組織（OECD）的觀點，主要原因有四種：一是環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等政策問題，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府共同努力解決；二是地方政府必須合作解決由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡導致的失業(yè)和貧困等問題；三是區(qū)域內(nèi)各地方政府必須通過資源與行動的整合才能提升區(qū)域競爭力，以應付全球化的激烈競爭；四是地方政府間的橫向合作關(guān)系具有其他任何合作關(guān)系所無法取代的機制［7］（P110-125）。從這里看，地方政府間區(qū)域協(xié)作能否成功，關(guān)鍵在于能否通過科學的制度安排來保證合作各方的信息暢通和利益共享的實現(xiàn)，即構(gòu)建科學的組織體系、公平的利益分配機制和完善的法律保障。

按照政府職能及當前政府間區(qū)域協(xié)作的情況來看，地方政府在信息共享、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源整合、科教文衛(wèi)、環(huán)境治理等方面能夠?qū)崿F(xiàn)全面合作，也能夠在金融、商貿(mào)、勞務等領(lǐng)域開展對話，劃分彼此的職責與任務。但是對于產(chǎn)業(yè)分工這個領(lǐng)域，每個政府都想把處在產(chǎn)業(yè)鏈下游高增長的部分安排在自己轄區(qū)內(nèi)，對增長緩慢、附加值低的產(chǎn)業(yè)鏈上游部分的興趣則不是很大。如長三角地區(qū)政府都想搞汽車、搞能源、搞石化，搞電子信息產(chǎn)業(yè)，都想上馬賺錢的、稅收大的項目［8］（P63-87）。由于分工勢必會發(fā)生產(chǎn)業(yè)退出，各地政府就開始有所保留，不想因為合作分工給自己的已有利益帶來損害。這種協(xié)作困境的產(chǎn)生原因主要是在政府間區(qū)域利益協(xié)作的規(guī)劃中兩個主要誤區(qū)沒有徹底解決。

主要誤區(qū)之一是忽視了地方本位主義的影響力。政府間區(qū)域利益協(xié)作的管理需要政府各部門或地方政府之間的廣泛協(xié)調(diào)，由于缺乏相應的中心控制和總體協(xié)調(diào)，使得政府執(zhí)行協(xié)作任務時多數(shù)存在著部門利益之爭，政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的職能簡單化，缺乏行動的整體觀念，往往會導致政府部門之間的敵視，增加政府間協(xié)調(diào)成本。同時行政機構(gòu)的本位主義是一種只關(guān)心自我目標的實現(xiàn)，卻忽略與其他機關(guān)相互合作的表現(xiàn)。在價值多元化的政治過程中，參與者懷有不同的偏好或立場是常態(tài)，但以追求別的偏好至上，容易衍生本位主義的問題，進而忽視其他集體共同利益的維護。區(qū)域行政面對的是跨區(qū)域公共事務，但是由于平級政府內(nèi)部或跨區(qū)域政府間關(guān)系缺乏完整統(tǒng)一的權(quán)威，加上政策過程多元的價值表達，致使參與的政府主體不必將合作視為獲得共同利益的必然途徑。再加上可供誘導合作的資源在政府體系可能不容易轉(zhuǎn)移等因素，政府間的交換行為事實上并不如市場條件下交換那般單純。

主要誤區(qū)之二是忽視了個人本位主義的制約力?，F(xiàn)行的考核制度，特別是對地方政府政績的評價和考核，過分強調(diào)了與所轄地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成就進行直接掛鉤，并且這種經(jīng)濟發(fā)展成就又主要以上了多少項目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟增長速度多少等指標來進行簡單量化和比較［9］。這樣，就必然導致各地區(qū)更加強化資源配置本地化和保護本地市場等明顯不利于企業(yè)以及經(jīng)濟發(fā)展的做法。應該承認，到目前為止，“官本位”是絕大多數(shù)公務員身上的基本特征，為了保住并逐步擴大其“烏紗帽”，這些為官者就不得不去做那些明知有錯也要去做的事情。其具體體現(xiàn)就是在行使其區(qū)域經(jīng)濟管理職能的問題上，從盡可能多地增加個人在經(jīng)濟建設(shè)和管理方面的政績出發(fā)，干預本地所屬企業(yè)的投資、融資活動和日常經(jīng)營活動，妨礙生產(chǎn)要素和商品跨地區(qū)流動。

三、政府間區(qū)域共識價值協(xié)作的“地方實踐”與困境

政府間區(qū)域協(xié)作的價值共識主要體現(xiàn)為地方政府對區(qū)域合作基本原則的認同和執(zhí)行。一般而言，區(qū)域合作基本原則主要有兩條：一是互惠共贏，二是平等互信?；セ莨糙A是地方政府之間進行合作的首要原則。平等是進行合作的基礎(chǔ)，共贏則是進行合作的目的。政府合作的目的是謀求地方經(jīng)濟的共同發(fā)展，絕不能以損害其他地區(qū)的利益來滿足本地區(qū)發(fā)展的需要。同時，地方政府在合作中應力求割斷過度競爭的紐帶，尋求協(xié)作式的競爭，努力探求雙方的共同利益，從共贏立場尋找利益交匯點，學會融合發(fā)展。堅持互惠共贏是地方政府進行合作的基點，也是實現(xiàn)地方政府合作的根本出路。只有真正做到互惠互利，才能順利地促進地方政府間的合作，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。平等互信是區(qū)域政府開展合作的必要條件，也是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。地方政府在合作過程中不能以經(jīng)濟實力來衡量話語權(quán)，各方之間要相互尊重，平等相待。在政府合作過程中矛盾和沖突在所難免，各成員要增進了解，以平等互信為基礎(chǔ)進行多層次、寬領(lǐng)域的協(xié)商與溝通。

這兩個基本協(xié)作原則在實踐中堅守的程度如何呢？為了便于分析，本文以學界和政界都十分關(guān)注的長三角地區(qū)政府間合作的發(fā)展歷程為例①。

長三角地區(qū)政府間的合作始于20世紀80年代，到現(xiàn)在為止已經(jīng)走過近30年，大致分為兩個階段，即“中央政府主導時期”和“區(qū)域政府主導時期”。

1982年12月22日，國務院成立了上海經(jīng)濟區(qū)，這是我國國內(nèi)第一個跨省市的綜合經(jīng)濟區(qū)，成員包括上海、蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等10個城市55個縣，以上海為中心。1983年初，國務院成立了上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，負責制定上海經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)部門之間、地方之間以及部門與地方之間的關(guān)系。1984年至1987年，上海經(jīng)濟區(qū)從上述的10個城市擴展到除上海市外，江蘇、浙江、福建、安徽、江西等5省全境。1983年8月18日上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃工作第一次會議在上海召開，決定建立經(jīng)濟區(qū)省市長會議制度。1986年7月10日上海經(jīng)濟區(qū)省市長會議在杭州召開，基本同意《上海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，通過《上海經(jīng)濟區(qū)章程》。在1988年6月1日國家計委發(fā)出通知“撤消國務院上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室”后，1988年7月上海經(jīng)濟區(qū)最后一次省市長會議在上海召開，處理各項善后工作。

中央政府當時設(shè)立上海經(jīng)濟區(qū)的主要目的是為了打破條塊分割和行業(yè)壁壘，希望依托上海這個中心城市和工業(yè)基地，能夠突破行政分割。上海經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立除了想要解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，中央政府還有試驗的意圖，通過這個形式的探索希望能夠在全國形成以中心城市為依托局部發(fā)展的經(jīng)濟區(qū)形式。在此期間，上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室完成了許多方面的工作，在交通、外貿(mào)、能源、信息、港口建設(shè)、旅游、物資、環(huán)保等方面取得了不少成果。如上海自行車廠和蘇州自行車廠聯(lián)合到一起，上海自行車廠的技術(shù)工人不僅為蘇州廠進行生產(chǎn)問題診斷，還將技術(shù)帶到了蘇州，以生產(chǎn)聯(lián)合體的方式生產(chǎn)“鳳凰”和“永久”兩大品牌的自行車。作為一個以協(xié)調(diào)和規(guī)劃為主要職能的機構(gòu)，上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室雖然在發(fā)展初期起到了一定的作用，但是畢竟是中央的派出機構(gòu)，權(quán)威性不夠，導致控制力不強，特別是在后期，中央與地方進行了權(quán)力的重新調(diào)整，尤其是財政包干制度使得地方政府財權(quán)大大增加，在一定程度上地方政府具有了與中央“叫板”的能力，更何況上海經(jīng)濟區(qū)并沒有超越各省市行政權(quán)以上的權(quán)力，不具備行政功能和組織功能。地方政府開始為自己的利益不斷發(fā)生偏離合作的行為，地方保護主義開始盛行。上海經(jīng)濟區(qū)難以完成歷史使命，只好驀然退出歷史舞臺。

上海經(jīng)濟區(qū)雖然消亡，但需要區(qū)域協(xié)作解決的問題依然存在。在改革開放開始有些成效的時候，長三角地區(qū)的政府對聯(lián)合解決共同面對的問題的要求越發(fā)強烈。為推動和加強長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合與協(xié)作，促進長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，1992年由上海、無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮(zhèn)江14個市經(jīng)協(xié)委（辦）發(fā)起、組織，成立了長江三角洲十四城市協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會。1997年，上述14個城市的市政府和新成立的泰州市共15個城市通過平等協(xié)商，自愿組成新的經(jīng)濟協(xié)調(diào)組織——長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會。協(xié)調(diào)會設(shè)常務主席方和執(zhí)行主席方。常務主席方由上海市擔任，執(zhí)行主席方由除上海市外的其他成員市輪流擔任。協(xié)調(diào)會從2004年開始每年舉行一次正式會議。協(xié)調(diào)會在常務主席方設(shè)聯(lián)絡(luò)處作為常設(shè)辦事機構(gòu)，負責日常工作。各成員市的協(xié)作辦（委）作為協(xié)調(diào)會具體的聯(lián)絡(luò)、辦事部門。2003年8月，在“長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第四次會議”上，浙江省臺州市加入了協(xié)調(diào)會，成為“長三角”這個概念中的第16個城市。從長江三角洲十四城市協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會成立伊始，各區(qū)域政府就不斷總結(jié)上海經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)驗教訓，以主體形式參加到各種合作事項中來，取得的成果明顯比上個時期豐富的多，但是由于一些固有制度的局限以及地方本位主義本性的影響，各地區(qū)政府在強調(diào)合作的同時依然在打自身的算盤，各區(qū)政府依舊奉行片面強調(diào)地方經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的戰(zhàn)略，整個長三角地方政府在合作當中依然飽受“諸侯經(jīng)濟”、“行政區(qū)經(jīng)濟”的困擾。

作為中國實踐最早、最具有協(xié)作基礎(chǔ)的長三角區(qū)域協(xié)作結(jié)果竟然如此艱難，更何況其他不太成熟的區(qū)域呢？何以如此？政府間區(qū)域協(xié)作的價值共識未能得到堅守是關(guān)鍵。這其中有復雜的根源。

首先是互惠共贏原則很難得到實現(xiàn)。一般而言，對于區(qū)域政府間政治、經(jīng)濟、文化具有重要影響的三種利益因素是地方利益、部門利益和官員利益。地方政府是地方公共權(quán)力的代表，是地方公共利益的追求者與維護者，追求本地方社會福利的最大化，地方政府利益的首要目標是獲取最大的稅收和財政收入，推動本地經(jīng)濟快速地發(fā)展。由于地方政府這種地方利益的客觀存在，決定了地方政府存在一種實現(xiàn)本地方利益最大化的內(nèi)在沖動，當?shù)胤秸孕姓ㄈ说纳矸輥硖幚淼貐^(qū)利益問題時，包括協(xié)調(diào)不同地方政府之間的地方利益和中央與地方之間的利益關(guān)系時，必然使得地區(qū)利益及其實現(xiàn)過程具有明確的行政邊界，是一種排他性收益［10］（P2）。這是“長三角”區(qū)域政府間合作遭受困境的根本原因。

由于中國是單一制的國家，地方政府只是依賴于中央政府與上級政府，地方政府之間較少互動。這種行政體制弊端在于，各地方政府之間缺乏有效的溝通、信息交流，資源缺乏有效而系統(tǒng)的整合與利用，這也是各地方政府抱著“各掃門前雪”的制度性根源。從區(qū)域協(xié)作的技術(shù)層面來說，我國政府這種傳統(tǒng)特質(zhì)，可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政，簡單地說，就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)［11］（P11）。該行政區(qū)域管理制度，使各地方政府的眼光只囿于本行政區(qū)邊界范圍內(nèi)，各地的經(jīng)濟發(fā)展僅從行政區(qū)角度出發(fā)，只考慮本轄區(qū)的經(jīng)濟利益，而不能從經(jīng)濟區(qū)域的整體角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。這種行政區(qū)域管理制度造成了各地經(jīng)濟發(fā)展的分散化，割裂了區(qū)域經(jīng)濟社會的一體化發(fā)展和區(qū)域政府間的合作。

其次是平等互信原則很難得到堅持。由于各城市在各個行政區(qū)的地位不同，造成政府的政策傾斜不同，政府的投資、扶持力度不一樣，導致了一些城市總體實力及競爭力要強于其他城市。此外，由于地理因素以及后天的發(fā)展使得一些城市的潛力逐漸發(fā)揮出來，這都造成區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性。長三角各個城市的投資環(huán)境、經(jīng)濟實力、綜合實力存在著非均衡性，這給長三角區(qū)域政府合作帶來了挑戰(zhàn)，也影響了合作中平等互信原則的實現(xiàn)。

四、政府間區(qū)域慣性協(xié)作的“文化理念”與問題

前有所述，慣性理論假定社會是一個超穩(wěn)定系統(tǒng)，它是由多種機制和運行過程來維持的。根據(jù)這個理解，政府間區(qū)域慣性協(xié)作就是指區(qū)域內(nèi)地方政府間的自發(fā)協(xié)作，即根據(jù)區(qū)域間明顯的比較優(yōu)勢，在客觀上自然形成區(qū)域分工。這是一種理想的政府間區(qū)域協(xié)作，在當代中國受到多種“文化理念”的制約。

首先受到政府間區(qū)域協(xié)作所必需的資源配置制度缺失制約。從理論上說，區(qū)域協(xié)作達成的條件有三個：一是預期合作收益的存在。理性的合作參與區(qū)域總希望從合作中獲得不合作無法得到的好處，因此有簽約合作的愿望；二是存在著一個監(jiān)督合作的制度安排。包括合作規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則、處罰規(guī)則等，這些制度安排會有效地降低合作的交易成本；三是合作參與區(qū)域?qū)τ谕庠诟鞣N合作制度的遵守程度。包括合作參與區(qū)域?qū)τ谧约涸诮M織中責任的認知、對于簽約其他區(qū)域的信任程度等，這是一種非正式的制度安排，良好的非正式制度可以提高合作參與區(qū)域的合作信心，減少合作的交易成本。只有同時滿足這三個條件，合作才會因為收益大于成本，而變得越來越好，越來越多。但在實踐中由于各地方政府存在不同的利益訴求，不可避免地存在一定的利益沖突，而且隨著合作的不斷開展與深入，區(qū)域內(nèi)存在的資源配置也會日益凸現(xiàn)。在面對資源配置時，各地方政府都希望本地方行政區(qū)域內(nèi)的消耗成本最小化，同時本地方區(qū)域內(nèi)的利益最大化，而產(chǎn)生“短視”行為，視合作協(xié)調(diào)機制于不顧，致使這個原本初衷是為了實現(xiàn)互利共贏而制定的利益協(xié)調(diào)機制在地方政府的各個層次、各個地方不能有效地發(fā)揮作用。政府主體不能同時有效協(xié)調(diào)資源配置，這樣的結(jié)果必然限制和阻礙區(qū)域政府間的合作與發(fā)展，阻礙區(qū)域協(xié)作進程。

其次是中央政府與地方政府關(guān)系制約。中央政府與地方政府的關(guān)系，是指中央政府與地方政府之間彼此職責權(quán)限的劃分，是政府內(nèi)部的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)。能否正確處理這兩者關(guān)系，合理配置行政的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，直接關(guān)系到一個國家社會政治的穩(wěn)定有序和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于中國傳統(tǒng)社會是一個“大一統(tǒng)”的專制集權(quán)國家，長期沒有地方分權(quán)的傳統(tǒng)。“分久必合，合久必分”成為解決中央與地方矛盾的主要實踐模式。綜觀建國以來的發(fā)展，中央與地方的權(quán)力關(guān)系一直處于集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)的循環(huán)之中，不論采取什么措施只會有利于發(fā)揮一方面的積極性而壓抑另一方的積極性，其結(jié)果往往是鄧小平所說的“集中也不夠，分散也不夠”［12］（P199）。在這種背景下，地方政府事實上無權(quán)進行自發(fā)性的區(qū)域協(xié)作。

再次是受到地方官員的選拔和晉升標準制約。1949年后，新中國仿制蘇聯(lián)建立的是高度中央集權(quán)的傳統(tǒng)社會主義體制，全部社會資源壟斷在國家乃至中央政府手中，在社會主義公有制之外幾乎不存在自由流動資源和自由活動空間。國家通過一系列制度性手段如地方政府施政績效優(yōu)劣評判等將所控制的社會資源分配至官員，從而形成官員對社會資源的占有，并在此基礎(chǔ)上形成了官員的社會地位。由于這種國家對社會資源的分配是按照特定的制度規(guī)則有差異進行的，因而造成了等級相異的社會地位。

當前我國對地方政府施政績效的評估還主要采用目標責任制考核、組織考察和工作檢查等評估方式。這些評估方式有一定的優(yōu)勢，在過去發(fā)揮了很大的作用，但這些評估方式絕大多數(shù)是上級對下級的評議、同行之間的評議或者是單位內(nèi)部自身的評議，其主要特征是政府評議政府，政府既是運動員，又是裁判員，缺乏政府服務對象人民群眾的參與、監(jiān)督和批評。雖然目前也可喜地看到一些地方開展了公民評議政府、企業(yè)評議政府等活動，但這并不足以說明我國地方政府績效評估主體已經(jīng)多元化了，這只是向我們呈現(xiàn)出了一種趨勢。特別是改革開放以來，地方官員的選拔和晉升標準與經(jīng)濟發(fā)展績效指標（如GDP增長績效）掛鉤，地方官員不僅在經(jīng)濟上為GDP和利稅進行競爭，而且在官場上為晉升而競爭，這使得同時處于政治和經(jīng)濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大。這是我國長期存在地方保護主義、“大而全”的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)間形形色色的產(chǎn)業(yè)“大戰(zhàn)”和招商引資等方面的惡性競爭的一個重要根源，在一定程度上影響著地方政府自發(fā)展開區(qū)域協(xié)作的主動性和積極性。

誠然，本文上述冗長的分析本意不是在于否認中國地方政府間展開區(qū)域協(xié)作已經(jīng)取得的巨大成就，相反，本文的分析旨趣在于透過當前中國地方政府間區(qū)域協(xié)作的困境為推動地方政府間區(qū)域協(xié)作的進一步發(fā)展提供一個理論背景。

注 釋：

① 有關(guān)長三角區(qū)域合作的專著和論文很多，為了更為準確，本文主要對比性參閱了諸如張玉臣的《長三角區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新研究》，化學工業(yè)出版社，2009年版；王蘭川，《競爭與依存中的區(qū)域合作行政——基于長江三角洲都市圈的實證研究》，復旦大學出版社，2008年版；劉志彪、鄭江淮的《沖突與和諧：長三角解決發(fā)展經(jīng)驗》，中國人民大學出版社，2010年版；劉志彪的《長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化》，中國人民大學出版社，2010年版；紀曉嵐的《長江三角洲區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究》，華東理工大學出版社，2006年版等。有關(guān)長三角合作歷史上述專著中描述大體相同，有個別觀點不一致，本文在引用和分析中不再注釋。

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［12］ 鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

Abstract：Regional government cooperation forms the interaction institution which improve regions deveploment and complement superiority，and it’s important way which realize regional socio-economic development and achieve regional reciprocity.Government of China regional cooperation implies the institutions of regional enforcement coordination，regional interests collaborate，regional consensus on value of collaboration，regional collaboration of inertia.The missing mechanism of regional social cooperation constraints paces of economic cooperation，that mainly reflect“China context”such as the powerful influencefrom both regional and personal selfish departmentaliam， interests of regionaldifferentiation， the relationship between central government and local government and standards to check on cadres’s achievements.

Keywords：regional government cooperation；Chinese practice；the dilemma of Order Maintenance

（責任編校：文 泉）

Regional Government Cooperation in“China Context”：Practical Strategies and Order Maintenance

ZHAO Ding-Dong，WANG Xin
（School of Economics，Hangzhou Normal University，Zhejiang，Hangzhou 310018，China；Department of Sociology，Wenzhou University，Zhejiang，Wenzhou 325035，China）

C912.3

A

1000-2529（2011）02-0084-05

2010-11-20

國家社會科學基金課題“長三角社會突發(fā)事件治理中的政府區(qū)域性協(xié)作機制研究”（09BSH011）

趙定東（1971-），男，湖北當陽人，杭州師范大學政治經(jīng)濟學院教授，社會學博士，博士后；王 新（1968-），女，河南新鄉(xiāng)人，溫州大學法政學院講師，吉林大學社會學博士研究生。