王焱

“弱勢群體”這個概念，是2002年3月朱镕基在九屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》中提出的。對待弱勢群體，一直以來雖說時有關注，言行也很動人，但實實在在地講，力度仍遠遠不夠，大多數(shù)人常常是“幸福指數(shù)”大于“幸福感受”。因而，這就說明，我們工作中需要改進和落實的地方還有許多。各級政府尤其責無旁貸。

我國弱勢群體之現(xiàn)狀

(一)貧困人口：3千多萬到1億，甚至更多

從社會學角度看，弱勢群體是一個社會分層基礎上的概念，它指的是由于自然與社會的、先天與后天的、人為與非人為因素的影響，在社會地位、財富分配、政治權利行使、法律權利享有等方面處于相對不利地位以及在發(fā)展方面潛力相對匱乏的人群。弱勢群體的基本特征為：利益表達與實現(xiàn)上的邊緣性、獲取利益機會上的稀缺性、生活能力上的低適應性，以及心理承受能力上的脆弱性等。

按2010年《中國的人力資源狀況》白皮書所載，截至2009年底，全國有2347.7萬城鎮(zhèn)居民和4759.3萬農(nóng)村居民享受了政府最低生活保障。2009年農(nóng)村1196元的人均年純收入，有望在“十二五”期間提高至1500元，但這仍，然低于同為亞洲大國印度的扶貧標準。印度的扶貧標準已經(jīng)上調至人均每天消費1.2美元的水平，已與世界銀行人均每天消費1.25美元的全球標準比較接近。但中國的國內生產(chǎn)總值及人均生產(chǎn)總值已超過印度3倍以上。

有專家預測，實行1500元的新貧困標準，將會使中國貧困人口數(shù)量大幅上升，重新回到9000多萬，甚至突破1億。而且，由于近年來物價上漲、生活成本提高，再加之天災、疾病等因素，又有許多貧困線邊緣的人重新回到貧困人口這一群體。如果按聯(lián)合國公布的國際貧困標準人均每天消費2美元，中國的貧困人口將達到2億人。

中國的貧困人口主要分布在中西部地區(qū)，其中西部地區(qū)所占比例最大。數(shù)據(jù)顯示，2009年西部地區(qū)貧困人口占全國貧困人口的比例為66％，比起2001年上升了5個百分點。貴州、云南、甘肅貧困人口的比例達為41％，比2001年增加了13個百分點。

但是貧困人口生活保障制度仍然存在著缺陷：我國城市貧困線定得偏低，不能滿足城市貧困家庭的基本需求，致使許多貧困家庭很難提高自助能力；城鎮(zhèn)最低生活保障線在實際執(zhí)行時控制得非常嚴格，條件較為苛刻，因而保障范圍也難以擴大到所有的救助對象。由于經(jīng)濟貧困，這一群體普遍存在著醫(yī)療困境問題。目前我國的社會醫(yī)療保險制度是強制保險，它非常強調義務與權利相關，而城市貧困人口多數(shù)是無業(yè)人員，大多無力繳納醫(yī)療保險費，因而也就無法享受到醫(yī)療保險待遇，醫(yī)療救助需求與供給之間的矛盾非常突出。因病致貧、返貧的現(xiàn)象仍然十分普遍。

城市貧困人口，勞動能力和就業(yè)能力多數(shù)都較低下，正是由于這種能力上的弱勢才使他們在市場競爭中處于非常不利的地位。同時在教育資源的分配中也往往處于弱勢，因此他們迫切需要政府完善教育救助制度，以使自己及其子女接受更多的教育，特別是高等教育，從而提升人力資本，為他們自身的脫貧致富提供內在動力。沒有教育的支持，貧困人口的貧困境遇必然會形成代際相承，貧困會伴隨著上一代人傳遞到下一代人，出現(xiàn)世代貧困的問題，這對社會的發(fā)展極為不利。

(二)農(nóng)民工：從3000萬到2億，中國特有的弱勢群體

在20世紀80年代后期，中國流動人口大約是3000萬人，主要集中在東南沿海地區(qū)。20世紀90年代，中國的流動人口約為7000-8000萬人。而到2009年全國流動人口已達2.11億，并且以每年500萬以上的速度增長，預計到2050年可達3.5億左右。流動人口是推進中國人口城鎮(zhèn)化的主要力量。在人們說到流動人口時，農(nóng)民工則是其代名詞。毫無疑問，農(nóng)民工是中國流動人口的主力軍，占據(jù)了流動人口的絕大多數(shù)。

農(nóng)民工成為弱勢群體不是因為經(jīng)濟上的貧困，而更多的是因為城市生活對他們的排斥和邊緣化。他們的許多權利無法得到保障，在城市中既沒有話語權，更較少得到城市社會的支持。他們的文化、技能基礎決定了農(nóng)民工只能從事技術要求相對低、勞動強度大、勞動時間長、工作環(huán)境苦、報酬不高的工作。其社會保障幾乎完全依靠有限的個人積蓄、家庭保障和親友資助等，顯然，這在市場經(jīng)濟社會中是一種十分脆弱的保障。種種現(xiàn)實條件的限制和就業(yè)歧視，離開土地后的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)體系中總是處于不利的地位，存在嚴重的失業(yè)風險。而失業(yè)保險的缺失，加上傳統(tǒng)的土地保障功能的削弱，使得農(nóng)民工失業(yè)后承受著巨大的經(jīng)濟、社會和心理壓力。正是因為勞動強度大、勞動時間較長、工作環(huán)境苦等原因，也造成了農(nóng)民工疾病發(fā)生率較高。而我國當前的醫(yī)療社會保險制度并沒有覆蓋到具有農(nóng)民身份的農(nóng)民工，農(nóng)民工基本醫(yī)療保險和大病救助需求無法得到滿足。由于我國特有的城鄉(xiāng)二元化結構，農(nóng)民工難以融入城市生活，農(nóng)民身份也難以成為市民身份。農(nóng)民工作為弱勢群體正是在這樣的社會分化過程中逐步積淀、形成，甚至有擴大的趨勢。

(三)城鎮(zhèn)失業(yè)人員

失業(yè)，即意味著基本生活來源的斷絕，由此可能導致基本生活失去著落。我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)失業(yè)者主要由無業(yè)人員和未重新就業(yè)的下崗職工組成。從新中國成立到改革開放之前，我國實施的是“充分就業(yè)”政策，顯性的失業(yè)人口很少。從國企改革開始，尤其是20世紀90年代以后，城鎮(zhèn)的登記失業(yè)與職工下崗率逐年上升。國有企業(yè)下崗高峰過后，經(jīng)濟的持續(xù)增長和實施擴大就業(yè)的政策使我國就業(yè)總量有較大幅度的增長。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直穩(wěn)定在3％左右。但隨著產(chǎn)業(yè)結構的調整，資本密集型和技術密集型工業(yè)逐步替代了勞動密集型工業(yè)。一些產(chǎn)業(yè)如紡織業(yè)、制造業(yè)等吸納就業(yè)的能力和容量都在大幅減少，結構性失業(yè)日趨嚴重。2008年，受全球經(jīng)濟衰退的影響，我國的失業(yè)問題也開始愈加嚴峻。到2008年底，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率上升為4.2％，達到886萬人，返鄉(xiāng)農(nóng)民工失業(yè)數(shù)估計達2500萬人左右，總失業(yè)人數(shù)超過3300萬人，實際失業(yè)率超過10％，大學畢業(yè)生失業(yè)率高達12％。中國的失業(yè)狀況已經(jīng)超過國際公認的7％的警戒線。失業(yè)就意味著失去收入來源、失去人格尊嚴和失去享受生活樂趣的權利。高失業(yè)率不但對個人生存影響極大，也對社會的和諧穩(wěn)定構成了嚴重威脅。

(四)老人、殘疾人、婦女、兒童

這幾類人群屬于生理上的弱勢群體。

按照國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，到2007年底，中國60歲以上人口占總人口比例已經(jīng)達到13.65％(國際上規(guī)定這一比例超過10％就屬于老齡化社會)，由此表明，我國已經(jīng)進入了老齡化社會。我國總人口撫養(yǎng)比為37.42％，其中少年兒童撫養(yǎng)比為24.56％，老年人口撫

養(yǎng)比為12.86％。

2006年全國第二次殘疾人調查數(shù)據(jù)表明，我國各類殘疾人的總數(shù)為8296萬人，占當時全國人口的6.34％。這些殘疾人除少數(shù)具有勞動能力或部分勞動能力外，大部分則完全不具備勞動能力。即使有勞動能力的殘疾人收入也較低。據(jù)了解，我國目前70％殘疾人的經(jīng)濟來源主要是靠國家救濟或家人撫養(yǎng)。

婦女和兒童成為弱勢群體是生理、社會、歷史的原因造成的。一些保護婦女兒童權益的法律法規(guī)落實不到位，應有的救助體系不完善，都容易使婦女和兒童受到傷害，將其推向社會的邊緣。

除了以上幾類弱勢群體外，還存在諸多相對弱勢群體。所謂“相對弱勢群體”即是指在一定的社會關系中，如雇傭與被雇傭、管理與被管理等，在不平等的地位條件下、處于相對弱勢的一方。這種弱勢群體變化較大、較快，在此就不贅述了。

為什么要救助社會弱勢群體

人人平等是文明社會的標志之一，不能因為一些人處于貧困狀態(tài)和社會生活中的不利狀態(tài)就讓其喪失發(fā)展的機會，救助弱勢群體彰顯的是“社會公平”原則。

救助弱勢群體也是人道主義的體現(xiàn)。在改革和發(fā)展中需要設法尋找補償救濟機制，使某一方面喪失較多的群體能在其他方面得到相應的補償和救濟。這也是化消極因素為積極因素，化怨恨不滿為奮發(fā)向上的維穩(wěn)行為，以減少引發(fā)社會動蕩的因素。并設法通過多渠道使人們有途徑去改變自己不滿意的現(xiàn)狀。同時，救助弱勢群體也是防止社會問題不斷滋生的有效舉措。弱勢群體無法生存或應得利益嚴重受損時，必定會通過一定的方式“報復”社會，給社會秩序和發(fā)展帶來某些破壞因素或消極影響，從而使社會為了解決這些問題不得不付出更大的代價。在當代中國，弱勢群體的犯罪率一直居高不下。貧窮并不必然導致犯罪，但貧窮是導致犯罪的重要根源之一。在特殊情況下，為了自己和家人的生存，偷盜、搶劫、賣淫等就成了窮人的無奈選擇。一些地方弱勢群體集體上訪甚至自焚等極端現(xiàn)象的出現(xiàn)，就說明弱勢群體問題已經(jīng)成為不容回避的嚴重社會問題。

由富裕階層較高的生活水準所產(chǎn)生的示范效應，會引發(fā)弱勢群體的高期望值、高失落感和對社會的不滿情緒——相對剝奪感，這是社會焦慮心理產(chǎn)生的一個重要原因，這種現(xiàn)象在城市里表現(xiàn)得更為明顯。如果這種心理沒有得到有效的疏導，就會在總體上呈現(xiàn)出一種指數(shù)型的擴散狀態(tài)，從而使社會制度相應弱化與紊亂，并使社會成員和長期行為難以得到制度層面的有效保證。由于從事某一長期行為的人，只承擔長期行為的成本，而得不到長期行為的收益，其結果只能是短期行為的普遍化。相對剝奪感和社會焦慮存在著共生共長的雙向惡性循環(huán)聯(lián)系，將給社會治理帶來一定的困難。所以，救助弱勢群體仍然需要強調公平公正的原則。要讓社會全體成員共享改革發(fā)展的成果，而不是一部分人只享受成果不承擔成本，而另一部分人只承擔成本不享受成果。弱勢群體也是社會的一部分，也有權利分享社會財富和社會資源，獲得發(fā)展的機會，以改變弱勢地位。

關愛弱勢群體，是政府的重要責任

(一)實現(xiàn)社會公平，政府責無旁貸

中科院一清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼指出，經(jīng)濟的持續(xù)增長，令不公平問題日益凸顯。防止弱勢群體擴大化、積弱化、復雜化的趨勢，成為當下和今后一個時期社會建設的重要任務。讓弱勢群體享受平等的權利、機會和社會福利，是公共服務型政府最重要的責任之一。

這里的基本原則，其實還是實現(xiàn)公平的分配觀與正義的發(fā)展觀。首先，是在收入分配方式上給予保障：一個社會的公共資源，通過分配方式的變革，有意識地向社會的弱勢群體傾斜，符合人類天然的道義；其次，努力實現(xiàn)公共服務的均等化，努力彌補過去在公共服務上的一些不足，改善弱勢群體在教育、就業(yè)、信息、話語權等方面的不利地位。對此，政府的作用最為直接，實現(xiàn)社會的公平發(fā)展，政府責無旁貸。

當然，在不少時候，關愛弱勢群體只是意味著要平等地對待弱勢群體，給予這個群體本應得到的合法權利。比如，一些基層勞動者的付出與收獲不相吻合，當勞動強度、難度等條件發(fā)生變化之后，勞動報酬卻未能相應提升，而在資本方占據(jù)強勢地位的條件下，弱勢群體的平等權利沒能獲得應有的保障。此類的現(xiàn)象并不鮮見，這也是在強調扶助弱勢群體的今天，需要高度重視的。弱勢群體的聲音渴望被傾聽，但卻拒絕那種居高臨下式的憐憫。溫家寶總理幫助一位農(nóng)民工“討工資”，說明農(nóng)民工還沒有得到應有的待遇。公平的勞動用工制度還未實現(xiàn)，如果給予農(nóng)民工應得的報酬，就會改變其弱勢地位。他們的權利不僅需要關注，更多地應當是權利的實現(xiàn)。在權利的實現(xiàn)與保護上，政府的主動作為和政策實施是最為關鍵的，也是最有能力做好的。

各級地方政府進一步突出制度設計與政策傾斜，順應弱勢群體過上更好生活的新期待，加強對他們的關注，拿出更多的資金和舉措為貧困群體的人們著想，那么，不怕苦的貧困群體，就有更多的機會脫貧致富奔小康。同樣，各級政府如果能主動多擔一些責任，做好城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)、農(nóng)民工的社會保障等工作，就可以讓弱勢群體的生活多得到一些改善。

弱勢群體之所以弱勢，還有一個重要原因是：社會權利表達不暢甚至不通，主流的話語體系中沒有他們的地位。因此，關愛弱勢群體就意味著要平等地對待弱勢群體，注意傾聽弱勢群體的聲音，特別是加強制度建設，尊重與保障弱勢群體的各種權利，讓他們感到自己的話語權并非人輕言微，也同樣占有一席之地。如果認同社會環(huán)境變化之中會產(chǎn)生弱勢群體，這種結果并不可怕；可怕的是制度層面的熟視無睹、無動于衷。多關注弱勢群體，給他們機會，也實際上考驗著政府執(zhí)政的制度設計水平。

(二)健全分配機制。需要政府有所作為

在初次分配領域里，首先要進一步規(guī)范市場秩序，加大對各種非法收入和各種腐敗行為的打擊力度，營造公平的競爭環(huán)境；在二次分配領域堅持社會公平的原則，善于運用經(jīng)濟杠桿調整強勢群體與弱勢群體之間的收入分配比例，完善各種稅收政策，如增設房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、消費稅等，調節(jié)收入差距，以防止兩極分化的進一步擴大。政府還要不斷通過轉移支付制度，加大向貧困地區(qū)、弱勢群體的援助力度。前兩次分配結束后，第三次分配則要設法，調動社會各方面的力量和積極性，建立各種形式的第三次分配，如慈善事業(yè)、社會救助、公共服務等。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，第三次分配對扶助弱勢群體有其獨特的作用。中國在第三次分配方面還較為薄弱，慈善事業(yè)不夠發(fā)達，富人們的捐助文化尚未形成，陳光標式的典型范例更是鳳毛麟角。同時以社會福利體現(xiàn)的公共服務也極其有限。

我國社會是一個高度行政化的社會，民間和社會機構相對而言力量

比較弱，在弱勢群體救助方面作用不甚明顯。因此，在現(xiàn)階段還是應以政府為主導，通過整合全社會救助力量，開展救助活動。以中國最大的慈善機構中華慈善總會為例，2008年年初發(fā)生了南方雨雪冰凍自然災害，5月份發(fā)生了汶川大地震，可謂大災之年。但整個2008年總會共接收社會善款11.62億元，捐贈物資價值人民幣，28.13億元，款物合計40.88億元，僅為2008年我國政府財政收入61316.9億元的萬分之六點六七。以2008年的汶川地震后的捐款數(shù)目為例或許更有說服力。截至2009年4月，汶川地震共接受海內外捐助款物合計767.12億元。其中香港特別行政區(qū)政府捐資100億，澳門特別行政區(qū)政府捐資55億，臺灣同胞的捐贈為1201億元，另外捐贈物資折合人民幣2億多元，再扣除國外的捐款捐物大約50億元，其中，國內捐款捐物(不包括港澳臺)合計約為548億元，僅為2008年我國政府財政收入61316.94L元的0.89％。由此可見，我國民間捐贈的效果不是特別顯著，原因有二：其一是大多數(shù)人是“差錢”的，即很多學者所論及的“國富民窮”；其二是理應成為我國捐贈主力的企業(yè)缺乏捐贈的動力和習慣。因此，依靠民間和社會力量來幫助弱勢群體是不太現(xiàn)實的。中國中央和地方政府的財政收入連續(xù)多年保持兩位數(shù)的增長率，大大超過國民經(jīng)濟的增長率。政府“不差錢”，關鍵是把錢用在哪些方面，擴大各類社會保障的覆蓋面、提高保障水平，實現(xiàn)教育、醫(yī)療等公共服務的均等化，都需要以強大的政府財政能力為后盾。實施關愛弱勢群體的各類政策，也考驗著各級政府財政支出的公共服務水平。

(三)實現(xiàn)充分就業(yè)。政府仍是主導

當下，在弱勢群體的社會支持網(wǎng)絡中，政府絕對是主導性角色，其責任在于有效地防止“弱肉強食”的純生物式的市場競爭。對弱勢群體提供社會保護，是政府在公共政策和執(zhí)行中體現(xiàn)社會公正的必然要求。我國民間有句俗話：“授人魚不如授人以漁”。政府只對弱勢群體提供救濟并不能從根本上改變其弱勢地位。政府不僅要提供經(jīng)濟方面的救助，也要通過投資增強失業(yè)群體的長效生存能力，創(chuàng)造條件促進就業(yè)，既要向失去勞動能力的群體提供福利，也要考慮其發(fā)展問題。社會政策不能停留在傳統(tǒng)的缺陷修補上，而是要以支持和滿足社會成員的發(fā)展需要為出發(fā)點。

政府要實施積極的就業(yè)政策，對弱勢群體進行就業(yè)援助。建立完善技能培訓制度，提高弱勢群體的職業(yè)技能。促進教育均衡發(fā)展，保障弱勢群體受教育權利。要消滅貧困，首先必須改造他們習慣于其中的貧困文化，讓他們拋棄自暴自棄、不求上進的價值觀念，形成積極進取的人生觀、價值觀。對于一些弱勢群體而言，由于他們長期生活于貧困文化中，與社會主流文化隔絕，缺乏向主流社會流動的機會，進而造成貧困文化的代際遺傳。增加弱勢群體受教育的機會，是改變弱勢群體代際傳承的最好方法。在教育方面的救助是對弱勢群體的根源性救助，這也就意味著教育在很大程度上是一項公益性事業(yè)，事關人的發(fā)展權和公平公正的發(fā)展機會，弱勢群體的教育權最需要保障。

關愛弱勢群體，富人應多伸援手

慈善本應是一個重要的扶貧渠道，與中國的經(jīng)濟發(fā)展水平相比，中國的慈善事業(yè)發(fā)展卻很不充分。2009年，中國慈善捐贈達到509億元，占當年30多萬億元GDP的0.17％，占不到中國財政稅收6800億元的5％。相比之下，美國2008年的捐款3000億美元，占當年14萬億美元GDP的2％左右，占美國財政收入3萬億美元的10％。要達到美國的水平，中國年度捐贈額應該是6000億元。截至2009年，中國各類基金會共有1843個，而美國的慈善組織卻超過100萬個，英國比較活躍的慈善組織超過16萬個，加拿大慈善組織也有8萬個以上。跟發(fā)達國家比較，中國慈善組織的數(shù)量還很不夠。這其中有政策引導、制度建設方面的原因，也與中國尚未形成富人捐助文化有關。

胡潤研究院的首席執(zhí)行官胡潤談到，現(xiàn)在中國有87.5萬人的個人財富超過了1000萬人民幣，5.5萬人的個人財富超過了1億人民幣。但是，與世界上的其他國家相比，中國的慈善捐助卻差距很大?！吨袊請蟆返膱蟮婪Q，2009年，中國的私人捐助僅占國內生產(chǎn)總值的0.1％，低于巴西(0.3％)、印度(0.6％)、英國(1.3％)和美國(2.2％)等國家。

發(fā)展公益慈善事業(yè)，必須形成較強的公益慈善的社會輿情，這是一種社會道德的壓力。壓力必須發(fā)自于社會，才能形成社會影響力。當然這種壓力不能只作為負面的譴責，更為重要的是正面的弘揚。在香港，公益日就是要買國旗做公益，當滿城飄動著公益標志的時候，那些未買的少數(shù)人就會覺得很尷尬。目前中國一定要廣泛地宣傳一個道理，那就是在存有貧富差距的社會發(fā)展格局里，富人與窮人之間必須和睦相處。100多年前，福特汽車公司為了讓汽車能夠有銷售市場，主動為工人大幅度地漲工資，而卡耐基則是在致富之路上想到了自己的社會責任，從而開始了社會慈善的壯舉。最近社會在熱議蓋茨和巴菲特倡導的“富人生前將財富的一半捐獻給社會”的公益活動。現(xiàn)在是中國社會該作出響應的時候了，是中國的比爾·蓋茨、中國的巴菲特站出來的時候了。

但遺憾的是，福布斯富豪榜和胡潤讓中國人開始空前關注富豪，可如果有人要在中國做一個富豪慈善排行榜的話，估計胡潤的名單里恐怕找不到。

不知道從哪年起，關于中國富人的故事一時成為大眾關注的焦點，最低800多萬元的賓利車被一搶而光，最低消費兩萬的飯店不乏其人。更具諷刺意味的是，在外地進京民工到達的第一站一北京西站旁，有一家名為潮皇食府的餐館，其中一只日本極品鮑就價值1280元，這相當于那些民工在農(nóng)村的鄉(xiāng)親們一家子一年的收入。

李師傅在北京開出租車已經(jīng)七八年了，有一件事情令他印象深刻。一次一個渾身珠光寶氣的小姐上了他的車，讓他從路的北邊開到路的南邊，距離不足50米，下車后，此小姐給了李師傅50元錢，還對他說：“我的車就停在路這邊，懶得過馬路，錢你就不用找了。”當時，李師傅驚得目瞪口呆，連稱不可思議，再一看，小姐開著一輛賓利車已急駛而去。

報載，一名中國的年輕女性派了30輛奔馳車去機場接她的一只寵物狗。該事件激起了公眾的憤怒。這種荒謬的行為就是為吸引注意力，這是一種對財富的炫耀。

高盛公司最近的一份報告將中國列為世界第二大奢侈品市場，超過了美國，僅次于日本。但是我們國家仍有大量人口生活在貧困線以下，靠吃低保度日。

與此相反，中國富豪缺位慈善事業(yè)卻是一個不爭的事實。

2008年汶川地震后的一次大型捐款活動，某體育明星僅捐款100萬元人民幣，這不僅與他的名聲不相