蔡樂渭

依法行政視角下的政府社會(huì)管理創(chuàng)新

蔡樂渭

自2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”以來，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理受到了黨和政府的高度重視。2007年，黨的十七大提出，要“完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)”，“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制”。2011年2月，中共中央專門舉辦“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班”，研討有關(guān)加強(qiáng)社會(huì)管理及其創(chuàng)新問題；5月底，中央政治局又召開會(huì)議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題。今年這兩次會(huì)議都把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提到事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)人民安居樂業(yè)的高度來對(duì)待，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要性由此可見一斑。

一般而言，社會(huì)管理指政府和其他社會(huì)管理主體為促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制等一系列管理活動(dòng)。社會(huì)管理創(chuàng)新指社會(huì)管理主體根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，研究和運(yùn)用新的理念、知識(shí)和方法，對(duì)傳統(tǒng)管理模式進(jìn)行改造和改進(jìn)，建構(gòu)新的社會(huì)管理體制、機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的新目標(biāo)。與此相應(yīng)，政府社會(huì)管理指的是政府作為社會(huì)管理主體所進(jìn)行的社會(huì)管理活動(dòng)，而政府社會(huì)管理創(chuàng)新則是政府在社會(huì)管理方面所進(jìn)行的創(chuàng)新活動(dòng)。

政府社會(huì)管理創(chuàng)新涉及方方面面的因素，從不同的視角可對(duì)政府社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)行不同的觀察，提出不同的要求，也可得出不同的結(jié)論。但無論從世界各國(guó)的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)看，還是從我國(guó)的社會(huì)管理實(shí)踐看，依法行政都是政府社會(huì)管理創(chuàng)新的基本要求與基本保障，只有堅(jiān)持依法行政，政府社會(huì)管理創(chuàng)新才可能取得成功，也只有這樣，社會(huì)管理的新目標(biāo)才可能得以實(shí)現(xiàn)。

依法行政是政府社會(huì)管理創(chuàng)新的基本要求

第一，政府作為社會(huì)管理的最重要主體，其在社會(huì)管理創(chuàng)新中的依法行政情況，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新是否依法進(jìn)行和政府整體的依法行政狀況。社會(huì)管理基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。上述任務(wù)中的任何一個(gè)方面，都需要政府的介入，并且都在其中發(fā)揮重要作用。很難想象，社會(huì)管理可以脫離政府的力量而進(jìn)行完全自組織式的管理。在政府高度控制各種社會(huì)資源，社會(huì)自治能力尚未有效發(fā)展的現(xiàn)狀之下，政府更應(yīng)在社會(huì)管理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。同時(shí)，社會(huì)管理也是現(xiàn)代國(guó)家中政府承擔(dān)的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四項(xiàng)主要職能中的重要組成部分，特別是在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，社會(huì)管理成為政府職能的重中之重?？梢姡谏鐣?huì)管理創(chuàng)新中是否依法行政，不僅關(guān)系到整個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新是否依法進(jìn)行，也關(guān)系到政府是否真正按照建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，做到全面依法行政。

第二，當(dāng)前存在的社會(huì)問題和矛盾多與政府是否依法行政密切相關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)管理領(lǐng)域存在的問題還不少，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。這些問題的存在，根本上是由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾造成的，但不可否認(rèn)，一些地方政府對(duì)依法行政重要性認(rèn)識(shí)不夠，甚至違法行政的做法也是當(dāng)前社會(huì)管理領(lǐng)域存在問題的重要原因，有時(shí)甚至是主要原因。例如，當(dāng)前在許多地方都存在違法強(qiáng)制征收與強(qiáng)制拆遷行為，侵害了群眾利益，惡化了干群關(guān)系，造成了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。若政府能嚴(yán)格依法行政，那么，這方面的矛盾可明顯減少。

第三，從更廣闊的視角看，政府依法進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新是貫徹依法治國(guó)方略的重要內(nèi)容。自從依法治國(guó)被確立為治國(guó)的基本方略以來，我國(guó)法治建設(shè)取得了極大的進(jìn)步，其中的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是確立法律至高無上的崇高地位，各法律主體依法行事，特別是要求各級(jí)政府嚴(yán)格依法行政，按照法律的規(guī)定實(shí)施管理活動(dòng)。在社會(huì)管理領(lǐng)域，要確保依法治國(guó)基本方略繼續(xù)得到有效實(shí)施，就要求政府在包括社會(huì)管理及其創(chuàng)新在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域都必須依法行政，不得超越法律所確定的管理權(quán)限，不得運(yùn)用法律所沒有規(guī)定的管理手段，更不得采取違背法律規(guī)定的管理措施。換言之，政府在進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新時(shí)，只能在法律允許的范圍內(nèi)采取行動(dòng)，而不能越雷池一步，否則便屬違法行政，違背了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。

政府社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)明確政府與社會(huì)的職能邊界

依法行政的基本內(nèi)涵是政府按照法律的規(guī)定實(shí)施行政行為，做法律規(guī)定必須做的事，不做法律禁止做的事。換句話說，在依法行政的要求之下，政府的職能是確定的，該做什么、不該做什么，應(yīng)該有個(gè)明確的界限。我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是“全能型政府”，直接掌控和運(yùn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也對(duì)社會(huì)實(shí)行直接管理，經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理融為一體，社會(huì)管理被溶解和同化于經(jīng)濟(jì)管理之中。改革開放以來，我國(guó)逐步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要特征是，市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也要求實(shí)行法治，由法律來規(guī)范相關(guān)市場(chǎng)主體與社會(huì)主體的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景之下，政府的基本職能就是為市場(chǎng)所不為，糾正市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致的公共性缺失現(xiàn)象。換言之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只要市場(chǎng)和社會(huì)能解決的問題，都應(yīng)交由市場(chǎng)和社會(huì)去解決，政府只負(fù)責(zé)市場(chǎng)和社會(huì)本身無法解決的問題。具體到社會(huì)管理方面，政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)同樣應(yīng)局限于市場(chǎng)和社會(huì)所不能解決的問題。也正因如此，黨和政府才提出要確立與完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。這一格局意味著，盡管政府要承擔(dān)起社會(huì)管理的主要責(zé)任，但并不是政府管得越多越好，恰恰相反，政府應(yīng)高度重視社會(huì)協(xié)同與公眾參與的價(jià)值，摒棄原來的那種國(guó)家全面控制社會(huì)的思維，認(rèn)識(shí)到社會(huì)自治的重要性，允許社會(huì)組織的發(fā)育，形成完善的、具有包容性的多元社會(huì)結(jié)構(gòu)。從依法行政的視角看，這一社會(huì)管理格局要求政府正確處理與其他社會(huì)管理主體之間的關(guān)系，明確自身的角色定位及其所承擔(dān)的社會(huì)管理職責(zé)。一方面，對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)堅(jiān)決履行，絕不缺位；另一方面，更強(qiáng)調(diào)政府不可越位擅自作為，侵蝕其他社會(huì)管理主體的職能和公民的自主權(quán)利，甚至為了政府自身的利益而與民爭(zhēng)利。

政府應(yīng)嚴(yán)格依法實(shí)施社會(huì)管理行為

政府嚴(yán)格依法實(shí)施社會(huì)管理行為，首先要求“有法可依”與其他任何領(lǐng)域一樣，政府嚴(yán)格依法實(shí)施社會(huì)管理行為的前提是，要有健全完善的法律規(guī)范體系。我國(guó)已經(jīng)形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，但這種法律體系仍處于不斷的完善過程中，在社會(huì)管理法律體系方面，同樣存在有待完善的地方。比如，社會(huì)組織是社會(huì)管理的重要主體，但在社會(huì)組織的管理方面，我國(guó)至今沒有通過一部專門的法律，現(xiàn)有的法律規(guī)范要求社會(huì)組織的成立必須有相應(yīng)的主管部門，這導(dǎo)致了創(chuàng)新社會(huì)管理所必須的許多社會(huì)組織處于無法登記的“半違法”狀態(tài)，而政府在社會(huì)組織管理方面的創(chuàng)新則處于無法可依的狀態(tài)。這表明，政府社會(huì)管理創(chuàng)新要做到依法行政，首先要健全與完善相關(guān)的法律法規(guī)避免出現(xiàn)政府社會(huì)管理“無法可依”的情況。

政府嚴(yán)格依法實(shí)施社會(huì)管理行為,還要求“有法必依”和“執(zhí)法必嚴(yán)”，也就是嚴(yán)格按現(xiàn)行法律的規(guī)定來實(shí)施社會(huì)管理行為。現(xiàn)行的法律得到嚴(yán)格的遵守，是依法行政的一個(gè)最基本的要求，對(duì)于現(xiàn)行法律已經(jīng)作出明確規(guī)定的社會(huì)管理事項(xiàng)，政府必須按照法律的規(guī)定實(shí)施相應(yīng)的行為，即使某些規(guī)定已經(jīng)與當(dāng)前的形勢(shì)有不相適應(yīng)之處，也不可輕言違犯。若現(xiàn)行法律已完全與形勢(shì)發(fā)展相脫節(jié)，影響社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)施而有必要進(jìn)行修訂的，則應(yīng)通過法定程序進(jìn)行修訂，通過修訂法律，保證政府社會(huì)管理創(chuàng)新在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行，避免出現(xiàn)表面上“良性違法”、實(shí)際上有損法律尊嚴(yán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

政府嚴(yán)格依法實(shí)施社會(huì)管理行為，還要求做到“于法有據(jù)”。與“有法可依”要求完善法律規(guī)范體系不同，“于法有據(jù)”要求政府的行為必須有相應(yīng)的法律依據(jù)，亦即行政法上所謂的法律保留原則?！坝诜ㄓ袚?jù)”也是現(xiàn)代政府依法行政的基本要求，要求政府的所有行為都是按照法律規(guī)定實(shí)施的，若無法律依據(jù)，則通常被認(rèn)為是違法的行為。當(dāng)然，“于法有據(jù)”的要求本身是有所限制的，即當(dāng)政府的行為侵害或可能侵害公民的權(quán)利時(shí)才要求遵守這一原則，若政府的行為對(duì)公民的權(quán)利并無侵害，則另當(dāng)別論。在我國(guó)目前法制還有待進(jìn)一步完善的現(xiàn)狀之下，“于法有據(jù)”仍是政府實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新的重要原則，而不能任由政府任意作為，以免出現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新的名義下侵害公民合法權(quán)益的情形。

政府社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)高度重視行政程序

行政程序是指政府作出行政行為時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。嚴(yán)格遵守行政程序是現(xiàn)代行政法對(duì)政府行為的內(nèi)在要求，有利于規(guī)范政府權(quán)力的行使和公民權(quán)利的保護(hù)，也有利于提高公共行政的效率。對(duì)政府社會(huì)管理及其創(chuàng)新而言，遵守行政程序主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，政府信息公開。政府信息公開指政府在行使行政職權(quán)時(shí)，除涉及國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對(duì)人及社會(huì)公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)。信息公開制度與公民權(quán)利的保護(hù)有著密切的關(guān)系：公民要通過行政程序保護(hù)自己的權(quán)利，就必須參與到行政程序中去，對(duì)行政行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)，作出的時(shí)間、地點(diǎn)等有所了解，否則，就不可能真正通過行政程序保護(hù)自己的權(quán)利。在這個(gè)意義上，可以說，信息公開是公民參與行政程序的前提性條件，沒有信息公開就無所謂行政程序。對(duì)于政府社會(huì)管理創(chuàng)新而言，信息公開包括（但不限于）以下方面：政策文件的公開，政府頒布的與社會(huì)管理相關(guān)且可能對(duì)公民權(quán)利造成影響的所有政策文件，都應(yīng)向社會(huì)公開；公共信息的公開，政府社會(huì)管理過程中形成的信息，凡事關(guān)公眾利益的，都應(yīng)向社會(huì)公開，如政府的“三公”經(jīng)費(fèi)、公共資源的分配情況、公共價(jià)格的制定等等；法律依據(jù)的公開，政府應(yīng)公開其由法律所規(guī)定的職權(quán)及作出相應(yīng)社會(huì)管理行為的法律依據(jù)；突發(fā)公共事件信息的公開，通過信息的公開，平息謠言，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定；事實(shí)依據(jù)的公開，在作出社會(huì)管理行為之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將作出該行為所依據(jù)的事實(shí)向相關(guān)人員公開。

第二，公眾參與。公眾參與是公共行政的一個(gè)重要原則，它要求在公共行政過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，都盡可能吸納與體現(xiàn)公眾的意見。現(xiàn)代行政程序高度重視公眾對(duì)行政過程的參與，一定程度上，公眾參與幾乎成了所有行政活動(dòng)的正當(dāng)性來源。在政府社會(huì)管理及其創(chuàng)新方面，中央也對(duì)公眾的參與作出了明確的要求，如2011年的政府工作報(bào)告提出，要“廣泛動(dòng)員和組織群眾依法參與社會(huì)管理，發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，完善社會(huì)管理格局”。事實(shí)上，政府社會(huì)管理作為政府促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作，其目的在于促進(jìn)社會(huì)中各種不同利益的協(xié)調(diào)與平衡，達(dá)到社會(huì)的和諧有序狀態(tài)。這一目的，勢(shì)必要求政府在社會(huì)管理的過程中高度重視有關(guān)各方的意見，并在相關(guān)社會(huì)管理行為作出之前就主動(dòng)吸納公眾的參與，聽取并反映他們的意見，提高社會(huì)管理行為的認(rèn)可度與實(shí)施的效率，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

第三，其他的行政程序制度。行政程序由一系列具體的制度組成，政府社會(huì)管理及其創(chuàng)新的過程中，除遵守信息公開制度與公眾參與制度之外，還應(yīng)遵守其他的程序制度。比如說明理由制度要求，政府在作出社會(huì)管理方面的行政行為時(shí)，對(duì)受其不利影響的相對(duì)人應(yīng)說明理由，降低甚或排除相關(guān)主體對(duì)社會(huì)管理行為的抵觸。又如回避制度要求，政府在作出社會(huì)管理行為或進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新改革時(shí)，與相關(guān)行為具有利害關(guān)系的工作人員應(yīng)予以回避，避免出現(xiàn)利益沖突現(xiàn)象，提高行為的可接受性。

加強(qiáng)對(duì)政府社會(huì)管理行為的監(jiān)督

監(jiān)督是依法行政的最終保證。任何公共權(quán)力都天生具有擴(kuò)張性，隨時(shí)可能出現(xiàn)違背法律的規(guī)定任意作為并侵害公民權(quán)利的情形。正是為了預(yù)防和減少權(quán)力濫用的現(xiàn)象，才產(chǎn)生了權(quán)力監(jiān)督制度。在政府社會(huì)管理及其創(chuàng)新過程中，要確保做到依法行政，就必須加強(qiáng)對(duì)政府社會(huì)管理行為的監(jiān)督。一是要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府社會(huì)管理行為的監(jiān)督，確保政府社會(huì)管理及其創(chuàng)新走在正確的軌道上。二是要加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，制止和懲處政府社會(huì)管理過程中的違法行為；加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止政府社會(huì)管理過程中存在的經(jīng)濟(jì)違法現(xiàn)象。三是要加強(qiáng)司法監(jiān)督，通過行政訴訟制度，對(duì)政府社會(huì)管理行為進(jìn)行監(jiān)督，糾正其違法行政行為，促進(jìn)政府社會(huì)管理的依法開展。四是要發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，將政府社會(huì)管理置于陽光之下，形成強(qiáng)大的輿論壓力促進(jìn)相關(guān)行政機(jī)關(guān)自覺依法行政，并糾正社會(huì)管理過程中的違法行為。五是要強(qiáng)化社會(huì)管理中的問責(zé)機(jī)制，對(duì)違法的社會(huì)管理行為及時(shí)追責(zé)，將監(jiān)督與責(zé)任追究結(jié)合起來，保證社會(huì)管理目的的實(shí)現(xiàn)。

作者單位：首都師范大學(xué)政法學(xué)院

（責(zé)編/朱艷秋）