張杰為

發(fā)揮好地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計的監(jiān)督作用

張杰為

部門預(yù)算執(zhí)行審計是國家審計永恒的主題。近年來，隨著財政預(yù)算體制改革的逐步推進(jìn)，部門預(yù)算體制改革已經(jīng)成為預(yù)算管理體制改革的核心。在這個背景之下，國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)如何開展部門預(yù)算執(zhí)行審計，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用，是亟待思考和解決的問題。

一、正確理解和把握部門預(yù)算執(zhí)行審計

按照《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，部門預(yù)算執(zhí)行審計是指各級審計機(jī)關(guān)依據(jù)本級人大審查和批準(zhǔn)的年度財政預(yù)算，對本級財政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金情況的真實(shí)性、合法性、效益性所進(jìn)行的監(jiān)督和檢查工作。從審計的對象來看，部門預(yù)算執(zhí)行審計的對象涉及本級財政部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、本級地方稅務(wù)部門及其直屬分支機(jī)構(gòu)、本級政府直接管理的一級預(yù)算單位，以及下一級財政等有關(guān)部門。

（一）部門預(yù)算執(zhí)行審計的主要內(nèi)容

部門預(yù)算執(zhí)行審計涉及的內(nèi)容較多，按照審計署《部門預(yù)算執(zhí)行審計指南》中的建議，大體可以分為以下六個層面：一是審查部門收入預(yù)算執(zhí)行情況，二是審查非稅收入征收和繳庫情況，三是審查基本支出預(yù)算執(zhí)行和管理情況，四是審查項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行和管理情況，五是審查國有資產(chǎn)管理情況，六是審查部門決算草案的編制情況。但從近年來對地方政府部門審計的實(shí)際工作來看，部門預(yù)算執(zhí)行審計的重點(diǎn)主要集中在以下兩個方面：

一是對基本支出預(yù)算的審計?；局С鲱A(yù)算包含人員支出和公用支出。從近年來審計的實(shí)際情況來看，基本支出超預(yù)算的情況比較嚴(yán)重，主要原因是基本支出中的各類細(xì)項(xiàng)大多是按照定員定額的標(biāo)準(zhǔn)計算得出的，而定員定額標(biāo)準(zhǔn)大多是執(zhí)行上世紀(jì)90年代的標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)行市場物價水平相差頗多。

二是對項(xiàng)目支出的審計。項(xiàng)目支出審計包含了項(xiàng)目支出的預(yù)算、使用和項(xiàng)目完成后的決算三個環(huán)節(jié)。因此，在項(xiàng)目支出審計中，要對各環(huán)節(jié)予以重點(diǎn)關(guān)注。對項(xiàng)目的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要詳細(xì)掌握項(xiàng)目的實(shí)施背景、資金來源，以及具體支出的預(yù)算分類等。項(xiàng)目的管理使用環(huán)節(jié)是整個預(yù)算執(zhí)行審計的重點(diǎn)所在，在這個環(huán)節(jié)，要對項(xiàng)目支出的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計。項(xiàng)目完成后的決算環(huán)節(jié)，包括結(jié)余資金的管理、項(xiàng)目支出使用情況分析等。這個環(huán)節(jié)的審計，應(yīng)以財政收支分類改革為契機(jī)，按照項(xiàng)目支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，在決算報表中進(jìn)行列示，審查項(xiàng)目支出是否按照既定的分類標(biāo)準(zhǔn)，正確、合理地反映在決算報表中。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行審計的意義

從根本意義上說，部門預(yù)算執(zhí)行審計是為本級人民代表大會服務(wù)。每年中期，審計部門按照《審計法》的要求向本級人大報告本級政府上年度的預(yù)算執(zhí)行審計工作情況。因此，預(yù)算執(zhí)行審計工作報告成為本級人大審查和批準(zhǔn)本級政府預(yù)算執(zhí)行情況報告以及本級政府決算的依據(jù)，也是本級人大審查下一年度本級預(yù)算草案和批準(zhǔn)本級預(yù)算調(diào)整方案的依據(jù)。正基于此，部門預(yù)算執(zhí)行審計是促進(jìn)本級人大所批準(zhǔn)的預(yù)算得以嚴(yán)格執(zhí)行、維護(hù)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)威的重要環(huán)節(jié)。此外，通過地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計，也能夠推動地方部門預(yù)算管理改革，規(guī)范部門預(yù)算管理，提高財政資金的使用效益。

二、深入分析地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計的特點(diǎn)

部門預(yù)算執(zhí)行審計是審計工作的核心內(nèi)容之一。近年來，很多地方政府在財政預(yù)算管理體制方面的改革不斷推進(jìn)，部門預(yù)算執(zhí)行審計工作也呈現(xiàn)出明顯的特色，總體而言，表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）預(yù)算執(zhí)行審計仍堅持傳統(tǒng)的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計

當(dāng)前，預(yù)算執(zhí)行審計仍然堅持以傳統(tǒng)的部門財務(wù)收支為主線，以合規(guī)性審計為主，重點(diǎn)在于查錯究弊，查找違法違規(guī)問題。這種審計方式的最大特點(diǎn)就是，要求審計人員對被審計的具體財務(wù)會計賬務(wù)進(jìn)行詳細(xì)檢查，對被審計單位有無錯弊情況發(fā)表意見。在這種模式下，要求對各賬戶余額進(jìn)行直接、全面且詳細(xì)的審查，而不必考慮被審計單位的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理情況。正是由于在部門預(yù)算執(zhí)行審計中始終堅持這種傳統(tǒng)的詳細(xì)審計方式，使得審計人員過多地關(guān)注了各預(yù)算執(zhí)行單位的具體操作，而對地方政府部門的整體預(yù)算執(zhí)行情況則難以作出正確的評價，造成各單位審計的重點(diǎn)不夠突出，審計中查出的問題五花八門，出現(xiàn)了過度審計以及審計不足等問題。同時，這種審計方式使得審計的力量過度集中，審計覆蓋面較小，最終的審計工作報告難以完整全面地對本級政府預(yù)算執(zhí)行情況作出評價。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行審計中引入內(nèi)部控制制度評審概念

近年來，在預(yù)算執(zhí)行審計中開始引入內(nèi)部控制制度評審的概念，即預(yù)算執(zhí)行審計開始由“賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計”向“制度基礎(chǔ)審計”轉(zhuǎn)變。這種制度基礎(chǔ)審計的特點(diǎn)是以內(nèi)部控制制度評審為基礎(chǔ)所進(jìn)行的審計，其程序設(shè)置的切入點(diǎn)是被審計單位的內(nèi)部控制制度，通過對內(nèi)部控制制度的調(diào)查、測試和評價，來確定賬表余額檢查的深度與廣度，最終達(dá)到檢查賬、證、表余額真實(shí)性的目的。但是，從近年來地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計的實(shí)踐來看，對內(nèi)部控制制度的評審大多流于形式，即使是對內(nèi)部控制制度進(jìn)行評審后，也沒有充分利用評審的結(jié)果，而是在此基礎(chǔ)上對部門的財務(wù)收支進(jìn)行詳細(xì)審計。造成這種結(jié)果的原因，主要是各個部門中內(nèi)部控制制度較多，既包含了財務(wù)管理環(huán)節(jié)，又包含了具體的業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)，但最終內(nèi)部控制制度的評審需要對哪些內(nèi)部制度開展，怎樣開展，是全面的測試還是局部重點(diǎn)審計內(nèi)容的測試，審計人員并不能充分地理解，因而未能充分運(yùn)用評審的結(jié)果。

（三）部門預(yù)算執(zhí)行審計與其他類型審計積極結(jié)合，更加重視“一審多果”

一是部門預(yù)算執(zhí)行審計和績效審計相結(jié)合。近兩年來，在部門預(yù)算執(zhí)行審計中更加突出績效的理念，有針對性地對一些重點(diǎn)項(xiàng)目開展了績效審計，這些項(xiàng)目既包含了政府辦實(shí)事項(xiàng)目又包含了財政評審項(xiàng)目、績效考評項(xiàng)目，等等。通過兩種類型審計的結(jié)合，不僅可以評價部門的總體預(yù)算執(zhí)行情況，而且可以有針對性地評價部門工作的效果審查財政資金使用的績效，促進(jìn)部門提高履職效能和財政資金的使用效益。二是部門預(yù)算執(zhí)行審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合。近年來，開始探索在對部門領(lǐng)導(dǎo)人開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時與部門預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合的做法。一般來說，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計包含的內(nèi)容更加豐富，更加強(qiáng)調(diào)對部門領(lǐng)導(dǎo)人的履職情況進(jìn)行總體評價；部門預(yù)算執(zhí)行審計只是評價部門領(lǐng)導(dǎo)人履職情況的一部分。這種結(jié)合型審計不僅避免了審計人員重復(fù)入戶的問題，而且通過這種結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了多個審計目標(biāo)既評價了部門的預(yù)算執(zhí)行情況又評價了部門領(lǐng)導(dǎo)人的履職情況，以及部門主要職責(zé)、職能的發(fā)揮情況。通過集中優(yōu)勢審計人員、技術(shù)力量等，開展這種結(jié)合 型的審計項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了“一審多果”的審計目標(biāo)。

三、積極推進(jìn)和完善部門預(yù)算執(zhí)行審計

（一）繼續(xù)深化部門預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容

1．始終堅持以賬項(xiàng)審計為基礎(chǔ)的部門預(yù)算執(zhí)行審計，進(jìn)一步完善科學(xué)化、規(guī)范化的操作規(guī)程。2007年，審計署編寫的《部門預(yù)算執(zhí)行審計指南》，從審計項(xiàng)目的組織、內(nèi)容和重點(diǎn)、方式方法等方面進(jìn)行了詳盡的介紹，標(biāo)志著部門預(yù)算執(zhí)行審計工作邁上了科學(xué)化、規(guī)范化的進(jìn)程。近年來，縱觀地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計工作，不難看出，伴隨地方政府財政體制改革的進(jìn)程，地方政府部門預(yù)算執(zhí)行審計工作的思路每年也在調(diào)整，在審計中重點(diǎn)關(guān)注了財政體制改革的效果。但是，需要明確的是，部門預(yù)算執(zhí)行審計的最終目標(biāo)是向地方本級人大報告本級政府的預(yù)算執(zhí)行情況。因此，部門預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)該建立一套科學(xué)的、規(guī)范的操作規(guī)程，適用于所有部門的審計。比如，在對部門項(xiàng)目支出的審計中，要明確項(xiàng)目支出該怎樣開展審計。特別是在財政收支分類改革后，部門預(yù)算編制的每一筆支出應(yīng)同時列示功能支出和經(jīng)濟(jì)支出，支出功能分類要明確部門花錢做了哪些事，用于了哪些職能活動的履行；支出經(jīng)濟(jì)分類則要明確部門的錢花在了哪些方面，用于了哪些具體內(nèi)容，是會議費(fèi)還是購買設(shè)備等。通過對項(xiàng)目支出預(yù)算安排、項(xiàng)目支出的具體使用，以及完成后的決算分析環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查，按照科學(xué)、規(guī)范的審計程序，最終對項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、資金安排的合理性，以及資金使用的績效是否符合項(xiàng)目預(yù)算的要求等作出評價。

2．將績效審計的理念充分貫徹在部門預(yù)算執(zhí)行審計中。近年來，隨著人們知識水平的不斷提高，公民意識的不斷增強(qiáng)，政府支出績效已成為公眾關(guān)注的重點(diǎn)。與此相適應(yīng)，國家審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確要求強(qiáng)力推進(jìn)績效審計。今后，隨著財政部門預(yù)算支出績效考評工作的逐步開展，對政府的各項(xiàng)支出有了相對明確的績效要求與考核標(biāo)準(zhǔn)。審計機(jī)關(guān)要以此為契機(jī)，更好地將績效審計與財政財務(wù)收支真實(shí)性、合規(guī)性審計結(jié)合起來，以項(xiàng)目審計為主導(dǎo)，在部門預(yù)算執(zhí)行審計中積極開展績效審計?？冃徲嬕攸c(diǎn)關(guān)注資源配置是否合理，重點(diǎn)項(xiàng)目有無投入產(chǎn)出效果不佳現(xiàn)象，支出管理是否嚴(yán)格、科學(xué)，有無財政資金損失浪費(fèi)等問題。通過審計評價財政資金分配、使用的合理性和有效性，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平和財政資金使用效益。

（二）逐步推進(jìn)部門預(yù)算執(zhí)行審計向“報表審計”轉(zhuǎn)變

眾所周知，社會審計的核心理念是對財務(wù)會計報表的真實(shí)性、公允性發(fā)表意見，即出具無保留、保留、拒絕的意見。國家審計部門應(yīng)該借鑒社會審計“公允審計”的理念，對被審計單位財務(wù)會計報表的真實(shí)性、公允性發(fā)表意見。財務(wù)會計報表的公允性是查問題、糾錯弊的基礎(chǔ)，沒有真實(shí)的財務(wù)數(shù)據(jù)，國家審計的核心目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。但是目前在財務(wù)報表真實(shí)性、公允性審計方面，還存在著較大差距，無論是部門決算報表審簽，還是企業(yè)審計、金融審計等，均未實(shí)現(xiàn)對所審計單位的會計報表發(fā)表真實(shí)性、公允性的意見。審計機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對審計人員在這方面的能力培訓(xùn)，普及知識和技能，大力研究如何在部門審計中對財務(wù)報表真實(shí)性發(fā)表總體審計意見。

（三）擴(kuò)大審計覆蓋面，更好地為政府績效管理服務(wù)

當(dāng)前，部門預(yù)算執(zhí)行還沒有實(shí)現(xiàn)對所有公共部門和單位的審計，限于審計資源的不足，還只是有選擇地對部分單位進(jìn)行審計，覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以對地方政府總體的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計評價。應(yīng)該采取行之有效的辦法，整合有限的審計資源，擴(kuò)大審計覆蓋面，以利于發(fā)現(xiàn)一些共性的問題，從宏觀角度開展審計調(diào)查，從體制、機(jī)制、制度上深入分析問題產(chǎn)生的原因，提煉出有價值的宏觀政策建議，推進(jìn)預(yù)算管理體制的改革與完善，為公共利益服務(wù)，為促進(jìn)社會的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)。同時，通過擴(kuò)大審計覆蓋面，形成不同部門之間的競爭機(jī)制，改善政府部門的形象，推進(jìn)部門行政管理方式的改革，從而為政府績效管理服務(wù)。

（四）推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公開的“常態(tài)化”

近年來，要求審計結(jié)果公開的呼聲越來越高，新修訂的審計法實(shí)施條例規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以向社會公開審計結(jié)果，使審計機(jī)關(guān)在推進(jìn)審計整改，增強(qiáng)審計的權(quán)威性方面更加主動。2010年，審計署公開了中央政府部門預(yù)算執(zhí)行情況，正式打開了審計結(jié)果公開的大門?？梢哉f，將審計結(jié)果及時而詳細(xì)地公布出來，是對民眾知情權(quán)的尊重。審計機(jī)關(guān)在審計過程和審計整改過程中，充分發(fā)揮審計信息公開的作用,建立審計信息通報、公告制度，通過公開審計結(jié)果，可以增強(qiáng)審計的威懾力，促進(jìn)審計查出問題的整頓改進(jìn)，切實(shí)提高審計效果。由于審計結(jié)果向社會公開，因此必須提高審計質(zhì)量，讓審計結(jié)果經(jīng)得起任何推敲和檢驗(yàn)。審計機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)對審計信息有個加工、篩選的“把關(guān)”程序，在表達(dá)意見時要慎重，要以過硬的審計質(zhì)量作保證，切實(shí)發(fā)揮好審計作為經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”作用。

作者單位：北京市審計局綜合處

（責(zé)編/朱艷秋）