鐘 雷

預(yù)算單位財政資金支出現(xiàn)狀之分析研究

鐘 雷

現(xiàn)在，預(yù)算單位（主要指行政機關(guān)和事業(yè)單位）財政資金支出存在許多不規(guī)范甚至違紀違法的嚴重情況。這些行為主要表現(xiàn)在以下方面：公款吃喝、公費旅游、公車消費、違規(guī)建造樓堂館所等，公務(wù)消費漏洞巨大且屢禁不止；超預(yù)算支出、超標準、超范圍支出、虛列支出等不法不規(guī)現(xiàn)象較為普遍；預(yù)算執(zhí)行進度緩慢，資金支付進度和工作進度不能匹配吻合，年終結(jié)余資金偏多，普遍存在年終突擊花錢的情況；資金閑置、設(shè)備閑置、重復(fù)建設(shè)等情況比較嚴重，財政資金支出效率低下、資金浪費巨大，財政支出績效管理有待加強；財政資金支出管理的透明度不高、信息不對稱，社會公眾參與程度低；財政預(yù)算資金安全系數(shù)低，貪污、挪用財政預(yù)算資金等違法亂紀行為層出不窮。認真分析這些問題產(chǎn)生的根源，找到有針對性的解決這些問題的辦法，對于確保公共財政目標的實現(xiàn)，對于構(gòu)建文明和諧、法紀嚴明的公共消費環(huán)境，對于保障財政預(yù)算資金安全，提高財政資金的使用效益，對于保證預(yù)算單位的可持續(xù)發(fā)展和保護預(yù)算單位的有關(guān)人員具有重大深遠的現(xiàn)實意義。

一、主要原因

（一）監(jiān)督制度軟化和問責制度缺位是產(chǎn)生這些問題的體制性因素

1.監(jiān)督制度軟化問題

伴隨著國家的政治經(jīng)濟體制改革不斷深入以及社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展，我國已經(jīng)逐步建立了龐大的財政監(jiān)督系統(tǒng)，形成了財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督三者并立的體制格局。但是對財政資金收支監(jiān)督軟化的情況依然存在，特別是目前人大監(jiān)督職能弱化的問題比較突出。

（1）人大監(jiān)督。我國憲法、預(yù)算法、監(jiān)督法對人大及其常委會監(jiān)督預(yù)算的職能均做了規(guī)定，但人大預(yù)算監(jiān)督功能仍然不能發(fā)揮出來，主要是①從監(jiān)督主體看，部分人大代表缺乏財經(jīng)專業(yè)知識，參政議政意識不強或者能力不足。人大財經(jīng)工作機構(gòu)人員配備不足，又缺乏專業(yè)人才，力量不夠。②從監(jiān)督對象看，政府及預(yù)算單位財政資金收支信息公開信息不夠，一些財政資金收支游離于人大監(jiān)督之外，使人大對政府及預(yù)算單位支出活動“想監(jiān)督能監(jiān)督但缺乏監(jiān)督對象”。③從監(jiān)督方式看，人大監(jiān)督手段的單一性，限制了人大作用的發(fā)揮。目前人大及其常委會監(jiān)督預(yù)算途徑主要有二：一是會議期間聽取審議報告；二是閉會期間人大常委會專門工作機構(gòu)聽取政府職能部門的匯報。其它途徑不多。由于這些制約因素的存在，地方人大及其常委會對政府預(yù)算監(jiān)督往往局限于形式上、程序上的監(jiān)督，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，對家數(shù)眾多、專業(yè)性很強、內(nèi)容紛繁復(fù)雜的部門預(yù)算及執(zhí)行更是難以接觸涉及和有效監(jiān)管，呈現(xiàn)真空狀態(tài)，權(quán)力部門監(jiān)督財政資金收支缺位的情況相當突出。

（2）財政監(jiān)督。財政人員專業(yè)素養(yǎng)較高是財政監(jiān)督的優(yōu)勢之一。但財政部門本身是預(yù)算編制、執(zhí)行的管理部門，同時財政部門又承擔預(yù)算監(jiān)督責任的職能，在一定程度上這是“既當運動員，又當裁判員”，這種狀況會導(dǎo)致監(jiān)督力度存在打折扣的可能，監(jiān)管效果有可能被內(nèi)部削弱，加上財政機關(guān)目前業(yè)務(wù)工作面廣量大、人員普遍緊張的實際，財政監(jiān)督實在難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（3）審計監(jiān)督。隨著財政體制改革的不斷推進，部門預(yù)算、國庫集中支付、財政轉(zhuǎn)移支付、政府采購等制度相繼建立和完善，對審計機關(guān)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。總體講審計機關(guān)和審計人員對財政職能變革的新情況、新問題還缺乏深入細致的了解和研究，審計方式和方法沒有及時調(diào)整到位，缺乏創(chuàng)新意識，觀念陳舊，工作方法和手段單一。事后查處多，事前事中控制少；專項檢查、專案檢查偏多，日常監(jiān)督較缺乏經(jīng)常性和連續(xù)性；傳統(tǒng)手工查賬方法運用得多，現(xiàn)代化電子化審查方法運用得少；較偏重于預(yù)算執(zhí)行合法性和合規(guī)性，對部門預(yù)算編制的合理性、對財政資金使用的公平性、合理性、效益性，缺乏科學(xué)有效的評價等等，從而導(dǎo)致審計監(jiān)督質(zhì)量不高，監(jiān)督檢查效果不大。

社會監(jiān)督是財政監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分。從這點來看，為深入貫徹執(zhí)行《中華人民共和國政府信息公開條例》，加快我國公共財政體系建設(shè)，近年財政部相繼下發(fā)了推行財政預(yù)算信息公開的若干規(guī)范性文件，明確了財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)思想，明確了財政預(yù)算公開內(nèi)容并要求重點公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付等。然而由于我國社會公眾法制觀念淡薄、傳統(tǒng)思想的影響根深蒂固、行政體制改革不到位、部門權(quán)力過于集中、政府部門、預(yù)算單位本位主義嚴重、社會公眾參政議政意識不強、能力不高等原因，雖然國家大力推行財政預(yù)算公開，但實際上中央部委機關(guān)、各級地方政府及預(yù)算單位愿意公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況的仍然是少數(shù)。政府及預(yù)算部門對公共資源配置的決策過程有時就是主要領(lǐng)導(dǎo)“拍胸脯”、“拍腦袋”，技術(shù)專家、單位職工以及社會公眾缺乏利益表達、參與決策、監(jiān)督問責的機制平臺。由于上述因素的存在，社會監(jiān)督的作用遠未發(fā)揮出來。只有還權(quán)于民，吸納民眾參與管理，并接受群眾監(jiān)督，實現(xiàn)公共財政資源科學(xué)合理地用諸社會公眾，也就是只有建立起真正的公共財政體系，上述問題才能根本解決。

2.問責制度缺位問題

缺乏專門的法律規(guī)范，使問責制度落實缺少法理依據(jù)。目前，我國尚沒有一部全國性專門的問責法律規(guī)范，只有一些行政制度和散見于相關(guān)法律中的規(guī)定，主要是《公務(wù)員法》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》以及《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》。在這三種規(guī)范性文件中，只有《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律，其它兩種規(guī)范文件只是黨內(nèi)紀律規(guī)范，行政問責還沒有專門的、完善的成文法。正因為問責制法理依據(jù)不完善，問責處理在法律上缺乏可操作的程序依據(jù)，缺乏實施問責的內(nèi)在驅(qū)動力和成熟的社會氛圍。在問責制成熟的國家，問責制的運轉(zhuǎn)依賴的是“失職就必須擔責”的制度驅(qū)動力，“違規(guī)即追究”、“失職即問責”成為社會常態(tài)。但在我國，目前問責運轉(zhuǎn)主要依賴于媒體和輿論的外在驅(qū)動，多數(shù)并非制度自動驅(qū)動。如果缺乏輿論關(guān)注或壓力很小，問責程序很難會正常運轉(zhuǎn)起來。在問責的范圍上，問責一般僅停留在人命關(guān)天的大事上，如安全生產(chǎn)事故，在財政資金收支違法違紀方面實施問責少之又少。加上政府行政體制改革尚未到位，部門之間存在的職責不夠清楚、權(quán)限不夠明確，以至于在追究責任時，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰都有責任，誰又都沒有責任的情況，問責客體具體應(yīng)當承擔什么責任，模糊不清。

問責主體缺乏獨立性削弱了推動問責制度實施的權(quán)威性。按照法律法規(guī)的規(guī)定，審計機關(guān)享有一定的問責權(quán)利。但審計機關(guān)作為政府的一個職能部門，要監(jiān)督政府自身和所屬部門、單位，并對財政資金收支的違法違紀行為實施問責，其獨立性難以保障，存在極大的局限性。許多預(yù)算單位財政資金收支不規(guī)范性和違紀違法問題，很多與本級政府的領(lǐng)導(dǎo)意圖、地方利益、部門利益密切關(guān)聯(lián)。一旦出現(xiàn)問題，各利害部門甚至政府都會出面要求審計監(jiān)督不要過嚴，基于上級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利高壓和各種人情關(guān)系的考量，審計機關(guān)不少時候會以削弱監(jiān)督問責制度的執(zhí)行力度做了了結(jié)。許多問題被大事化小、小事化了，或者問題雖被寫入審計報告，但到最后不再追究責任，問題單位及負責人員很少見到嚴厲的問責處罰。近年來雖然“審計風(fēng)暴”強勁，但到最后往往變成溫柔的“和風(fēng)細雨”。

近年來，隨著形勢的發(fā)展變化，紀檢部門對財政資金支出的監(jiān)督日趨深入，逐漸形成一個特殊的監(jiān)督系統(tǒng)。然而由于上述因素及其他原因的存在，紀檢部門監(jiān)督主體的權(quán)威性和獨立性，并沒有使問責制度落實的可能大大提升。如果沒有嚴格的問責機制，如果不加大違法違紀者的付出成本，關(guān)于財政預(yù)算資金違紀違法行為只能是屢禁不止、屢查屢犯。問責制度落實任重道遠。

（二）財經(jīng)法規(guī)制度建設(shè)存在缺陷，是產(chǎn)生這些問題的制度性因素

從財經(jīng)法規(guī)制度建設(shè)存在缺陷來看，主要存在以下問題：法律法規(guī)制度缺位、法律規(guī)范規(guī)章縱向、橫向之間有沖突和矛盾、法律法規(guī)脫離實際、制度建設(shè)滯后等等。由于存在制度上的缺陷，預(yù)算單位在財政預(yù)算資金支出上出現(xiàn)了一些“合此不合彼”、“合理不合法”等現(xiàn)象。

法律法規(guī)制度缺位的情況。以預(yù)算變更為例，目前我國并無一項法律或法規(guī)全面系統(tǒng)地規(guī)定，哪些預(yù)算變更可以授權(quán)部門自行決定？哪些僅需財政部門同意再報人大備案？哪些則必須報人大事前審批？而且預(yù)算法對預(yù)算調(diào)整的定義非常模糊籠統(tǒng)，操作性不強，容易使得一些重要、應(yīng)事前報人大審批的預(yù)算調(diào)整可以不用報批。再說預(yù)算調(diào)劑?！额A(yù)算法》第五十七條規(guī)定：各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定報經(jīng)批準。這就是說預(yù)算調(diào)劑的審批權(quán)現(xiàn)在還控制在政府財政部門，意味著所有預(yù)算調(diào)劑都不用經(jīng)人大審查批準，在一定程度上為許多部門的預(yù)算違規(guī)創(chuàng)造了條件。

部門規(guī)章規(guī)定上下級之間有沖突和矛盾的情況。如：農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的畜禽及畜禽產(chǎn)品檢疫費是國家批準的行政事業(yè)性收費，長期以來按我市按財政部門規(guī)定實行預(yù)算管理，是典型的財政預(yù)算資金。國家及江蘇省財政、農(nóng)業(yè)等業(yè)務(wù)主管部門制定發(fā)布的有關(guān)文件均規(guī)定：“檢疫、防疫等收入要?？顚Ｓ?，按照財政部門規(guī)定的使用范圍和用途全部用于獸醫(yī)衛(wèi)生事業(yè)，作為防疫檢疫等機構(gòu)所需經(jīng)費的補充，主要用于檢疫檢驗設(shè)施的改造更新、疫情調(diào)查、科研經(jīng)費以及其他有關(guān)防疫檢疫事業(yè)所必要的開支，不得用于發(fā)放獎金提高福利待遇。除國家另有規(guī)定外，不得隨意平調(diào)，不得挪作他用，并主動接受財政、物價部門的管理和監(jiān)督”。也就是說按照國家規(guī)定，該項非稅收入主要用于畜禽及畜禽產(chǎn)品防疫、檢疫的工作經(jīng)費，不得用于安排人員經(jīng)費支出。但近年來徐州市個別單位用該項非稅收入安排的支出并不符合國家規(guī)定，有大量檢疫費收入被用于安排人員工資支出，還有少量檢疫費收入被統(tǒng)籌、平調(diào)，形成較嚴重的超范圍支出。這是因為近年來徐州市市級部門預(yù)算編制的有關(guān)辦法均統(tǒng)一規(guī)定：①全額事業(yè)單位地方補貼（工資項目：在職及退休人員地方崗位生活補貼、差旅費包干、崗位考勤獎、考核獎）占單位非稅收入在30%以內(nèi)的，從非稅收入中安排；超過30%的部分由財政撥款補助資金安排。②實行事業(yè)單位非稅收入超收統(tǒng)籌政策，即對事業(yè)單位年終非稅收入超收部分，全額事業(yè)單位按照40%、差額事業(yè)單位按照20%等等實行政府統(tǒng)籌，用于安排社會保障經(jīng)費等缺口，即“合此不合彼”、“和彼不和此”。

有的時候制度建設(shè)滯后是超標準支出等財政資金支出問題產(chǎn)生的主要原因之一。徐州市1996年執(zhí)行的機關(guān)事業(yè)單位工作人員差旅費報銷標準，一直延用到2009年才更改成新標準。在這十四年中特別是近幾年來，物價上漲幅度較大，舊標準差旅費報銷標準如住宿費、交通費明顯偏低，難以滿足消費需求，預(yù)算單位只好對超出標準的差旅費默認或者變通處理。這是典型的“合理不合法“的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)不合理導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行約束力不強是產(chǎn)生這些問題的技術(shù)性因素

“科學(xué)性、規(guī)范性與合理性”是部門預(yù)算編制總體要求。然而預(yù)算單位部門預(yù)算編制不科學(xué)、不合理、不規(guī)范卻是一種普遍存在的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不嚴格，約束力不強，規(guī)范性不足，形成“先天性不足”。主要表現(xiàn)在三方面：一是會計人員對公用支出和項目支出概念掌握不清，主要是：項目支出的定義是什么，公用支出的定義是什么，哪些支出可以作為項目支出，哪些支出可以作為公用支出等把握不準，因此預(yù)算執(zhí)行中以項目支出安排公用支出的情況屢見不鮮，有的預(yù)算單位即把大額的公務(wù)接待費用作為項目支出編入部門項目預(yù)算并執(zhí)行；二是盡管財政部門每年都出臺預(yù)算編制政策，規(guī)定了預(yù)算編制原則和要求，但實際不少預(yù)算單位預(yù)算編報不夠細化、完整，項目預(yù)算的具體支出內(nèi)容過于粗略，還未做到細化預(yù)算，如：某項目中多少用于專項設(shè)備購置、多少用于購置林木種苗等沒有明細規(guī)定，形成預(yù)算執(zhí)行進度緩慢、預(yù)算執(zhí)行存在較大的隨意性等問題。三是由于編制預(yù)算時對未來支出估計不準等原因，導(dǎo)致預(yù)算額度和實際需要額度相差過大，形成預(yù)算執(zhí)行偏差。對某些項目的預(yù)算預(yù)計過低，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行時資金銜接不上，無款可用，于是將其他項目的資金調(diào)劑、擠占挪用到該項目上使用；對某些項目的預(yù)算預(yù)計過高，脫離實際，使該項目的資金不能及時支付出去，而預(yù)算單位通常不情愿把花不完的資金上繳財政，從而導(dǎo)致巧立名目瞎花錢、亂花錢。因此經(jīng)常出現(xiàn)這種現(xiàn)象；有錢花不出去，大量財政預(yù)算資金花在不需要的地方；另一方面，急需辦理的事情卻無款可用。

（四）預(yù)算單位負責人、會計人員職業(yè)道德素養(yǎng)和工作作風(fēng)存在欠缺也是產(chǎn)生這些問題的原因之一

在預(yù)算單位，單位負責人肩負組織財政資金，決定財政資金使用的額度、方向、時間，并保證其使用合法合理、安全高效的重任，會計人員承擔財務(wù)核算、監(jiān)督管理之責。即使管理制度、問責制度非常健全完善，即使部門預(yù)算編制完全符合財政部門要求，如果預(yù)算單位負責人、會計人員職業(yè)道德素養(yǎng)和工作作風(fēng)存在瑕疵短板，則上述問題的產(chǎn)生仍有可能。

有的會計人員職業(yè)操守不夠、工作水平不高。具體表現(xiàn)在：對預(yù)算單位財政資金收支的法律法規(guī)制度不熟悉，理解不透，把握不準，用法律法規(guī)制度指導(dǎo)會計核算、財務(wù)管理的意識不足、能力不強。工作積極性主動性不夠，與預(yù)算單位負責人溝通銜接少，使負責人缺少對財務(wù)會計工作的理解支持，財務(wù)會計的工作局面難以打開。工作思路陳舊，工作方式方法單一，缺乏創(chuàng)新思維，難以做到與時俱進，會計工作難以上水平。個別會計人員職業(yè)道德素養(yǎng)匱乏。遇到違法違紀違規(guī)的財政資金收支既不敢堅持原則勇于抵制，也不能做到按照《會計法》等規(guī)定向主管部門、財政審計等部門報告，結(jié)果放縱了這些違法違紀違規(guī)的發(fā)生，甚至有的時候個別會計人員就是違法違紀違規(guī)行為產(chǎn)生的始作俑者和積極參與者。

預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)道德素養(yǎng)和工作作風(fēng)存在欠缺是產(chǎn)生這些問題的非常重要原因。有的領(lǐng)導(dǎo)公共財政觀念淡化，認為公家的錢不是自己的錢，想怎么花就怎么花，心中沒有愛惜珍惜財政資金的想法，把制度的約束與控制拋之九霄云外，熱衷于應(yīng)酬交際，沉湎于吃喝玩樂，甚至帶頭追求腐化墮落的資本主義的生活方式，性質(zhì)極為惡劣。財政審計部門本身是管理國家財政資金的權(quán)利部門，理應(yīng)在財政支出管理上帶頭在社會上樹立良好的風(fēng)氣，當好遵紀守法、合理消費模范和典型，但有些部門領(lǐng)導(dǎo)法制觀念薄弱，政治敏感性不夠，社會影響度考慮不周，搞過度消費、奢侈浪費，造成極壞的社會影響。蘭州市財政局嚴重超標準建設(shè)豪華辦公樓，被《焦點訪談》欄目曝光就是一例。有的領(lǐng)導(dǎo)疏于學(xué)習(xí)，思想觀念轉(zhuǎn)變較慢，法律法規(guī)意識淡薄，跟不上財政制度改革發(fā)展的形勢，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算單位財務(wù)管理工作能力低下。有的領(lǐng)導(dǎo)不了解會計工作的職能作用，不能正確理解和支持會計工作，單位領(lǐng)導(dǎo)不理會會計人員建議而一意孤行的事實很常見，如果會計人員敢于堅持原則，個別思想素質(zhì)差、懷有陰暗心理的部門領(lǐng)導(dǎo)就對其打擊報復(fù)。由于我國長期不正確的政績觀和不科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的影響，以及監(jiān)督問責制度的缺位等原因，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)虛夸漂浮。不少領(lǐng)導(dǎo)決策前重聽取匯報輕調(diào)查研究，決策時重政績考量輕程序控制，執(zhí)行時重任務(wù)完成輕效果實現(xiàn)，“拍腦袋工程”、“形象工程”、“政績工程”比比皆是，重復(fù)建設(shè)、先建后毀的現(xiàn)象時有耳聞，造成財政資金的巨大浪費，甚至不少思想道德不端正的領(lǐng)導(dǎo)干部從這些工程、項目中貪污、受賄，嚴重影響到財政資金的安全。

二、改革措施

（一）思想認識方面

職能部門應(yīng)圍繞財政資金支出問題普遍開展一場“轉(zhuǎn)變觀念，樹立新風(fēng)”活動。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立起正確的決策觀、程序觀、公共財政觀。領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公職人員要樹立起正確的公務(wù)消費觀，營造出人人自律、相互監(jiān)督的社會氛圍。各預(yù)算單位應(yīng)當樹立起正確的財政支出績效觀，樹立起“超預(yù)算就是違紀違法”、“錢用的不好就是工作做得不好”的觀念。財政部門應(yīng)加強對會計人員職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)教育，特別重視加強對預(yù)算單位負責人財經(jīng)法律法規(guī)知識的教育培訓(xùn)。

（二）體制機制方面

加快公共財政體系建設(shè)力度，深化預(yù)算管理制度改革，提高財政預(yù)算的公開性和透明度，充分引入財政民主制度，構(gòu)建公眾利益表達、參與決策、監(jiān)督問責的平臺，保障人民群眾依法參加民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，促進政府及預(yù)算單位財政行為的程序化、規(guī)范化、法治化。約束財政資金支出決策權(quán)，針對不同層面的財政資金支出活動，研究制定科學(xué)的、全面的、有效的財政支出決策程序。遏制不正確的政績觀導(dǎo)致的沖動，應(yīng)當配套改革人事管理體制，調(diào)整干部考核標準。

（三）管理制度方面

加強財政部門的預(yù)算管理職能，強化財政預(yù)算約束力。完善財經(jīng)法律法規(guī)，改革不合理規(guī)章制度，推進政府績效管理制度改革。加強制度建設(shè)，使制度安排有利于實現(xiàn)財政資金分配上的公平和效率。繼續(xù)打造“陽光財政”，建立健全陽光工程、陽光項目制度。

（四）監(jiān)督問責方面

整合財政資金支出監(jiān)督資源。各監(jiān)督機構(gòu)之間要加強合作、互相配合、資源共享。充分發(fā)揮人大作用，建立社會監(jiān)督平臺。完善內(nèi)部審計工作，審計部門要加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)。紀檢監(jiān)察部門在財政支出監(jiān)督中要發(fā)揮更大作用，重點擔負兩項責任：一是協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)之間的關(guān)系；二是監(jiān)督問責制度的執(zhí)行。通過立法建立財政資金支出責任追究制度，明確承擔法律責任的主體、追究責任的主體以及追究責任的具體程序。同時還應(yīng)該進行一系列配套制度的改革。

（作者單位：徐州市林業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站）