婁成武，王玉波

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110819）

一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究與實(shí)踐狀況

（一）國(guó)外相關(guān)研究與實(shí)踐狀況

在私有制國(guó)家沒有“土地財(cái)政”這種稱謂，與之功能作用相似的是“土地財(cái)稅”。其實(shí)質(zhì)是打破政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)管理的壟斷，而政府通過制定比較完善、成熟的法律和法規(guī)來(lái)保障市場(chǎng)機(jī)制順利運(yùn)行的土地經(jīng)營(yíng)與財(cái)稅模式。從政府公共行政改革的角度來(lái)講，國(guó)外土地財(cái)稅收益的核心充分體現(xiàn)了當(dāng)今“治理”理念。其主要包括：（1）美國(guó)有關(guān)土地的主要稅種和稅收屬于地方政府，目的是為地方公共服務(wù)設(shè)施等籌集資金。在法律層面規(guī)定，政府征用私人財(cái)產(chǎn)必須按市場(chǎng)價(jià)值予以公正賠償，[1]充分體現(xiàn)公私財(cái)產(chǎn)權(quán)利的平等。（2）俄羅斯的《聯(lián)邦稅收法典》規(guī)定，土地稅收在有關(guān)的預(yù)算收支中單獨(dú)開列并劃入地方預(yù)算收入。土地稅收只能用于整治、保護(hù)、開墾新土地等措施的撥款。[2]（3）德國(guó)土地稅收體系比較嚴(yán)密，房地產(chǎn)所有者須繳納個(gè)人所得稅和土地稅，土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓則要繳納土地購(gòu)置稅或遺產(chǎn)稅。土地相關(guān)收支全部納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，收入與支出全額分開概算，不允許收支相抵。[3]（4）澳大利亞將土地稅收作為增加城市管理資金的有效手段，為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。土地稅收將適用于整個(gè)城市的價(jià)值增量，而不是只將邊緣地區(qū)作為增值稅的征收對(duì)象。[4]

綜上，國(guó)外財(cái)稅體制對(duì)我國(guó)的主要經(jīng)驗(yàn)借鑒有：一是中央與地方各級(jí)政府之間在土地事權(quán)和支出責(zé)任上界限清晰，有利于建立高效順暢的土地調(diào)控體系；二是政府土地相關(guān)收支全都納入各級(jí)財(cái)政，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算管理；三是財(cái)稅體制設(shè)計(jì)注重土地收益的合理分配，在促進(jìn)社會(huì)公平方面起到了較好的效果；四是土地財(cái)稅管理制定了一系列詳盡而完善的法律體系，確保土地的公平交易。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)研究與實(shí)踐狀況

國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)為，“土地財(cái)政”的根本起因源于1994年的分稅制改革不夠深入而導(dǎo)致的財(cái)稅體制問題及相關(guān)制度的缺陷。對(duì)土地財(cái)政改革的具體措施研究不多，而多基于對(duì)土地財(cái)政引發(fā)的諸多弊端進(jìn)行探討。另外，土地財(cái)政的形成原因還包括現(xiàn)行土地征用及流轉(zhuǎn)制度、土地收益分配等。我國(guó)土地是國(guó)家公有，是最大的國(guó)有資產(chǎn)，因而土地財(cái)稅收益更是一種公共財(cái)政收入。而將“公共治理”理論用于我國(guó)地方政府土地財(cái)政變革、理清土地財(cái)稅體制的研究還很少見。在此背景下，結(jié)合我國(guó)土地財(cái)政基本國(guó)情，分析地方政府的土地財(cái)政演變歷程、形成動(dòng)因及與國(guó)家財(cái)政體制間的關(guān)系，并通過借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與西方“治理”（Governance）理論，立足我國(guó)土地財(cái)政基本國(guó)情，提出適合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期土地財(cái)政公共治理變革的可行性方案，為構(gòu)建可持續(xù)的土地財(cái)政（經(jīng)營(yíng)）模式奠定理論基礎(chǔ)。

二、地方政府土地財(cái)政演變歷程與動(dòng)因

（一）地方政府土地財(cái)政演變簡(jiǎn)要?dú)v程

隨著我國(guó)改革不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地出讓金制度逐步確立，土地房產(chǎn)稅體系逐漸形成，土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的租（土地出讓金）、稅（土地房產(chǎn)稅收）、費(fèi)（土地房產(chǎn)收費(fèi)）收入逐漸成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源——“土地財(cái)政”，其演變與進(jìn)化過程如下：[5]

（1）土地出讓金形成與演變歷程。土地使用權(quán)有償出讓制度正式確立于1988年的《土地管理法》，分稅制改革后土地出讓金作為預(yù)算外財(cái)政全部劃歸地方所有；1998年的《土地管理法》規(guī)定新增城市建設(shè)用地出讓金實(shí)行中央與地方財(cái)政“三七”分成。2006年國(guó)務(wù)院要求土地出讓收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過地方預(yù)算從土地出讓收入中安排。

（2）土地房產(chǎn)稅收內(nèi)容與進(jìn)化歷程。1950年政務(wù)院頒布《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中確定征收“房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅”。1988年國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定開征城鎮(zhèn)土地使用稅。1994年開征土地房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的土地增值稅?，F(xiàn)行土地房產(chǎn)稅種包括城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅，都屬于地方稅種。

（3）土地房產(chǎn)收費(fèi)產(chǎn)生與發(fā)展情況。土地房產(chǎn)收費(fèi)是我國(guó)政府收費(fèi)體系的組成部分，1978年經(jīng)濟(jì)體制改革后，為解決財(cái)政困難，中央政府在一些領(lǐng)域?qū)嵤┮浴敖o政策代替給錢”為特征的特殊財(cái)政制度供給，從而使得目前各?。ㄊ校┩恋胤慨a(chǎn)收費(fèi)如房屋拆遷管理費(fèi)、征地管理費(fèi)、土地登記費(fèi)等情況不盡一致。

（二）分稅制改革與激勵(lì)約束機(jī)制是“土地財(cái)政”的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因

1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅收統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，而其根本動(dòng)因在于提高中央財(cái)政收入在國(guó)民收入和財(cái)政總收入中的比重。分稅制實(shí)施后，地方事權(quán)增多而財(cái)權(quán)減少，加之受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限，地方政府履行基本職能的財(cái)政壓力加大，特別是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作為政績(jī)考核主要指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)，迫使地方政府必然要尋找相應(yīng)的增收途徑。[6]而在分稅制改革后，土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅是地方政府可以獨(dú)享的，從而“土地財(cái)政”成為地方政府解決財(cái)政資金不足的“理性”選擇。

自財(cái)政分權(quán)改革以來(lái)，中央政府仍然掌握著地方官員的人事任免權(quán)，并確立了以GDP增長(zhǎng)率為主要指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)考核體系，使地方官員通過相互競(jìng)爭(zhēng)獲得晉升。也就是說，通過經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)，使中央政府能夠提供激勵(lì)和約束，從而保證了地方政府致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[7]

中國(guó)式分權(quán)與西方民主國(guó)家分權(quán)的根本區(qū)別在于，前者的目標(biāo)是促使地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而后者則鼓勵(lì)地方政府在公共服務(wù)方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，即Tiebout強(qiáng)調(diào)的公共服務(wù)提供方面的“用腳投票”機(jī)制。[8]這種差異產(chǎn)生于不同的政治制度：中國(guó)地方政府是向中央政府負(fù)責(zé)的，競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)價(jià)者是上級(jí)政府；采用民主制度的西方國(guó)家的地方政府是向轄區(qū)內(nèi)選民負(fù)責(zé)的，評(píng)價(jià)者是選民。這種向上與向下的競(jìng)爭(zhēng)差異，促成中國(guó)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上的高速增長(zhǎng)與在地方公共服務(wù)方面的糟糕表現(xiàn)。[9]

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政的倚重，并不僅僅在于財(cái)稅激勵(lì)和利潤(rùn)而競(jìng)爭(zhēng)，而且實(shí)際上是為在官場(chǎng)上的晉升而競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)。當(dāng)政府績(jī)效考評(píng)和管理體系不夠完善、官員晉升機(jī)制及考核約束制度不健全、缺乏有效的責(zé)任機(jī)制和社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制而難以做到權(quán)、責(zé)、利的結(jié)合時(shí)，行政管理體制中存在的一些激勵(lì)機(jī)制（地方GDP的增長(zhǎng)意味著官員的政治晉升和政治收益）最終就成為地方政府追逐土地財(cái)力的內(nèi)在動(dòng)因。[10]

（三）現(xiàn)行的土地征收與流轉(zhuǎn)制度是“土地財(cái)政”的政治動(dòng)因

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！倍趯?shí)際運(yùn)作中，城市土地國(guó)家所有權(quán)由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級(jí)政府層層代理（科層制）方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。也就是說，地方政府代表國(guó)家行使土地所有權(quán)，成為事實(shí)上的土地所有者，土地房產(chǎn)稅收和收費(fèi)也就理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榈胤秸呢?cái)政收入，是地方政府稅費(fèi)來(lái)源建設(shè)的重點(diǎn)。同時(shí)，《憲法》和《土地管理法》還規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！卑凑辗梢?guī)定，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家和集體所有的二元土地制度，國(guó)家與集體土地所有權(quán)的法律地位應(yīng)該是平等的，但與國(guó)際通行的征收（流轉(zhuǎn)）制度對(duì)照，我國(guó)農(nóng)地征收（流轉(zhuǎn)）制度具有非常獨(dú)特的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，如圖1和圖2所示。[11]

圖1 我國(guó)農(nóng)地征收（流轉(zhuǎn)） 制度

圖2 國(guó)際通行的土地征收（流轉(zhuǎn)）制度

從圖1中可以看出，我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市非農(nóng)用地必須經(jīng)過該城市地方政府征收，先將其國(guó)有化后再轉(zhuǎn)讓給城市土地使用者，無(wú)論土地被作為公共目的還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的都是如此。政府是城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)的唯一的中介和一級(jí)市場(chǎng)壟斷者，征收或征用是唯一合法形式。我國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》規(guī)定的征收集體土地的補(bǔ)償主要以原土地用途收益為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，以保持被征者原有生活水平不降低為補(bǔ)償上限。一般來(lái)說，對(duì)侵害物權(quán)行為的法律制裁通常是禁令和超額補(bǔ)償（injunctions and supracompensatory damages）。[12]也就是說，當(dāng)債權(quán)遭受侵害時(shí)，補(bǔ)償以補(bǔ)平損失為上限，但物權(quán)受侵害時(shí)，要求補(bǔ)償高于這一界限。

在圖2中，從國(guó)際視角來(lái)看，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市商業(yè)用地是較為純粹的市場(chǎng)過程，本質(zhì)是以市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮土地配置和調(diào)控作用。農(nóng)地所有者直接參與轉(zhuǎn)讓并與受讓者進(jìn)行談判，決定自己的意愿和選擇，從而保證了土地所有者分享城市化帶來(lái)的收益；國(guó)家行政征收權(quán)只是為了阻止土地所有者攫取公共項(xiàng)目租金的行為，降低項(xiàng)目的建設(shè)成本，以避免因交易費(fèi)用過高而導(dǎo)致公共物品供給不足的局面。在法治條件下，憲法對(duì)征收權(quán)的使用還規(guī)定了三個(gè)限制性條款，即公共使用、合理補(bǔ)償和正當(dāng)程序。

綜上，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地征收（流轉(zhuǎn)）理論和實(shí)踐的實(shí)質(zhì)是打破政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)與管理的壟斷，引入市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)來(lái)配置土地，因而土地價(jià)格是一種客觀的市場(chǎng)信號(hào)。當(dāng)政府征地時(shí)，就可以依據(jù)這一參數(shù)對(duì)被征者進(jìn)行補(bǔ)償。政府實(shí)際上是土地價(jià)格的接受者，而不是決定者。而我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償實(shí)際上將農(nóng)地的所有權(quán)從物權(quán)降格為債權(quán)，從而決定了法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于土地公平市場(chǎng)價(jià)值。政府供地則按照建設(shè)用地定價(jià)，產(chǎn)生的征地和售地之間的級(jí)差地租被地方政府占有，從而形成了“土地財(cái)政”。

三、地方土地財(cái)政收入與國(guó)家財(cái)政體制關(guān)系實(shí)證分析

（一）數(shù)據(jù)與變量的選取

選用樣本區(qū)間為1990-2009年20年間的財(cái)政與土地出讓金及稅費(fèi)收入數(shù)據(jù)，具體如表1所示。其中，地方財(cái)政總收入（a）為地方財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算外收入之和；中央財(cái)政總收入（b）為中央預(yù)算收入和預(yù)算外收入之和，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》（財(cái)政篇）；土地財(cái)政總收入（c）為土地出讓金收入與相關(guān)稅費(fèi)收入之和，其中土地出讓金來(lái)源于歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，土地稅費(fèi)收入?yún)⒖家延醒芯砍晒13]

1990-2009年地方政府財(cái)政總收入占全國(guó)財(cái)政總收入比重：U=100×a/(a+b)；

1990-2009年地方土地性財(cái)政收入占地方財(cái)政總收入比重：V=100×c/a。

表1 1990-2009年地方與中央財(cái)政總收入、土地財(cái)政總收入與比重（U、V） 單位：億元、%

（二）單位根檢驗(yàn)

對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，一般都存在非平穩(wěn)性，因此，先對(duì)上表中的數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗(yàn)。單位根檢驗(yàn)是檢驗(yàn)時(shí)間序列平穩(wěn)性的一種通用的方法。單位根檢驗(yàn)的方法有DF檢驗(yàn)、ADF檢驗(yàn)和PP檢驗(yàn)等，經(jīng)常所用的單位根檢驗(yàn)方法為ADF檢驗(yàn)和PP檢驗(yàn)。

運(yùn)用EViews軟件，分別對(duì)序列V、U差分項(xiàng)dV和dU進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，結(jié)果如表2：

表2 V、U、dV和dU進(jìn)行ADF檢驗(yàn)的結(jié)果

由表2數(shù)值可知，在單位根檢驗(yàn)中，序列V和U都接受原假設(shè)，也即序列是非平穩(wěn)的，而dV和dU的ADF統(tǒng)計(jì)量則小于其對(duì)應(yīng)的5%臨界值，即拒絕原假設(shè)，序列是平穩(wěn)的。在Eviews軟件的檢驗(yàn)結(jié)果中，AIC和SC準(zhǔn)則是評(píng)價(jià)檢驗(yàn)效果的有效手段，它們的值越小，效果越好。上表中的檢驗(yàn)結(jié)果是在按照AIC和SC最小準(zhǔn)則得出的，從表2中數(shù)值可以看出該檢驗(yàn)效果較好，且序列之間存在同階單整，因此，可以對(duì)其進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。

（三）協(xié)整檢驗(yàn)

利用1990-2009年間的地方政府土地性財(cái)政收入占地方預(yù)算內(nèi)外總收入的比重（V）、地方預(yù)算內(nèi)收入占全國(guó)總預(yù)算收入的比重（U）作為樣本數(shù)據(jù)的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，根據(jù)前面的檢驗(yàn)分析，對(duì)該序列進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，并建立誤差修正模型（ECM），（V）與（U）協(xié)整擬合，如圖3所示。

Engle和Granger于1987年提出了兩步檢驗(yàn)法，稱為EG檢驗(yàn)。利用EG兩步法，我們首先運(yùn)用OLS法對(duì)V和U進(jìn)行回歸分析。根據(jù)運(yùn)行結(jié)果，得到回歸方程：

由回歸分析結(jié)果得出可決系數(shù)為0.470133，說明所建模型整體上對(duì)樣本數(shù)據(jù)擬合較好，各項(xiàng)結(jié)果顯示該模型比較適合。其中et為殘差序列，其估計(jì)值為et=V-115.46+1.6166U。對(duì)殘差序列進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，結(jié)果如表3所示。

表3 協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

表3中ADF檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量小于5%顯著性水平下的臨界值，且AIC值和SC值較小，所以，殘差序列是平穩(wěn)序列，（1,1.6166）為協(xié)整向量。（V）與（U）存在協(xié)整，表明兩者之間有長(zhǎng)期均衡關(guān)系。但從短期來(lái)看，可能會(huì)出現(xiàn)失衡。為了增強(qiáng)模型的精度，必須建立誤差修正模型。

（四）誤差修正模型

協(xié)整關(guān)系反映了變量之間的長(zhǎng)期均衡關(guān)系，而誤差修正模型的使用就是為了建立短期的動(dòng)態(tài)模型，以彌補(bǔ)長(zhǎng)期靜態(tài)模型的不足。它既能反映不同時(shí)間的長(zhǎng)期均衡關(guān)系，又能反映短期偏離向長(zhǎng)期均衡修正的機(jī)制。

假定序列變量之間具有平穩(wěn)性，et不存在自相關(guān)和異方差。經(jīng)過簡(jiǎn)單變換，可以得到誤差修正模型：

（五）結(jié)果分析

以上各統(tǒng)計(jì)量表明模型通過檢驗(yàn)，（V）可以分為短期波動(dòng)和長(zhǎng)期均衡兩部分。（U）值變動(dòng)1%將會(huì)引起（V）值反方向變動(dòng)0.162%，反映出地方政府財(cái)政總收入減少時(shí)必須通過土地性財(cái)政收入彌補(bǔ)的現(xiàn)實(shí)狀況。誤差修正項(xiàng)et的系數(shù)反映了對(duì)偏離長(zhǎng)期均衡的調(diào)整力度，彈性為0.295%，若這一誤差項(xiàng)是正的，即在t-1時(shí)刻lnV大于其長(zhǎng)期均衡值115.46-1.6166U時(shí)，V在時(shí)刻t就做出相應(yīng)的負(fù)的修正；反之，就做出正的修正。所以，（V）與（U）之間存在協(xié)整關(guān)系，即它們之間存在著動(dòng)態(tài)均衡機(jī)制，所代表的經(jīng)濟(jì)含義是（V）的短期變化將引起（U）反方向的變化。

四、地方政府土地財(cái)政存在的弊端

土地財(cái)政的產(chǎn)生，彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政支出的不足，間接地維持了我國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制。同時(shí)，土地成為地方政府撬動(dòng)銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投資與融資的重要工具，客觀上加速了我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程。但是，隨著地方政府“土地財(cái)政”與“城市土地經(jīng)營(yíng)”實(shí)踐的深入展開，其弊端也日益凸顯，主要包括如下方面：

（1）大量農(nóng)民“失地”又“失業(yè)”。如前所述，土地財(cái)政的形成存在著較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)與政治動(dòng)因，從而導(dǎo)致地方政府熱衷于大量征用農(nóng)村土地，其后果是大量失地農(nóng)民的存在。這其中將有很多農(nóng)民處于既“失地”又“失業(yè)”的狀態(tài)。由于農(nóng)民所受教育程度較低，因此，相對(duì)于城鎮(zhèn)居民掌握生存技能較少，失去土地之后的生活變得窘迫，從而危及社會(huì)和諧與安定發(fā)展。

（2）公共部門利益對(duì)私人產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生依賴而滋生腐敗。在地方政府依靠賣地獲得高額財(cái)政收入以及地產(chǎn)市場(chǎng)成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要?jiǎng)恿Φ耐瑫r(shí)，還要避免因國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控而帶來(lái)的地產(chǎn)行業(yè)的緊縮效應(yīng)和整個(gè)地產(chǎn)上下游行業(yè)的蕭條，地方政府不得不同中央調(diào)控地產(chǎn)市場(chǎng)、給地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的相關(guān)政策相背離，同一些既得利益集團(tuán)相呼應(yīng)。[14]例如，土地的交易在臺(tái)下進(jìn)行，價(jià)格完全是非市場(chǎng)的因素。因此，土地財(cái)政的背后隱匿著土地違法與腐敗。

（3）地方政府“屆際”之間的不公平。每屆地方政府為了自身利益最大化，大量征用農(nóng)民土地之后再進(jìn)行出讓?，F(xiàn)任政府出讓土地而獲得出讓金收入都是一次性收取，年限最長(zhǎng)的有70年，實(shí)際上是本屆政府一次性預(yù)收了未來(lái)若干年內(nèi)各屆政府土地收益總和，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)未來(lái)各屆政府嚴(yán)重的利益剝奪，形成地方政府“屆際”之間的不公平，不具有可持續(xù)性。

（4）土地儲(chǔ)備融資隱含財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備貸款的還款能力既取決于地方政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的運(yùn)營(yíng)收入，又取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入狀況。當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)或國(guó)家有關(guān)政策有重大調(diào)整、土地市場(chǎng)不活躍、土地價(jià)格下調(diào)時(shí)，[15]地方政府財(cái)力的不穩(wěn)定及對(duì)金融的過度依賴將加大地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，其最終將逐級(jí)轉(zhuǎn)嫁到國(guó)家財(cái)政和金融系統(tǒng)。

五、公共治理視閾下的土地財(cái)政改革建議

（一）“公共治理”視閾下的土地財(cái)政模式涵義

“治理”（文中治理與公共治理的含義相同）英文單詞為Governance，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于指國(guó)家公共事務(wù)管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。近20年來(lái)，“治理”成為流行的概念、思潮和理念。全球治理委員會(huì)在1995年報(bào)告中提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)于“Governance”的翻譯不盡相同，如“治道”、“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源。[16]

從以上人們對(duì)“治理”概念的理解，可以看出其主要內(nèi)涵，即社會(huì)公共資源或公共事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等。主張社會(huì)公共資源或公共事務(wù)管理應(yīng)最大程度地動(dòng)員公民和非政府組織參與其中，預(yù)防或彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制失靈與政府管制失靈，最終的目標(biāo)是以最小的成本且最大程度地滿足社會(huì)公眾需求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。土地在我國(guó)是重要的公共資源與資產(chǎn)，土地財(cái)稅收益具有很強(qiáng)的公共財(cái)政屬性。所以，“公共治理視閾下的土地財(cái)政模式”正是在這種經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和全球化背景下政府和公民加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的新理念。其內(nèi)涵是：發(fā)揮市場(chǎng)在土地配置中的作用，縮小政府在土地配置中的范圍，有效抑制地方政府對(duì)土地財(cái)政和私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)地產(chǎn)利益的盲目追從，尊重公民權(quán)利，使市場(chǎng)參與主體公平、平等地參與土地的經(jīng)營(yíng)管理。在此過程中，政府部門的公共權(quán)力居于主導(dǎo)地位，并與私營(yíng)部門共同制定政策，以便為社會(huì)和土地權(quán)益主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府部門和私人部門權(quán)益的最大化。

（二）完善與公共事權(quán)相匹配的地方政府財(cái)政體制

從資源的角度看，資源的開發(fā)、分配與利用及整合流程，就是政府開展公共治理的過程。把政府汲取和轉(zhuǎn)化社會(huì)資源為公共資源的數(shù)量控制在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，這既可以保證地方政府財(cái)力充足，又不出現(xiàn)無(wú)節(jié)制地征收私人財(cái)富的狀況。這是政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系問題。因此，要合理劃分中央與地方的收入和支出范圍，使各層級(jí)政府事權(quán)配置與財(cái)政資金相匹配，確保有限的土地資源發(fā)揮最大的公共治理效益。[17]

（1）合理界定事權(quán)及其與財(cái)政能力相匹配。基礎(chǔ)設(shè)施具有地域公共物品屬性，地方政府無(wú)法完全退出該領(lǐng)域，而其財(cái)政能力又非常有限，故需要中央和省級(jí)政府給予一定的財(cái)力支持。所以，要深化省級(jí)以下財(cái)政體制改革，根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)給予市縣專項(xiàng)補(bǔ)貼。同時(shí)，中央政府要更多地參與土地收益分配，對(duì)原有建設(shè)用地按照當(dāng)前的做法即全部留給地方，但對(duì)新增建設(shè)用地出讓金絕大部分收歸國(guó)家所有，減少地方政府通過出讓土地獲得財(cái)政收入的動(dòng)力。

（2）逐步強(qiáng)化地方政府財(cái)政自治能力。目前我國(guó)的地方稅收管理權(quán)和立法權(quán)基本上都集中在中央政府，因此，要適當(dāng)改革中央政府高度集權(quán)。隨著省以下分稅分級(jí)財(cái)政體制的貫徹落實(shí)，適度向地方政府下放稅收和公共收費(fèi)的立法權(quán)限，按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦，有針對(duì)性地行使稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和必要的設(shè)稅權(quán)，有條件地許可地方政府發(fā)行公債，以提高地方財(cái)政能力。同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，逐步將預(yù)算外和體制外財(cái)政性資金納入預(yù)算管理。[18]

（3）建立以公民福利為指向的政府考核機(jī)制。逐步建立一個(gè)組織結(jié)構(gòu)順暢、評(píng)價(jià)機(jī)制完善、考核主體多元的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，以人為本地在關(guān)注GDP和財(cái)政收入指標(biāo)的同時(shí)，關(guān)注如社會(huì)保障率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、人口自然增長(zhǎng)率等民生指標(biāo)體系，施以科學(xué)的政績(jī)考核等政治激勵(lì)與約束，避免地方政府片面地追求財(cái)政收入指標(biāo)而忽視公民福利。

（三）將被征農(nóng)用土地與征地補(bǔ)償制度的改革結(jié)合起來(lái)

在完整的土地所有權(quán)中，處分權(quán)是核心。雖然我國(guó)憲法明確規(guī)定了農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)，但在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民對(duì)集體土地的處分權(quán)為地方政府所把持，農(nóng)民無(wú)權(quán)決定自己土地的命運(yùn)。因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)是不完整、不充分的。這也是農(nóng)民被土地征用之后利益受損的根本原因，表現(xiàn)為城市擴(kuò)張導(dǎo)致的農(nóng)地?zé)o法再開墾、農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)民所需的轉(zhuǎn)制資本之間存在較大的差距。

為有效遏制地方政府的“土地財(cái)政”行為，必須保障所有權(quán)人的權(quán)利回歸于農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民博弈力量的替代路徑，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)成為與國(guó)家土地所有權(quán)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。為此，必須相應(yīng)改革現(xiàn)行的征地制度，而其改革核心是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市建設(shè)的收益掛起鉤來(lái)，由政府、失地農(nóng)民和開發(fā)商共同協(xié)商確定。讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民在土地征用過程中的主體地位和不同主體之間平等、自愿與協(xié)商的利益關(guān)系。征地補(bǔ)償方式可根據(jù)實(shí)際情況，采取諸如租地、土地入股、有價(jià)證券等方式，[19]走政府、農(nóng)民和私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同盈利的土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)之路。

在公共利益界定方面，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)征地前的公告程序，將要被征地所能產(chǎn)生的“公共利益”置于各公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的直接監(jiān)督之下。如果出現(xiàn)對(duì)公共利益需要產(chǎn)生爭(zhēng)議，則必須舉行聽證會(huì)。聽證會(huì)應(yīng)建立“第三方”主持人制度，嚴(yán)格保持其中立性，減少地方政府“暗箱控制”的可能性。此外，辯論制度、調(diào)查與決定的職能分離制度、中立的評(píng)價(jià)制度、救濟(jì)制度以及問責(zé)制度等都應(yīng)列入程序之中，從而使征地制度真正成為陽(yáng)光下的制度。[20]

（四）界定土地治理主體對(duì)地方土地經(jīng)營(yíng)收益分配關(guān)系

政府是土地資源公共治理的重要主體，在治理過程中應(yīng)發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。為使科層制政府對(duì)土地資源由“單一管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，應(yīng)進(jìn)一步改革和創(chuàng)新土地財(cái)政收入制度，科學(xué)界定科層制政府代理主體對(duì)土地利益的分配比例、責(zé)任和義務(wù)。因此，建議土地所有權(quán)、管理權(quán)、使用經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，按照各自權(quán)利和責(zé)任取得相應(yīng)的財(cái)政收入。具體建議如下：[21]

（1）地方土地所有權(quán)主體與收益分配。城市土地屬于國(guó)家所有，以有償方式取得國(guó)家所有土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)者，必須向國(guó)家交納絕對(duì)地租。而國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)，是以中央政府為代表的，因此，地方城市土地的絕對(duì)地租收入應(yīng)直接歸中央財(cái)政所有。絕對(duì)地租體現(xiàn)了國(guó)家（中央政府）對(duì)城市土地所有權(quán)的絕對(duì)壟斷。

（2）地方土地管理權(quán)主體與收益分配。我國(guó)各地方土地由地方政府執(zhí)行管理職能，地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活需要進(jìn)行規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，使城市不同地段出現(xiàn)土地用途和效益等級(jí)的差別。因此，以有償方式取得這些能夠給自己帶來(lái)超額利潤(rùn)的土地，其經(jīng)營(yíng)者應(yīng)將這部分超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租和壟斷地租上繳給地方政府財(cái)政。

（3）地方土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)主體與收益分配。企業(yè)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及個(gè)人以有償方式經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)擁有土地的使用經(jīng)營(yíng)權(quán)。取得土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)主體，可以依法進(jìn)行土地使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，獲取平均利潤(rùn)。在經(jīng)營(yíng)年限內(nèi)根據(jù)自己所需在土地上進(jìn)行投資建設(shè)和改良，土地資本的折舊費(fèi)用以及利息都?xì)w土地使用者所有。

（五）推進(jìn)市場(chǎng)化配置，完善市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地財(cái)政治理

從西方政府公共行政改革的角度來(lái)講，土地經(jīng)營(yíng)與收益的核心體現(xiàn)了當(dāng)今西方“公共治理”理念。[22]它表現(xiàn)為承載人類文明的載體（土地）放松規(guī)制的一個(gè)潮流，其實(shí)質(zhì)是打破政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)與管理的壟斷，以較完善的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置土地資源，通過政府、各種公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾來(lái)共同參與土地經(jīng)營(yíng)管理，達(dá)到土地權(quán)益者利益最大化。

借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地收入的公共治理作用，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，通過土地市場(chǎng)的建設(shè)與完善，充分挖掘土地資產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和農(nóng)村土地的“一樣的土地、一樣的權(quán)利、一樣的價(jià)格”。通過城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的一體化安排，消除對(duì)弱勢(shì)群體的不公正土地權(quán)益剝奪，堵住地方政府的赤字轉(zhuǎn)移出口。[23]

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制將對(duì)土地資源配置起基礎(chǔ)性作用。但市場(chǎng)機(jī)制存在的內(nèi)在缺陷——市場(chǎng)失靈，如市場(chǎng)機(jī)制不能提供地方公共設(shè)施建設(shè)用地資源和解決私營(yíng)機(jī)構(gòu)或企業(yè)用地外部性等問題。因此，需要地方政府采取間接方式介入土地市場(chǎng)，主要包括健全和完善土地市場(chǎng)中介組織（如土地市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、城市土地顧問咨詢公司等）的執(zhí)業(yè)制度，完善地方土地市場(chǎng)監(jiān)察管理體制，運(yùn)用法規(guī)、政策和信息引導(dǎo)、市民公眾的監(jiān)督來(lái)對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行公共治理。

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