關于建立“非正常信訪終結制度”的思考

■山西省煤炭地質局黨委書記 白秀平

關于建立“非正常信訪終結制度”的思考

■山西省煤炭地質局黨委書記 白秀平

本文所講的“非正常信訪”是指長期越級、跨地區(qū)、跨部門上訪、纏訪案件，主要以個體個案為主，不考慮有理無理的問題，只研究信訪形式的問題。此類案件在各地、各部門大量存在，有的甚至幾十年上訪不止，耗費了大量的社會管理成本,影響了社會和諧穩(wěn)定，一定程度上已損害了黨和政府的形象。

如何治理這個社會“頑癥”呢？我認為，必須盡快建立“非正常信訪終結制度”，核心內容是“開辟一條通道、堅持三個臺階、實施三項改革”。

開辟“一條通道”

開辟“一條通道”就是要把此類上訪案件的處理全部納入法制軌道，絕不允許極端自由主義、個人主義問題越來越突出，這是建立“終結制度”的前提和關鍵。當前要重點研究解決好以下三個問題：

信訪人員不愿意納入法制軌道?，F在一些纏訪、上訪人員，把黨和政府高度重視和諧穩(wěn)定的理念作為“軟肋”，企圖通過持續(xù)上訪得到更大利益。你講和諧穩(wěn)定，他就專門制造不和諧不穩(wěn)定氣氛；你講重視節(jié)日節(jié)慶、重大活動的安定團結，他就專門在這個時候越級上訪、進京上訪，甚至告“洋狀”。之所以會形成這樣的現象，主要是一些地方在處理此類案件時，沒有嚴格劃分責任，理清關系，分清是非，反而為了圖省事少麻煩，不惜讓大步多給錢，以求息事寧人。結果是花了大筆冤枉錢，問題沒解決，反而用錯誤的利益導向助長了惡性上訪?，F在有些被上訪人員長期糾纏的單位，不惜為上訪人員代付訴訟費、律師費，希望按照法院判決處理結案；但很大一部分上訪人員不但不放棄漫天要價，更不同意在法律軌道內解決問題。

法律部門不愿介入此類案件。此類案件大部分久拖不決，存在時效性問題，更主要的是調查取證難、審理成本高、判決執(zhí)行難等諸多問題，法院受理積極性不高，律師事務所等法律中介服務機構更不愿經辦此類案件。

現行信訪體制不利于建立法制通道。一是黨政機關和各有關部門的信訪處理機制仍以行政協(xié)調解決為主，如“一把手”接待日等等，都不是良性長效機制。二是“人治”和“權力干預”的社會效應，上訪人員習慣于層層往上找，信訪機構習慣于層層往下批。上級要求下級“妥處”，下級不知道該如何“妥處”，始終找不到根治問題的辦法，把小案件拖成了大案件，簡單案件拖成了復雜案件。

堅持“三個臺階”

協(xié)商解決。首先要鼓勵社會法律中介機構介入信訪案件的處理。黨政機關、社會團體和企事業(yè)單位，凡是發(fā)生信訪爭議案件的，都要將現在的由信訪機構協(xié)調協(xié)商處置，改為委托律師事務所承辦處置，爭取在律師事務所的幫助協(xié)調下，雙方協(xié)商解決問題。法律事務機構要全程服務信訪人，律師事務所可以獲取高于其他案件的經濟回報。

行政仲裁。對協(xié)商達不成協(xié)議的，律師事務所要幫助引導信訪人進入行政仲裁程序。行政仲裁機構要強化仲裁的權威性，弄清情況，吃準政策，敢于仲裁。要有嚴格的行政裁決的時限要求，防止扯皮推諉，延誤處置時機。

法院判決。第三個臺階是協(xié)調、仲裁仍不能解決信訪問題的，必須及時引導其在法院立案。法院對“非正常信訪案件”要突破時效限制，有案必接、有訴必審，在處理過程中切實做到依法行政、依法裁判、依法執(zhí)行；要與行政部門加強溝通協(xié)調；當事雙方必須執(zhí)行終審判決，不執(zhí)行的必須采取強制措施。

每個案件不是都要過“三個臺階”，而是最多走“三個臺階”。

實施“三項改革”

改革信訪工作理念。各級黨委、政府要培養(yǎng)一批能夠勇于擔當社會責任、樂于處置各類信訪案件的法律事務所。從某種意義上講，大部分信訪機構和上訪人員之間的關系，實際上是原告和被告的關系；在兩者爭吵不清、爭吵不止的情況下，第三方介入極其重要，因為第三方身份比較容易取得信訪者的信任，能夠為信訪者提供法律程序上的指導，提高他們的維權能力；同時第三方又便于為爭議雙方搭建溝通平臺。只有第三方介入，才能從根本上解決目前“原告”、“被告”爭來吵去，“攪成一鍋粥”的困境。要用市場價值規(guī)律，實事求是地評估中介機構處理此類案件的經濟成本和社會成本，給予適當的經濟報酬。只要能夠培養(yǎng)起一支這樣的隊伍，就為“信訪案件”處理納入法制軌道創(chuàng)造了條件，也就容易建立起“非正常信訪終結制度”。

改革信訪管理制度。要將現在黨委、政府設置的信訪局改革為人民群眾權益保障局，黨委、政府只設信訪接待辦公室，主要負責階段性、群體性、突出性信訪訴求的接待工作。凡是需要依法依規(guī)作結論的，都要由權益保障局承辦，監(jiān)督地方部門限期處理。這樣不僅可以減輕黨委、政府的信訪壓力（有時黨委、政府本身就處于被告位置），而且可以改變目前多部門分門別類維權、權威性不足的問題。權益保障局要承擔起監(jiān)督當事雙方行為，直到爭議問題結束為止的職責。對復雜案件、久拖不決的案件和雙方分歧大的案件，要負責引導進入“非正常信訪終結制度”，限期作出處理結論。

改革信訪處置手段。“非正常信訪案件”在法制通道內，走完第三個臺階（包括法律規(guī)定可以上訴的程序）后，如果雙方仍然達不成協(xié)議、不能息訴罷訪的，必須進入強制執(zhí)行軌道，不能因為“怕亂”、“怕鬧”而不敢實施強制性措施。

一是法人單位不執(zhí)行終審判決結果的，由法院或上級組織聯合運用法律、行政和經濟手段，對法定代表人依法處理，確保終審判決落實到位。

二是上訪人員不執(zhí)行終審判決結果的，要分別情況采取強制措施，制定具體政策法規(guī)。屬于心理偏執(zhí)的，強制進行心理輔導治療；屬于藐視法律的，強制進行法律教育。

為了防止在實施“終結制度”過程中出現冤假錯案，黨委、政府要切實加強對每個環(huán)節(jié)的行政法律監(jiān)督，要建立責任追究制度。特別是對于隱瞞事實、違背法律、徇私枉法，造成冤假錯案的責任人，要依法追究其行政和法律責任。