鄧 勇，肖 穎

（1.重慶市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401121；2.重慶市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，重慶 401147）

種種跡象表明，動(dòng)物異地頻繁流通，已成為當(dāng)前引發(fā)動(dòng)物疫病發(fā)生的主要原因。舊病未除，新病增多，加之病毒變異，毒型增多，多病原混合感染普遍，環(huán)境致病微生物污染日趨嚴(yán)重，使得通過(guò)免疫、常規(guī)檢疫和撲殺等防控措施變得越來(lái)越困難。如何采取新的防控措施，加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的流通監(jiān)管，防止動(dòng)物疫病跨區(qū)域傳播，提高綜合防控能力，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前獸醫(yī)工作研究的重點(diǎn)。

1 動(dòng)物遠(yuǎn)距離移動(dòng)中存在的問(wèn)題

從目前的情況看，遠(yuǎn)距離運(yùn)輸動(dòng)物而跨區(qū)域傳播動(dòng)物疫病已成為當(dāng)前動(dòng)物疫病發(fā)生的最主要因素。疫病隨著公路、鐵路沿線走，動(dòng)物價(jià)格地區(qū)差異大時(shí)，疫情也越嚴(yán)重。有的地方一發(fā)病，當(dāng)?shù)睾椭苓叺貐^(qū)的動(dòng)物價(jià)格下降，就加速了外流和長(zhǎng)途運(yùn)輸。由于面源污染嚴(yán)重，調(diào)運(yùn)畜禽中存在隱形帶毒個(gè)體，在調(diào)運(yùn)時(shí)突然混群及應(yīng)激反應(yīng)等因素導(dǎo)致發(fā)病，或經(jīng)長(zhǎng)途運(yùn)輸后動(dòng)物機(jī)體因抗病力普遍下降導(dǎo)致發(fā)病。

2 常規(guī)控制措施已不能滿足需要

目前，我國(guó)現(xiàn)行已采取的控制動(dòng)物移動(dòng)措施，包括實(shí)施動(dòng)物產(chǎn)地檢疫、省際動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站監(jiān)督檢查和乳用種用動(dòng)物調(diào)運(yùn)審批等，加上疫區(qū)管理的特殊措施，均不能滿足防止動(dòng)物疫病跨區(qū)域傳播的需要。

2.1 產(chǎn)地檢疫方面 在動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品流通監(jiān)管方面，管得“最松”的是產(chǎn)地，“最嚴(yán)”的是到達(dá)地，從地區(qū)利益和部門(mén)利益的角度出發(fā)，都愿意多調(diào)出動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品；部分檢疫人員把關(guān)不嚴(yán)，其手中權(quán)力“太大”，隨便開(kāi)出檢疫證明就可以讓動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品通行全國(guó)。同時(shí)，常規(guī)產(chǎn)地檢疫難以發(fā)現(xiàn)潛在感染的動(dòng)物或抗體水平低下的動(dòng)物。

2.2 省際檢查站監(jiān)督檢查方面 隨著交通建設(shè)的突飛猛進(jìn)，目前已設(shè)置的省際動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站數(shù)量難以覆蓋所有交通路網(wǎng)，特別是隨著高速公路的快速建設(shè)，使得跨省市的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品難以接受檢查。更為重要的是，現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定跨省市運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品必須接受檢查站的監(jiān)督檢查（實(shí)施無(wú)疫區(qū)管理除外），這就使得大部分運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品沒(méi)有接受檢查站檢查，而是長(zhǎng)驅(qū)直入到達(dá)目的地。

2.3 乳用種用動(dòng)物調(diào)運(yùn)審批方面 《動(dòng)物防疫法》規(guī)定：跨省市引進(jìn)乳用、種用動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向輸入地省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理審批手續(xù)，乳用、種用動(dòng)物到達(dá)目的地后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行隔離。實(shí)際上，到達(dá)省市的審批許可及到達(dá)后的隔離檢疫就是一種國(guó)際規(guī)則的區(qū)域化管理措施。

目前，我國(guó)動(dòng)物防疫法律法規(guī)在相對(duì)人法定義務(wù)方面，除乳用種用動(dòng)物跨省調(diào)運(yùn)外，調(diào)運(yùn)其它動(dòng)物沒(méi)有向到達(dá)地申報(bào)許可的義務(wù)，在運(yùn)輸途中沒(méi)有必須接受省際檢查站檢查的義務(wù)，動(dòng)物到達(dá)后，特別是再飼養(yǎng)動(dòng)物到達(dá)后，也沒(méi)有必須實(shí)施隔離的義務(wù)，這就在很大程度上造成了到達(dá)地的監(jiān)管工作難以到位。

3 已經(jīng)具備加強(qiáng)動(dòng)物移動(dòng)控制的條件

3.1 國(guó)際有規(guī)則

對(duì)動(dòng)物疫病實(shí)施區(qū)域化管理，建立區(qū)域化管理區(qū)域。各區(qū)域間的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品流通實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，降低動(dòng)物疫病通過(guò)流通傳播或擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)，是國(guó)際規(guī)則的要求及各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。各國(guó)為應(yīng)對(duì)跨區(qū)域傳播的動(dòng)物疫病，均對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品采取了嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理措施，有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，最終，這些經(jīng)驗(yàn)都成為國(guó)際通行的規(guī)則，并在《國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生法典》中進(jìn)行了明確，這些規(guī)定適用于國(guó)與國(guó)之間動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品流通控制，也適用于國(guó)內(nèi)不同區(qū)域之間調(diào)運(yùn)的流通監(jiān)管。對(duì)動(dòng)物疫病實(shí)施區(qū)域化管理已成為發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)防、控制、消滅動(dòng)物疫病的通行做法和首要措施。筆者認(rèn)為，我國(guó)地域廣，載畜量大，動(dòng)物疫情復(fù)雜，特別適用國(guó)際區(qū)域化管理的通行做法和規(guī)則。

3.2 省市有做法

為有效控制流通領(lǐng)域的動(dòng)物疫情，確?？鐓^(qū)域流通的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品安全，部分省市陸續(xù)利用地方立法、出臺(tái)相關(guān)政策，以及充分利用新修訂《動(dòng)物防疫法》的規(guī)定，加大了對(duì)跨區(qū)域流通的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的控制。海南、上海、北京、浙江、重慶等省市逐步開(kāi)始實(shí)施不同形式的動(dòng)物疫病區(qū)域化管理措施，不斷提高區(qū)域的動(dòng)物保護(hù)水平，在動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品準(zhǔn)入管理、企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者備案、指定通道進(jìn)入和引入隔離等方面，已有較成熟的作法。此外，許多地區(qū)和區(qū)縣在經(jīng)歷動(dòng)物疫病的慘痛教訓(xùn)之后，積極探索，出臺(tái)了一系列外引動(dòng)物管理辦法和措施，效果顯著，對(duì)當(dāng)?shù)貏?dòng)物疫病的防控發(fā)揮了極其重要的作用。

3.3 法規(guī)有支撐

控制動(dòng)物遠(yuǎn)距離移動(dòng)不是一項(xiàng)單純的技術(shù)措施。從法律層面分析，調(diào)運(yùn)前的準(zhǔn)入或備案管理、調(diào)運(yùn)中的指定通道進(jìn)入、調(diào)運(yùn)后的隔離檢疫合格等，均屬于行政許可的范疇。按照行政許可的設(shè)置規(guī)則，只有法律、法規(guī)可以設(shè)置行政許可，通過(guò)規(guī)章設(shè)置的必須一年后上升為法規(guī)。因此，采取區(qū)域化準(zhǔn)入管理措施，最需要解決的是合法性問(wèn)題，必須有強(qiáng)有力的法律法規(guī)作為支撐。這也就是許多地方通過(guò)市縣政府出臺(tái)文件，或通過(guò)防治重大動(dòng)物疫病指揮部、獸醫(yī)主管部門(mén)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所設(shè)置一系列準(zhǔn)入管理措施實(shí)際上并不合法的原因。

筆者認(rèn)為，在新修訂《動(dòng)物防疫法》的框架下，不需要再進(jìn)行大法的修訂和地方立法，而只需要把新法第24條和第45條設(shè)置的區(qū)域化管理和無(wú)疫區(qū)檢疫用在控制動(dòng)物跨省移動(dòng)上，并在農(nóng)業(yè)部規(guī)章或是規(guī)范性文件層面跟進(jìn)的情況下，就可以解決依法實(shí)施的問(wèn)題。在國(guó)家大量削減行政許可的情形下，在國(guó)家層面的法律法規(guī)體系下增設(shè)一個(gè)行政許可不容易，而這次新法新增了無(wú)疫區(qū)檢疫這一行政許可及相應(yīng)的法律責(zé)任，這就使得控制動(dòng)物跨省移動(dòng)和實(shí)施準(zhǔn)入管理有了國(guó)家層面的法律法規(guī)支撐和保障，這實(shí)際上可以看作是一項(xiàng)重大的政策調(diào)整。

4 建議

4.1 建立與國(guó)際接軌的區(qū)域化準(zhǔn)入措施。從國(guó)際規(guī)則來(lái)看，區(qū)域化管理主要是包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事前準(zhǔn)入、口岸進(jìn)入和隔離檢疫等措施；從省市作法來(lái)看，上海、北京、浙江、海南、重慶等省市采取事前備案許可，事中指定道口進(jìn)入，事后再飼養(yǎng)動(dòng)物隔離觀察等措施；從一些地區(qū)和區(qū)縣的做法來(lái)看，采取的也是事前準(zhǔn)入和事后隔離觀察等措施。因此，無(wú)論國(guó)際規(guī)則，還是各省市通過(guò)立法采取的措施，還是部分地方自行采取的措施，都可以歸結(jié)到調(diào)運(yùn)前的許可，進(jìn)入?yún)^(qū)域的指定道口管理，以及再飼養(yǎng)動(dòng)物隔離檢疫這三項(xiàng)措施。我國(guó)要杜絕和減少動(dòng)物調(diào)運(yùn)帶來(lái)的疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)考慮充分利用國(guó)際規(guī)則和區(qū)域化準(zhǔn)入管理這一合法的技術(shù)手段，充分利用各省市和部分地方成熟有效的外引動(dòng)物管理經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)施區(qū)域化準(zhǔn)入措施。

4.2 明確三個(gè)觀點(diǎn)

4.2.1 以省為單位實(shí)施區(qū)域化管理。隨著我國(guó)交通建設(shè)的突飛猛進(jìn)，高速公路、鐵路、航空網(wǎng)絡(luò)的不斷延伸，原有的山脈、河流、盆地和半島等地理屏障作用被弱化，而行政區(qū)域的“區(qū)域”概念正在不斷加強(qiáng)。同時(shí)，省際間設(shè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，以及種用、乳用動(dòng)物跨省調(diào)運(yùn)審批，實(shí)際上就是一種以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝欢鴮?shí)施的一種區(qū)域化管理措施。因此，建議我國(guó)采取以省為單位的動(dòng)物疫病區(qū)域化管理措施。

4.2.2 全面開(kāi)展無(wú)疫區(qū)建設(shè)。在目前國(guó)內(nèi)疫情異常嚴(yán)峻的情況下，應(yīng)當(dāng)全面開(kāi)展無(wú)疫區(qū)建設(shè)，盡量淡化無(wú)疫區(qū)建設(shè)的結(jié)果，專(zhuān)注于其建設(shè)過(guò)程，把相關(guān)管理制度建立起來(lái)，把區(qū)域化管理措施和無(wú)疫區(qū)檢疫措施利用起來(lái)，在強(qiáng)有力的控制動(dòng)物區(qū)域流動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)施免疫凈化、監(jiān)測(cè)凈化和撲殺凈化措施。

4.2.3 對(duì)跨省動(dòng)物調(diào)運(yùn)實(shí)施兩個(gè)行政許可。要在加強(qiáng)輸出省管理的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮輸入省的積極作用，給予其調(diào)控手段—區(qū)域化管理和無(wú)疫區(qū)檢疫措施，用產(chǎn)地的輸出許可和到達(dá)地的準(zhǔn)入許可《動(dòng)物防疫法》第43條和第45條）兩個(gè)行政許可來(lái)控制動(dòng)物跨省調(diào)運(yùn)。

4.3 突破三個(gè)障礙

4.3.1 對(duì)無(wú)疫區(qū)實(shí)施兩次驗(yàn)收。采取無(wú)疫區(qū)檢疫措施應(yīng)當(dāng)是無(wú)疫區(qū)建設(shè)的第一步，試想一個(gè)地方如果不先采取無(wú)疫區(qū)檢疫措施，如何能開(kāi)展免疫凈化和監(jiān)測(cè)凈化，如何能建成無(wú)疫區(qū)。對(duì)這一問(wèn)題，可考慮采取兩次驗(yàn)收的方式，即第一次是國(guó)家層面驗(yàn)收省市是否具備無(wú)疫區(qū)建設(shè)條件，如果具備條件，就同意該省市開(kāi)始無(wú)疫區(qū)建設(shè)并實(shí)施無(wú)疫區(qū)檢疫，第二次驗(yàn)收是最終能否通過(guò)評(píng)估的驗(yàn)收。

4.3.2 給予無(wú)疫區(qū)檢疫恰當(dāng)定義。無(wú)疫區(qū)檢疫和現(xiàn)在的內(nèi)檢完全不同，而與進(jìn)出境口岸檢疫相差無(wú)幾。無(wú)疫區(qū)檢疫本就是一種外檢的做法，應(yīng)由調(diào)運(yùn)前的許可、檢查站檢查和引入后隔離檢疫三大環(huán)節(jié)，以及建立調(diào)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制構(gòu)成。這里需要說(shuō)明的是，調(diào)運(yùn)前的許可、檢查站檢查和引入后隔離檢疫是無(wú)疫區(qū)檢疫的三個(gè)環(huán)節(jié)，共同組成了無(wú)疫區(qū)檢疫這一個(gè)行政許可行為，而不能機(jī)械的把無(wú)疫區(qū)檢疫一分為三，誤認(rèn)為是三個(gè)沒(méi)有法律支撐的行政許可。

4.3.3 建立適當(dāng)動(dòng)物衛(wèi)生保護(hù)水平。我國(guó)目前出臺(tái)的無(wú)疫區(qū)管理規(guī)定相對(duì)國(guó)際規(guī)則而言，在流通控制方面有所放寬，而即便如此，各省市按此要求去做，仍然非常困難。因此，可考慮讓各省市自行確定適合本省的“適當(dāng)動(dòng)物衛(wèi)生保護(hù)水平”，根據(jù)情況選擇相關(guān)控制措施，分步實(shí)施，逐漸接軌。在控制的疫病種類(lèi)方面，可先控制口蹄疫和高致病性禽流感；在控制動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品種類(lèi)方面，先控制口蹄疫和高致病性禽流感的易感動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品，并重點(diǎn)控制動(dòng)物，適當(dāng)放寬產(chǎn)品，最后才考慮實(shí)施“運(yùn)肉不運(yùn)畜”；先重點(diǎn)控制再飼養(yǎng)動(dòng)物，適當(dāng)放寬屠宰動(dòng)物；先重點(diǎn)控制長(zhǎng)途運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物，適當(dāng)放寬短距離運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物。在動(dòng)物隔離方面，先不要嚴(yán)格要求隔離場(chǎng)必須設(shè)在緩沖區(qū)，對(duì)隔離的場(chǎng)地條件要適當(dāng)放寬，隔離的時(shí)間也不能按照30～45天的隔離時(shí)間一步到位，隔離重點(diǎn)要針對(duì)再飼養(yǎng)動(dòng)物，對(duì)屠宰動(dòng)物暫不考慮隔離。

4.4 推進(jìn)六項(xiàng)措施

4.4.1 事前準(zhǔn)入 跨省引進(jìn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品，調(diào)運(yùn)前向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，辦理準(zhǔn)引手續(xù)。在取得到達(dá)地的許可后，貨主向產(chǎn)地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，取得產(chǎn)地的檢疫證明。這里需要說(shuō)明的是，事前準(zhǔn)入可以有兩種做法，一種是低層次的準(zhǔn)入方式，即只需要每一批次調(diào)運(yùn)前的申請(qǐng)?jiān)S可；另一種是較高層次的準(zhǔn)入方式，即要求引入動(dòng)物必須要親自符合要求且備案的規(guī)模場(chǎng)，動(dòng)物產(chǎn)品必須來(lái)自符合要求且備案的規(guī)模屠宰加工企業(yè)。

4.4.2 指定道口進(jìn)入 指定通道應(yīng)當(dāng)是由省級(jí)人民政府指定并公告，允許無(wú)疫區(qū)外動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)入無(wú)疫區(qū)的通道，指定通道應(yīng)設(shè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站。

4.4.3 隔離檢疫 再飼養(yǎng)動(dòng)物跨區(qū)域調(diào)入后，在輸入地指定的檢疫隔離場(chǎng)，或在經(jīng)營(yíng)者自己選擇的符合條件的場(chǎng)所進(jìn)行隔離觀察。隔離觀察期滿后，檢疫合格的準(zhǔn)予分銷(xiāo)或混群飼養(yǎng)，不合格的采取相應(yīng)處理措施。

4.4.4 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式有多種，其中一種是在貨主提出調(diào)入申請(qǐng)時(shí)，到達(dá)地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)國(guó)家對(duì)各地的疫情通報(bào)，根據(jù)本省無(wú)疫區(qū)控制動(dòng)物及疫病的種類(lèi)，以及輸出地之前調(diào)入的動(dòng)物免疫、監(jiān)測(cè)、檢疫和發(fā)病等情況，進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以決定是否允許貨主調(diào)入動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品。

4.4.5 逐步推進(jìn) 在全國(guó)實(shí)施區(qū)域化管理和無(wú)疫區(qū)檢疫可考慮逐步推行的過(guò)程，可從實(shí)施了區(qū)域化管理和無(wú)疫區(qū)建設(shè)的省市開(kāi)始，再到基礎(chǔ)條件好的省市，最后在全國(guó)推行。

4.4.6 經(jīng)費(fèi)保障 筆者認(rèn)為，區(qū)域化管理和無(wú)疫區(qū)檢疫是一項(xiàng)投入最少，但有可能見(jiàn)效最大的動(dòng)物疫病防控措施，其前期實(shí)施基本沒(méi)有費(fèi)用，只需要農(nóng)業(yè)部出臺(tái)政策，各省市按照新修訂《動(dòng)物防疫法》第45條的規(guī)定，爭(zhēng)取地方政府承擔(dān)無(wú)疫區(qū)檢疫的費(fèi)用。后期國(guó)家層面可在檢查站、隔離場(chǎng)及無(wú)害化處理場(chǎng)建設(shè)方面予以跟進(jìn)。

無(wú)論采取何種控制動(dòng)物移動(dòng)的措施，均有利有弊，如采取前面所述措施，也可能出現(xiàn)地方保護(hù)和技術(shù)壁壘，在一定程度上影響動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的流通。但筆者認(rèn)為，在目前國(guó)內(nèi)嚴(yán)峻的動(dòng)物疫情形勢(shì)下，各省市采取區(qū)域化準(zhǔn)入措施和無(wú)疫區(qū)檢疫措施，利將遠(yuǎn)大于弊。

[1]第10屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法[Z]. 國(guó)家主席令[2007]71號(hào).北京：第10屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2007-08-30.

[2]農(nóng)業(yè)部. 無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)評(píng)估管理辦法[Z]. 農(nóng)業(yè)部令[2007]1號(hào).北京：農(nóng)業(yè)部，2007-01-23.

[3]農(nóng)業(yè)部. 無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理技術(shù)規(guī)范（試行）[Z]. 農(nóng)醫(yī)發(fā)[2007]3號(hào).北京：農(nóng)業(yè)部，2007-01-25.

[4]劉俊輝，張衍海，鄭增忍，等.實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理促進(jìn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易 [J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2009，26（2） ：2-4.

[5]張衍海，劉俊輝，范欽磊，等.動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的新模式——生物安全隔離區(qū)劃 [J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2008，25（9） ：9-11.

[6]趙維，鄭增忍.動(dòng)物疫病區(qū)域化管理國(guó)際規(guī)則與我國(guó)無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)策略研究 [J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2008，25（12） ：1-3