董亞明

（中共紅河州委黨校 黨建研究室，云南 蒙自 661100）

十六大以來黨對民主集中制的創(chuàng)新實踐

董亞明

（中共紅河州委黨校 黨建研究室，云南 蒙自 661100）

民主集中制是由列寧提出，由各國工人階級政黨不斷豐富發(fā)展的科學的組織原則和制度。要進一步堅持和完善，就必須以發(fā)展黨內(nèi)民主，統(tǒng)一全黨意志為目的，在進一步解放思想，創(chuàng)新理論和創(chuàng)新教育，提高素質(zhì)的基礎(chǔ)上，完善制度，理順機制，發(fā)展黨內(nèi)民主，規(guī)范集中程序；大力發(fā)展黨內(nèi)民主，完善集中民意的程序和制制度，全面科學地貫徹好民主集中制。

民主集中制；素質(zhì)；思想；程序和制度

貫徹好民主集中制對我們黨來講是一個老話題了，但即使從十六大以來的實踐來看，它也并不是一個已經(jīng)完全回答了的話題。在當前進一步加強和改進黨的建設(shè)，特別是在發(fā)展黨內(nèi)民主的呼聲和要求日益高漲的形勢下，如何才能全面科學地貫徹好民主集中制，還需要各級黨組織和廣大理論工作者深入研究和思考，找到一個正確的方法和途徑。

一、十六大以來民主集中制的創(chuàng)新

黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，堅持“全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程”，強調(diào)以健全民主集中制為重點加強制度建設(shè)，創(chuàng)造性地提出了“尊重黨員主體地位”、“以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進黨內(nèi)和諧促進社會和諧”等重要思想，并就保障黨員民主權(quán)利、完善黨內(nèi)民主制度、強化黨內(nèi)監(jiān)督等采取了一系列重大措施，把民主集中制建設(shè)推向了一個新的發(fā)展階段。

1、提出了要“加快完善民主集中制的具體制度”，“以健全民主集中制為重點加強制度建設(shè)”的論斷。胡錦濤在總結(jié)改革開放以來黨的建設(shè)經(jīng)驗時指出：“黨領(lǐng)導的改革開放既給黨巨大活力，也使黨面臨許多前所未有的新課題新考驗。世情、國情、黨情的發(fā)展變化，決定了以改革創(chuàng)新精神加強黨的建設(shè)既十分重要又十分緊迫?！彼诳茖W分析我們黨所處的環(huán)境、所肩負的任務(wù)以及黨員隊伍狀況的基礎(chǔ)上，站在落實科學發(fā)展觀的政治高度，對黨的建設(shè)提出“一條主線、五個重點”的總體構(gòu)想，即“必須把黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)作為主線”；“以堅定理想信念為重點加強思想建設(shè)，以造就高素質(zhì)黨員、干部隊伍為重點加強組織建設(shè)，以保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系為重點加強作風建設(shè)，以健全民主集中制為重點加強制度建設(shè)，以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設(shè)”。

2、提出了民主集中制建設(shè)要擴大黨內(nèi)民主，“尊重黨員主體地位”，“保障黨員民主權(quán)利”的論斷。我們黨實行的民主集中制，是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合的制度。如何實行集中指導下的民主，是民主集中制建設(shè)的一個重要方面，是我們黨不斷探索的一個重要課題。以胡錦濤為總書記的黨的中央，根據(jù)鄧小平提出的“民主集中制的中心是民主”和黨的十六大報告提出的“黨內(nèi)民主是黨的生命”的重要思想，繼續(xù)探索這一課題，得出了新論斷，提出了新思想。一是科學總結(jié)黨的建設(shè)特別是黨的先進性建設(shè)實踐的經(jīng)驗，得出“尊重黨員主體地位”的重要論斷。改革開放以來，黨的隊伍不斷擴大。改革開放初期的1980年，全國黨員總數(shù)為3800多萬名，到2010年底發(fā)展到8026.9萬名。從黨組織的人員結(jié)構(gòu)來看，廣大黨員是黨組織的基本群體，是我們黨賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是黨的一切活動的主體。在全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程中，黨的中央高度重視并充分調(diào)動黨員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，發(fā)揮黨員的主體作用。胡錦濤曾指出：“黨員是黨的肌體的細胞和黨的行為主體，黨的先進性最終要靠黨員的先進性來體現(xiàn)?！彼诳偨Y(jié)黨員先進性教育活動的經(jīng)驗時又指出：“通過這次先進性教育活動，我們更加深刻地認識到：黨員是黨的肌體的細胞和黨的活動的主體，黨員隊伍的先進性是黨的先進性的重要基礎(chǔ)?！奔訌婞h的先進性建設(shè)，“必須始終抓住黨員隊伍這個主體，充分依靠全黨同志共同努力?！焙髞恚@一經(jīng)驗發(fā)展成為“堅持黨員主體地位”，最終形成“尊重黨員主體地位”的重要論斷。二是把“尊重黨員主體地位”的重要論斷與保障黨員民主權(quán)利相結(jié)合，進一步提出民主集中制建設(shè)要擴大黨內(nèi)民主、“尊重黨員主體地位”和“保障黨員民主權(quán)利”的重要思想。胡錦濤多次強調(diào)要“堅持民主集中制，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)事務(wù)中的參與、管理、監(jiān)督作用”；要通過保障黨員的民主權(quán)利、教育黨員按照黨章規(guī)定履行義務(wù)和拓展黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道等措施，來實現(xiàn)尊重黨員的主體地位。

3、提出了堅持健全民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主 “也是搞好黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的根本途徑”的論斷。在改革開放和建立、完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，我們黨一直在與腐敗現(xiàn)象作堅決的斗爭。以胡錦濤為總書記的黨的中央充分認識到反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，旗幟鮮明、毫不動搖地深入開展反腐敗斗爭，并不斷總結(jié)社會主義市場經(jīng)濟條件下的反腐敗工作經(jīng)驗，深刻分析腐敗現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)的原因，從黨的民主集中制建設(shè)的角度，科學探索黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的根本途徑。胡錦濤認為，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的原因是多方面的，從民主集中制執(zhí)行情況方面看，“各級領(lǐng)導班子狀況如何、戰(zhàn)斗力如何，與堅持民主集中制的情況是密切相關(guān)的。一些班子在決策和用人等方面出現(xiàn)問題，或者班子成員發(fā)生腐敗問題，很重要的一個原因就是民主集中制堅持得不好，貫徹執(zhí)行民主集中制的具體制度不健全”。因此，黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，要“更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”，特別是“必須堅持民主集中制，發(fā)揚黨內(nèi)民主”，必須充分認識到，“黨內(nèi)民主是黨的生命，是保持黨的生機和活力的關(guān)鍵，也是搞好黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的根本途徑”。

二、民主集中制原則貫徹中的問題及原因

回顧黨的歷史，民主集中制作為我們黨的一項根本的組織原則和制度，在實踐中還存在一些亟待研究并解決的問題。從民主方面來講：一是民主決策不夠。許多該通過民主程序決策的重大事項，不通過民主程序就由領(lǐng)導或少數(shù)人決定。二是民主選舉走樣。在一些農(nóng)村民主選舉和民主決策常常被一些“家族勢力”和“民族勢力”操控，在一些機關(guān)單位民主選舉總是被“講關(guān)系”、“不負責”、“走形式”的問題干擾，民主選舉的結(jié)果常常是一些能力不足，品德低下甚至有違紀違法行為的人被提拔或被評為優(yōu)秀的。三是民主質(zhì)量不高。要么是為了一點雞毛蒜皮的事爭論不休，遲遲形不成統(tǒng)一意見，要么民主作出的決定還不如上級領(lǐng)導或上級機關(guān)作出的決定更公平合理，具有可行性。四是民主流于形式。一些地方常常是小事拿來民主討論，大事卻領(lǐng)導決定。而很多事情拿來民主討論也僅僅是為了走走過程，并不是真心要聽取大家的意見。從集中方面來講：一是過分強調(diào)集中，甚至是只講集中，不要民主。以至于獨斷專行、個人說了算的問題一直都存在。二是集中無力，在一些重大問題上不能形成統(tǒng)一意志，以至于互相扯皮，各行其是，有令不行，有禁不止的現(xiàn)象隨處可見。三是先組織內(nèi)定，后民主討論，存在著程序倒錯，機制紊亂的問題。四是亂用首長負責制取代民主決策制，存在著混淆體制，政策不清不清的問題。五是集中過程沒有做到法定化和程序化。集中主要就是按照領(lǐng)導的意圖，體現(xiàn)領(lǐng)導的意志。

在貫徹民主集中制的實踐中之所以出現(xiàn)上述問題，原因是多方面的，也是很復(fù)雜的。

1、歷史的原因。由于我們黨曾是一個革命黨，黨的執(zhí)政地位是通過暴力革命取得的，而不是通過公開的民主競爭取得的。我們黨在執(zhí)政前一直處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，面臨的是一個激烈而復(fù)雜的政治斗爭和軍事斗爭的形勢，面臨的是一個在半封建半殖民地社會奪取政權(quán)的任務(wù)。適應(yīng)這一形勢和任務(wù)的要求，黨一度選擇“一元化”、“軍事化”、“群眾運動化”等一系列與當時的形勢和任務(wù)相適應(yīng)，在當時來講也是非常行之有效的領(lǐng)導方式。而這一領(lǐng)導方式在黨取得執(zhí)政地位，從一個革命黨變成了一個執(zhí)政黨后，又由于種種原因，特別是由于蘇聯(lián)的影響，黨的指導思想一度出現(xiàn)了嚴重偏差，使黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式未能隨著變化了的形勢和任務(wù)而及時有效地轉(zhuǎn)變。使黨在繼承了一些實踐證明依然可行的好的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的同時，也把一些已過時了的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式繼續(xù)沿用了下來。從歷史發(fā)展的角度看：這種領(lǐng)導方式、執(zhí)政方式有其合理性，尤其是在黨剛剛執(zhí)政，內(nèi)有困難，外有封鎖的情況下，對于提高黨對社會的整體動員能力，集中社會力量組織重大建設(shè)項目和重大經(jīng)濟活動，進行國防建設(shè)，防止重大災(zāi)害等發(fā)揮了重要作用，對社會主義經(jīng)濟、政治制度在中國的確立是極為重要的。但是隨著歷史和現(xiàn)實條件的變化，這種建立在計劃經(jīng)濟體制和民主化、法治化水平較低的基礎(chǔ)上的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的弊端也日益顯露出來：一是這種領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式使黨和黨的各級領(lǐng)導處于種權(quán)力的核心，成了惟一的決策者，沒有監(jiān)督，沒有制約。二是這種領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式排斥了廣大普通黨員干部和人民群眾的作用，挫傷了人們的積極性創(chuàng)造性。

2、理論的原因。由于歷史的原因，很長一段時間，我們一直有意或無意地把民主集中制解釋成一種“民主的集中制”。我們認為在民主集中制的概念中，集中是根本，是核心。民主是服從、服務(wù)于集中的，因而在民主集中制中，民主可要也可不要。

3、素質(zhì)的原因。中國共產(chǎn)黨曾是一個由千萬個窮苦農(nóng)民組成的革命黨，中國人民曾在一個落后的封建專制制度下和貧窮的農(nóng)業(yè)社會中生活了數(shù)千年。中國共產(chǎn)黨和中國人民的歷史，決定了廣大黨員干部和人民群眾文化的低素質(zhì)，造就了廣大黨員干部和人民群眾在民主意識和法制意識方面的淡漠。建國后，特別是黨的十一屆三中全會以來，雖然黨和政府大力推進民主法制，開展形式多樣的民主集中制的教育活動，但還是存在著文件傳達多，系統(tǒng)教育少；原則說教多，分析解惑少；書本灌輸多，通過實踐予以觀念滲透少，即民主集中制教育不到位，力度不夠，效果不佳的問題。再加之一些黨員干部自己也放松學習，對民主集中制原則的真諦不了解，對它的科學性、時代性理解沒研究，對在新形勢堅持貫徹民主集中制的重要性和必要性認識不足，在實際工作中沒有新舉措、新內(nèi)容、新方法，仍然按老一套或憑自己的主觀臆斷來開展工作，在貫徹執(zhí)行民主集中制時必然出現(xiàn)種種偏差。在民主方面既沒有民主的愿望，也不會珍惜和運用民主權(quán)利。在集中方面只強調(diào)組織和領(lǐng)導意志，不重視民意，使得一民主就亂套，一集中就專權(quán)。

4、制度的原因。一是民主集中制制度不健全。我們黨對民主集中制的制度條文規(guī)定不少，這里的主要問題是有關(guān)制度在某些方面還比較籠統(tǒng)、抽象，或者說界限不具體、不明晰、缺乏可操作性，特別是對實行程序缺乏系統(tǒng)、嚴密的規(guī)定。與此相應(yīng)的監(jiān)督制度也不健全。這是民主集中制得不到有效貫徹執(zhí)行的一個重要原因。二是民主集中制理論不完善。我們黨關(guān)于民主集中制的理論，在很多方面是科學的明確的，但仍有不完善之處。有些理論，由于我們?nèi)狈ι钊氲难芯?，致使一些理論觀念、基本概念都未能給予準確、具體的科學界定，以致常常被誤解和曲解。在理論研究上，我們長期以來重視規(guī)范研究，輕實證研究；重抽象研究，輕具體研究；且研究基本上停留在對黨的有關(guān)決議、規(guī)定的闡述上，理論研究不深勢必導致認識上出現(xiàn)偏差，實踐操作中出現(xiàn)傾斜，民主集中制也就難以得到有效的貫徹執(zhí)行。三是民主集中制的實施環(huán)節(jié)抓的不實。對于民主集中制的實施環(huán)節(jié)，我們黨是明確的和重視的，問題在于抓的不夠。比如：對于發(fā)揚黨內(nèi)民主，強調(diào)了發(fā)揚民主的重要性，但對具體落實缺乏相應(yīng)的硬措施；對于維護中央權(quán)威，雖然也是反復(fù)強調(diào)，但對那些“上有政策、下有對策”的事仍然制止、糾正不力；在堅持集體領(lǐng)導和監(jiān)督執(zhí)紀方面仍然是薄弱環(huán)節(jié)。可見，民主集中制的實施環(huán)節(jié)抓的不好，也是影響民主集中制有效貫徹執(zhí)行的重要原因。

三、促進民主集中制在黨內(nèi)充分正確貫徹的對策

新的形勢對堅持和完善民主集中制、積極發(fā)展黨內(nèi)民主提出了新要求。堅持和完善民主集中制、積極發(fā)展黨內(nèi)民主必須以發(fā)展黨內(nèi)民主，統(tǒng)一全黨意志為目的，在進一步解放思想，創(chuàng)新理論的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展黨內(nèi)民主，完善集中民意的程序和制度，全面科學地貫徹好民主集中制。

1、解放思想，創(chuàng)新理論，準確把握民主集中制的科學內(nèi)涵。全面科學地貫徹好民主集中制，前提是弄清民主集中制的內(nèi)涵。幾十年來，我們在實踐民主集中制過程中之所以出現(xiàn)了一些問題，一個很重要的原因，就是一直沒有真正弄清民主集中制的科學內(nèi)涵。全面科學地貫徹好民主集中制，首先必須弄清民主集中制的科學內(nèi)涵。那么，民主集中制的內(nèi)涵究竟是什么呢？對于這個問題，從目前情況來看，至少有三個觀點：一種觀點認為，民主集中制就是民主制加集中制，或者說是民主制和集中制的結(jié)合。按照這一觀點，民主集中制包含了民主制和集中制兩個完全相互割裂開的制度。完全不符合我們黨所堅持的民主集中制的要義。一種觀點認為，民主集中制就是民主基礎(chǔ)上的集中制，即“民主的集中制”。按照這一觀點，民主和集中不是平等的關(guān)系，民主只是集中的一個附加條件，而集中才是制度的根本。這一觀點在“文革”時期特別盛行。還有一種觀點認為，民主集中制就是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合的制度。按照這一觀點，民主集中制就是一種既能讓廣大黨員和各級黨組織的意愿和主張得以充分表達，保證廣大黨員和各級黨組織積極性創(chuàng)造性得以充分發(fā)揮的制度，又是一種凝聚全黨意志和智慧，保證全黨一致行動的制度。在這里，民主制和集中制是一個辯證的統(tǒng)一體，一方面，集中必須以民主為基礎(chǔ)。沒有民主，就沒有集中。民主是核心，是基礎(chǔ)，是前提。另一方面，民主必須通過科學的方法和法定的程序形成統(tǒng)一集中的意志。沒有集中，民主就是無政府主義和分散主義，就沒有真正的民主。這一觀點實際上就是毛澤東同志和鄧小平同志的觀點，也是我們黨長期堅持的一種觀點。毛澤東同志曾說過：“民主集中制是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來。”“民主是對集中而言，自由是對紀律而言。這些都是一個統(tǒng)一體的兩個矛盾著的側(cè)面，它們是矛盾的，又是統(tǒng)一的，我們不應(yīng)當片面地強調(diào)某一個側(cè)面而否定另一個側(cè)面?！薄斑@種民主和集中的統(tǒng)一，自由和紀律的統(tǒng)一，就是我們的民主集中制?！?。鄧小平同志也曾說過：“我們實行的是民主集中制，這就是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合。”毛澤東同志和鄧小平同志關(guān)于民主集中制的思想，也是黨的十一屆三中全會以來我們黨一直堅持的一個觀點。全面科學地貫徹好民主集中制，毫無疑問必須首先要弄清什么是民主集中制。弄清什么是民主集中制，根本的就是要全面深刻理解和把握好黨的十六大、十七大和黨的十七屆四中全會關(guān)于民主集中制的一系列思想，那就是：民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合的制度。堅持民主集中制，必須堅定地樹立起黨內(nèi)民主是黨的生命，集中統(tǒng)一是黨的力量保證這一思想。并在這一思想基礎(chǔ)上，以保障黨員民主權(quán)利為根本，以加強黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，按照個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級組織服從上級組織、全黨服從黨的全國代表大會和中央委員會的原則，從改革體制機制入手，建立健全黨內(nèi)民主制度，并按照民主化、法制化、科學化的要求，完善集中統(tǒng)一的程序和路徑，既保證能廣泛凝聚全黨意愿和主張，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，又能做到紀律嚴明，政令暢通，令行禁止，行動統(tǒng)一。只有如此，才能全面科學地貫徹好民主集中制。

2、創(chuàng)新教育，提高素質(zhì)，努力增強黨員干部的民主法制意識。全面科學地貫徹好民主集中制，既要堅持民主的原則，又要堅持統(tǒng)一的原則。無論是發(fā)展黨內(nèi)民主，還是統(tǒng)一全黨思想和行動，一個基本的條件是廣大黨員干部必須要有一定的民主和法制意識。而要使廣大黨員干部具有一定的民主法制意識，必須創(chuàng)新黨員干部教育，提高黨員干部素質(zhì)，增強黨員干部的民主法制意識。因此，各級黨組織一定要從保持黨的先進性，提高黨的執(zhí)政能力，推動黨的事業(yè)健康發(fā)展，鞏固黨的執(zhí)政地位這樣一個戰(zhàn)略高度，進一步認識搞好黨員干部思想理論教育特別是民主法制意識教育的重要性，并把黨員干部思想理論教育特別是民主法制意識教育放到黨和國家工作大局中去認識、去把握、去部署、去推進，從政策上、制度上、機制上入手，大膽改革，勇于創(chuàng)新，結(jié)合實際扎實工作，創(chuàng)新方法，加大力度，講求實效，全面提高廣大黨員干部的民主法制意識，為全面科學地貫徹好民主集中制創(chuàng)造良好條件。

3、完善制度，理順機制，發(fā)展黨內(nèi)民主，規(guī)范集中程序。全面科學地貫徹好民主集中制，根本的是要有一套按照民主集中制所蘊含的民主化、法制化、科學化原則建立起來的黨內(nèi)民主制度和集中統(tǒng)一的法定機制和程序。建黨內(nèi)民主制度和集中統(tǒng)一的法定機制和程序，根本的是要落實好黨的十七屆四中全會提出的堅持和完善黨的領(lǐng)導制度，保障黨員主體地位和民主權(quán)利，完善黨代表大會制度和黨內(nèi)選舉制度，完善黨內(nèi)民主決策機制，維護黨的集中統(tǒng)一這六項要求，做到：（1）落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是建立健全和完善黨內(nèi)情況通報制度，做到除涉及黨和國家機密以外的黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、廠務(wù)、校務(wù)等活動，一律向黨員公開，保障黨員的知情權(quán)；二是完善黨員代表大會制度，積極探索黨員代表大會常任制，保證黨員代表和黨員代表大會依法發(fā)揮好自己的作用；三是完善黨的委員會制度，按照民主法制科學的要求進一步發(fā)揮好黨的委員會作用；四是改進和完善黨的選舉制度，擴大領(lǐng)導班子成員直選范圍，落實黨員的選舉權(quán)；五是建立健全黨內(nèi)重大決策征求意見制度，拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的范圍，維護黨員的參與權(quán)；六是完善監(jiān)督制約機制，拓展黨內(nèi)監(jiān)督渠道，建立和完善黨內(nèi)情況反映制度，保障黨員的監(jiān)督權(quán)；七是建立健全侵犯黨員權(quán)利的處罰制度，對侵犯黨員民主權(quán)利的行為要及時發(fā)現(xiàn)，嚴肅查處，保證黨員民主權(quán)利的充分行使。（2）實現(xiàn)正確集中。在落實好黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保證黨員充分行使民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)，黨員個人服從黨的組織、下級組織服從上級組織、全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會的原則，進一步建立健全各級黨委黨員民主意見收集整理和評估制度；建立健全各級黨委重大事項決策制度和程序；完善各級黨委工作機制和議事規(guī)則；規(guī)范和保證黨委班子和黨委書記的職權(quán)，用制度的形式保證集中的科學性權(quán)威性。

D262.11

A

1671-2994（2011）06-0067-04

2011-10-12

董亞明（1960- ），男，山西絳縣人，中共紅河州委黨校黨建研究室高級講師。研究方向：黨的建設(shè)。

責任編輯：陳文興