喬 蓉

（中共云南省委黨校 組織人事處，云南 昆明 650111）

論服務(wù)型政府法制化建設(shè)

喬 蓉

（中共云南省委黨校 組織人事處，云南 昆明 650111）

服務(wù)型政府必然是法治政府，必須法制化。服務(wù)型政府法制化要從法定服務(wù)型政府職能履行方式、完善公民參與、監(jiān)督和制約的機制和程序、培育社會公民意識，提升構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)生動力、建立服務(wù)型政府配套法律四個方面推進服務(wù)型政府的法制建設(shè)。

服務(wù)型政府；法制化；關(guān)系；途徑

任何政府都具有兩種基本屬性，一是階級性，二是社會性。政權(quán)鞏固后統(tǒng)治階級必須強調(diào)政府的社會屬性，政府的形態(tài)也必須隨之由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府法制化建設(shè)必須同步加強。

一、服務(wù)型政府與法制

服務(wù)型政府是相對于過去統(tǒng)治型政府和管理型政府而言的一種政府形態(tài)。它是指“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，通過法定程序并按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨、實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔著服務(wù)責任的政府”，①受著法律的強力影響，并同整個法制一起推動一國福利的增長。

1、服務(wù)型政府必須依法定程序產(chǎn)生和授權(quán)。洛克曾經(jīng)做出這樣一種論證，認為法治的真正含義就是對一切政體下的權(quán)力都有所限制，這當然也包括政府權(quán)力。政府權(quán)力與生俱來就擁有至高性和擴張性，更需要對其進行限制，這也是政治文明發(fā)展的趨勢。同時，服務(wù)型政府意味著為了滿足公民和社會本位的要求，必須依照法定程序產(chǎn)生并授予其法定的權(quán)力，其產(chǎn)生和授權(quán)都必須體現(xiàn)公民意志；政府權(quán)力的使用必須依法限制并受到公民和社會的監(jiān)督，以保證其權(quán)力的行使是圍繞為公眾提供服務(wù)而運行；服務(wù)型政府在公權(quán)的行使中，必須依法承擔相應(yīng)責任，以保證政府提供數(shù)量多而質(zhì)量高的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而這些特征，與法制政府選舉民主、權(quán)力受限、政務(wù)公開、依法行政、承擔責任的基本特征是非常吻合的。也就是說，政府的權(quán)力如何而來，權(quán)力邊界如何，如何運用，為誰運用，受誰監(jiān)督，運用效果受誰評價，如何評價等都應(yīng)該在法定框架下完成。

2、服務(wù)型政府的運作需要法制來作保障。從亞當·斯密的經(jīng)濟人理論看，多數(shù)人的個人目標都是與組織的目標相矛盾的，必須用強制、懲罰的辦法，才能迫使他們?yōu)檫_到組織目的而工作。要使組織成員的行為符合組織目標，規(guī)制性管理是其中一種必要的方法和保障。而政府權(quán)力作為一種公共權(quán)力，從其產(chǎn)生的淵源看，其就具有派生性和從屬性。服務(wù)型政府要求必須以服務(wù)于真正的權(quán)力所有者為目標，這使其帶有強烈的公益性。而作為政府行政主體的公務(wù)人員，同樣存在“經(jīng)濟人”的特性，如果不加以約束和限制，必然妨礙政府對公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。同時，要讓其克制個人目標，做到公權(quán)公用，為民服務(wù)，高效服務(wù)的話，規(guī)制性的管理仍然是必要的方法和保障。當然，這種規(guī)制既應(yīng)當包括對其經(jīng)濟人行為的限制、監(jiān)督、懲罰和激勵，也包括對政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、質(zhì)量等。

3、服務(wù)型政府是政府法治的更高目標和要求。法律是道德的底線，一個法治的政府包含兩方面的意義：“一是要以依法治國為前提和基礎(chǔ)，實現(xiàn)依憲治政、法治行政和法制監(jiān)督等；二是使政府行政職能法律化，即通過立法來確立政府的職能及其履行方式?！保谒荒軐Ψ?wù)型政府的底線做出規(guī)制要求，保證政府權(quán)力的使用盡可能不錯位、缺位和越位，但卻無法保證政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果。實際上，從服務(wù)型政府的定義中我們不難看出，服務(wù)型政府除了要基于社會的法律框架外，它還有一些很難通過法律全面詮釋或精確量化的更高要求，比如：公民本位和社會本位理念在政府工作中的體現(xiàn)、政府公共服務(wù)應(yīng)該低成本而高產(chǎn)出、政府服務(wù)效率和效能的衡量標準、政府責任的擔當?shù)?。這些都需要民眾充分參與，形成的民意約束、通過社會道德對政府提出更高的要求，才能推動服務(wù)型政府的建設(shè)，光靠法律是遠遠不夠的。因此，服務(wù)型政府是比法制政府具有更高要求的政府。

4、服務(wù)型政府建設(shè)與整個國家的法制進步相輔相成，共同發(fā)展。法制為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供了必要的手段和前提保障，而服務(wù)型政府的公平性、公開性以及以公民和社會需求為核心的服務(wù)方式所強調(diào)的公民參與、加強監(jiān)督、效能評價等又反過來促進了政府法制建設(shè)，二者在發(fā)展中相互促進。

二、服務(wù)型政府法制化的途徑

1、以法律的形式規(guī)范服務(wù)型政府的職能及其履行方式。服務(wù)型政府的核心活動就是以公民服務(wù)為核心的活動。既然要服務(wù)于民眾，就必須了解民眾的利益需求，從匯集民意開始，讓政府明確公眾希望他們做什么，怎么做才滿意。而不能再采取自上而下的“單向意愿”管理模式，讓公眾成為政府“拍腦袋”提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的被動承受者。關(guān)于這一點，管理學中的CRM（客戶需求管理）可以很好的運用其中，然而現(xiàn)實情況是，政府很少將其固化在公共產(chǎn)品的提供過程中，少數(shù)使用的也僅限于部門內(nèi)部業(yè)務(wù)需要的范圍內(nèi)，沒有專門的組織機構(gòu)、人員和長效機制，更沒有法律法規(guī)的硬性規(guī)定。而法律層面要做的，就是填補這個空白，將這樣一個環(huán)節(jié)法定化，將沒有經(jīng)過民意匯集就產(chǎn)生的公共產(chǎn)品或服務(wù)定義為無效的公共服務(wù)，政府必須為這些無效公共產(chǎn)品花費的成本承擔責任。

2、不斷完善公民參與、監(jiān)督和制約的機制和程序。一是由于諸多原因，政府政務(wù)信息還不夠公開透明。盡管我國已于2008年5月開始實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，但公眾的知情權(quán)和滿足度仍不高。二是公眾參與渠道還不夠?qū)?，參與面還不夠廣，參與程序沒被法定化，都給政府留下了制度空間，公眾還是不滿意政府提供的公共產(chǎn)品。三是在監(jiān)督制約機制上，盡管我們已有了《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)和一個具有一定規(guī)模的外部輿論監(jiān)督體系，但在行政監(jiān)督方式和救濟途徑上仍然是缺失的，輿論監(jiān)督的力量常常受到政府過多的干預(yù)，政府服務(wù)評判的程序和方法還沒有法律規(guī)范，現(xiàn)有的少量評價體系也是政府自己建立的評判體系和指標，對政府公務(wù)人員的考核仍然是自上而下的考核體系，沒有反應(yīng)公眾的評判意見等問題都需要進一步解決。因此，服務(wù)型政府的法制建設(shè)中，一個有效的途徑就是擴大和強化公民的監(jiān)督權(quán)，以權(quán)制權(quán)。

3、培育社會公民意識，提升構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)生動力。公民參與意識的缺失會導(dǎo)致無法形成對政府要求的有效表達。對社會公民意識的培養(yǎng)應(yīng)當包括政府層面和公眾層面。政府層面主要是指對政府公務(wù)人員公民意識的培養(yǎng)。為此，要將對公務(wù)人員的這類培訓作為法定要求，建立相應(yīng)機制，同時健全績效問責、行政首長出庭制等相關(guān)法規(guī)制度，促使公務(wù)人員公民意識的提高，同時實施必要的激勵措施，以激發(fā)公務(wù)人員按照服務(wù)型政府的要求來產(chǎn)生良性動機和行為。對公眾層面，除了宣傳教育外，還可以采取一定程度上放寬輿論監(jiān)督的自由權(quán)，適當擴大直選范圍、發(fā)展公共渠道等方式來培養(yǎng)公民意識。但不管哪個層面的公民意識的培養(yǎng)，都和經(jīng)濟的發(fā)展和社會民主的成熟程度密切相關(guān)，將是一個長期的過程。

4、建立服務(wù)型政府配套法律的自我完善機制。按照歷史唯物主義的觀點，事物都是在變化中發(fā)展的，盡管我們已經(jīng)在服務(wù)型政府的法制建設(shè)中出臺了一定數(shù)量的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)的推進，隨著經(jīng)濟社會各項事業(yè)的發(fā)展，都會出現(xiàn)不適應(yīng)和需要進一步完善的地方，這些制度和規(guī)范的不完善甚至缺失，將反過來影響我國服務(wù)型政府構(gòu)建的進程，也會影響政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平、質(zhì)量和效果。為此，必須建立一種相關(guān)法律法規(guī)自我完善的機制，及時彌補和更新，而不是讓它總是因為完善滯后而讓服務(wù)型政府在公眾心中的印象大打折扣。只有這樣，才能真正讓服務(wù)型政府的建設(shè)得到全面的保障。

注釋：

①劉熙瑞：《法制化：服務(wù)型政府建設(shè)的最終歸宿》，《人民論壇》（學術(shù)前沿）總第305期。

②李克瓊：《服務(wù)型政府法制建設(shè)問題探析》，《沈陽干部學刊》，2009年第3期。

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1671-2994（2011）06-0165-02

2011-10-11

喬 蓉（1975-），女，云南大理人，中共云南省委黨校組織人事處科長、講師。研究方向：公共管理。

責任編輯：陳文興