◆邢益精 梁 靜

(浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副教授;浙江理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生)

行政異體問責(zé)制:列寧“異體問責(zé)”思想的繼承與發(fā)展

◆邢益精 梁 靜

(浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副教授;浙江理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生)

“異體問責(zé)”思想蘊(yùn)涵于列寧政治監(jiān)督思想之中，其內(nèi)涵豐富，對(duì)今后社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)具有指導(dǎo)意義。行政異體問責(zé)制在指導(dǎo)思想、內(nèi)涵等方面繼承了列寧“異體問責(zé)”思想，并拓展了其思想內(nèi)涵，提高了問責(zé)程序的地位，深化了問責(zé)理論的實(shí)踐，確立了問責(zé)文化的地位。我們應(yīng)立足國(guó)情，堅(jiān)持列寧思想的指導(dǎo)，正視“同體問責(zé)”的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮兩者的合力，通過構(gòu)建完善的異體問責(zé)體系，促進(jìn)列寧“異體問責(zé)”思想的發(fā)展。

列寧“異體問責(zé)”思想 行政異體問責(zé)制 發(fā)展

一、引言

十月革命勝利后，列寧在繼承馬克思、恩格斯理論的基礎(chǔ)上逐漸形成并發(fā)展了其政治監(jiān)督思想?！爱愺w問責(zé)”思想蘊(yùn)涵于列寧政治監(jiān)督思想之中，其內(nèi)涵豐富，對(duì)今后社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)社會(huì)主義具有指導(dǎo)意義。行政異體問責(zé)制是我國(guó)行政問責(zé)制的重要組成部分，在本質(zhì)上是對(duì)列寧“異體問責(zé)”思想的繼承與發(fā)展。

二、列寧“異體問責(zé)”思想的內(nèi)涵

在1918年《關(guān)于蘇維埃機(jī)關(guān)管理工作的規(guī)定草稿》中，列寧指出在堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)應(yīng)倡導(dǎo)嚴(yán)格的個(gè)人負(fù)責(zé)制。由此可知，列寧雖未明確提出“問責(zé)制”的概念，但其政治監(jiān)督思想蘊(yùn)含了“問責(zé)”的思想，其中關(guān)于人民群眾監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的思想屬于“異體問責(zé)”的內(nèi)容。

第一，列寧“異體問責(zé)”思想以人民群眾監(jiān)督為基礎(chǔ)。列寧認(rèn)為，“使所有的人暫時(shí)都變成‘官僚’，因而使任何人都不能成為‘官僚’”。在“民眾監(jiān)督為主、人民監(jiān)督權(quán)至上”理念的指導(dǎo)下，列寧進(jìn)行了艱苦的探索。在制定法律方面，他組織起草了《工人監(jiān)督條例》、《罷免權(quán)法令》、《工農(nóng)檢查院條例》等法令文件;在設(shè)立機(jī)構(gòu)方面，他領(lǐng)導(dǎo)建立了國(guó)家監(jiān)察人民委員部，后改為工農(nóng)監(jiān)察院，最后將兩者合二為一，這一系列措施為人民群眾監(jiān)督的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，列寧“異體問責(zé)”思想以法律監(jiān)督為保障。監(jiān)督制約權(quán)力僅用教育是不夠的，必須使用法律監(jiān)督作為武器，一方面確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán);另一方面堅(jiān)持法制統(tǒng)一的思想。在列寧看來，檢察機(jī)構(gòu)在“異體問責(zé)”體系中發(fā)揮著“最后保障”的作用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保證法制統(tǒng)一，吸納專業(yè)人才，提高司法人員的素質(zhì)，將“工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會(huì)結(jié)合起來”統(tǒng)一實(shí)行職能，最大限度保證檢察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。

第三，列寧“異體問責(zé)”思想以社會(huì)監(jiān)督為支撐。監(jiān)督是一個(gè)完整的體系，各部分相互配合才能有效發(fā)揮其效用。首先，列寧十分重視信訪監(jiān)督，要求“每個(gè)蘇維埃機(jī)關(guān)都要有登記薄，要有簡(jiǎn)要的記載，記下來訪者的姓名，申訴要點(diǎn)，交誰辦理”，并制定具體措施建立了切實(shí)可行的信訪制度。其次，列寧鼓勵(lì)發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)呼吁勞動(dòng)者輿論來根治這些弊病，“擴(kuò)大輿論指責(zé)的百分比”。在遵循公開原則的前提下，運(yùn)用新聞媒介發(fā)布信息，促使國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員正確行使權(quán)力，真正做到為人民服務(wù)。

可見，列寧“異體問責(zé)”思想符合俄國(guó)的基本國(guó)情，具有鮮明的時(shí)代烙印，這體現(xiàn)了思想的獨(dú)特性與時(shí)代性。首先，從內(nèi)部角度講，列寧“異體問責(zé)”思想內(nèi)容較為完善，涵蓋了人民監(jiān)督、法律監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督等內(nèi)容;其次，從外部角度講，列寧“異體問責(zé)”思想并不是孤立的監(jiān)督體系，其與黨內(nèi)監(jiān)督共同發(fā)揮作用，這體現(xiàn)了思想的整體性?？傊?，列寧“異體問責(zé)”思想是具有科學(xué)性、實(shí)踐性、前瞻性的思想體系，它具有理論與實(shí)踐雙重意義。

三、行政異體問責(zé)制對(duì)列寧“異體問責(zé)”思想的繼承

盡管列寧所處的時(shí)代已經(jīng)遠(yuǎn)去，目前兩國(guó)的社會(huì)意識(shí)形態(tài)也存在差異，但是，不可否認(rèn)的是，我國(guó)行政異體問責(zé)制是對(duì)列寧的“異體問責(zé)”思想的繼承。這種繼承主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:

第一，行政異體問責(zé)制以列寧“異體問責(zé)”思想為理論指導(dǎo)。列寧關(guān)于社會(huì)主義時(shí)期監(jiān)督機(jī)制的思想，是在馬克思、恩格斯有關(guān)無產(chǎn)階級(jí)政黨學(xué)說、政權(quán)建設(shè)學(xué)說和國(guó)家建設(shè)學(xué)說指導(dǎo)下，依據(jù)本國(guó)所處的國(guó)內(nèi)外環(huán)境不斷形成，并在實(shí)踐實(shí)踐中加以發(fā)展。這表明，列寧“異體問責(zé)”思想源于馬恩的理論，并發(fā)展了馬恩的理論。我國(guó)行政異體問責(zé)制的產(chǎn)生與發(fā)展是馬克思主義中國(guó)化的最新成果，同樣繼承了馬恩的思想，也以列寧思想為指導(dǎo)。

第二，行政異體問責(zé)制以列寧“異體問責(zé)”思想的內(nèi)涵為藍(lán)本。

首先，我國(guó)歷來重視“人民群眾的監(jiān)督”。毛澤東認(rèn)為，“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應(yīng)該受人民監(jiān)督……”鄧小平提出，“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對(duì)于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督。”溫總理也曾提出，“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督。”由此可知，行政異體問責(zé)制始終將人民的利益作為民主政治的核心價(jià)值追求，提升了人民監(jiān)督政府的地位，繼承了列寧“工農(nóng)民主監(jiān)督”的思想。

其次，行政異體問責(zé)制也強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督的重要性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督比較隨意，對(duì)失職官員的懲處也往往取決于行政系統(tǒng)內(nèi)部長(zhǎng)官的意志，針對(duì)這種“自由式”的監(jiān)督體制，鄧小平建議從立法、執(zhí)法、司法的角度加強(qiáng)法制，使監(jiān)督規(guī)范化、法制化、常態(tài)化。2004年，國(guó)務(wù)院公布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，這一方面堅(jiān)定了我國(guó)構(gòu)建法治政府決心和踐行依法治國(guó)的努力;另一方面也為人民群眾、社會(huì)組織和個(gè)人等主體進(jìn)行法律監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

再次，行政異體問責(zé)制同樣注重社會(huì)監(jiān)督的完善。社會(huì)監(jiān)督是“異體問責(zé)”的重要支撐。我國(guó)的主要領(lǐng)導(dǎo)人都鼓勵(lì)社會(huì)組織、個(gè)人、新聞?shì)浾摰戎黧w參與監(jiān)督，通過外部力量制衡國(guó)家權(quán)力。一方面，消除信訪的阻力，密切信訪群眾與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的聯(lián)系。另一方面，應(yīng)“重視傳播媒介的輿論監(jiān)督，逐步完善監(jiān)督機(jī)制，使各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員置于有效的監(jiān)督之下?！?/p>

總之，行政異體問責(zé)制在指導(dǎo)思想、內(nèi)涵、體系等方面繼承了列寧的理論，其與列寧“異體問責(zé)”思想是一脈相承的理論體系。

四、行政異體問責(zé)制對(duì)列寧“異體問責(zé)”思想的發(fā)展

(一)行政異體問責(zé)制發(fā)展了列寧的“異體問責(zé)”思想

第一，拓展了列寧“異體問責(zé)”思想的內(nèi)涵。我國(guó)行政異體問責(zé)制在辨證繼承列寧思想的同時(shí)，拓展了其思想內(nèi)涵。首先，我國(guó)根據(jù)國(guó)情將民主黨派的監(jiān)督納入異體問責(zé)的范疇。在俄國(guó)，執(zhí)政黨有絕對(duì)的權(quán)威，各監(jiān)督主體地位不均衡，無法達(dá)到監(jiān)督預(yù)設(shè)的目標(biāo)，使今后的社會(huì)主義建設(shè)遭受了重大損失。我國(guó)汲取了這個(gè)教訓(xùn)，依法提高了民主黨派的地位，讓其監(jiān)督政府，防止權(quán)力濫用。這有效制約了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，確保了權(quán)力的正確行使。其次，強(qiáng)化了人大監(jiān)督。列寧“異體問責(zé)”思想沒有明確制定權(quán)力監(jiān)督制度。我國(guó)行政異體問責(zé)肯定了權(quán)力監(jiān)督的中心地位，從立法、執(zhí)法等方面促進(jìn)人大監(jiān)督職能的實(shí)施。

第二，提高了問責(zé)程序的地位。十月革命后，列寧著力于構(gòu)建監(jiān)督體系，但思想中鮮有關(guān)于程序的規(guī)定。而我國(guó)各地制定的問責(zé)規(guī)定中都零散規(guī)定了程序方面的內(nèi)容。如南通市規(guī)定問責(zé)要按照程序啟動(dòng)、受理、調(diào)查、決定、備案等環(huán)節(jié)進(jìn)行。可見，我國(guó)正逐步把西方“正當(dāng)程序”的法治精神和理念納入問責(zé)實(shí)踐，將程序正義提升至與實(shí)體正義相同的地位，從而使問責(zé)結(jié)果得到問責(zé)對(duì)象與社會(huì)公眾的認(rèn)同。

第三，深化了問責(zé)理論的實(shí)踐。由于歷史條件的局限性，盡管列寧已意識(shí)到問責(zé)的重要性，并從法律制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置等眾多方面為人民監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督做過嘗試，但其“異體問責(zé)”思想仍沒有被完全施行。目前，我國(guó)不僅重視構(gòu)建完善的“異體問責(zé)”理論，而且重視建立配套制度、完善問責(zé)程序和公開問責(zé)的全過程促進(jìn)問責(zé)的實(shí)施。如建立政府信息公開制度，官員復(fù)出制度等，為問責(zé)的實(shí)施提供制度保障;規(guī)定問責(zé)程序，要求問責(zé)主體嚴(yán)格按程序進(jìn)行問責(zé)，為問責(zé)實(shí)施提供程序支持;充分運(yùn)用媒體，曝光問責(zé)的過程，在外部給問責(zé)主體“施壓”，促使其在公平、公正原則的指導(dǎo)下行使問責(zé)權(quán)力(權(quán)利)。

第四，確立了問責(zé)文化的地位。良好的問責(zé)文化底蘊(yùn)是制度轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的思想基礎(chǔ)。列寧對(duì)“異體問責(zé)”思想的探索處于初步階段，沒有專門對(duì)問責(zé)文化的構(gòu)建進(jìn)行研究。在繼承列寧思想的基礎(chǔ)上，我國(guó)行政異體問責(zé)制不僅包括“硬實(shí)力”即制度本身的構(gòu)建，而且包括“軟實(shí)力”即問責(zé)文化的確立。新型的行政問責(zé)文化包括四個(gè)方面:以人為本，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致;對(duì)人民負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)民眾參與;積極履行責(zé)任和嚴(yán)格追究責(zé)任相結(jié)合;官民平等，自覺接受人民監(jiān)督。

(二)完善行政異體問責(zé)，促進(jìn)列寧“異體問責(zé)”思想的發(fā)展

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國(guó)逐步駛?cè)肷鐣?huì)主義建設(shè)的快車道，如何在堅(jiān)持依法治國(guó)原則的前提下完善監(jiān)督體系，保持黨的先進(jìn)性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為促進(jìn)政治文明發(fā)展的重中之重。因此，我們需要完善行政異體問責(zé)，促進(jìn)列寧“異體問責(zé)”思想的發(fā)展。

第一，立足國(guó)情，堅(jiān)持列寧思想的指導(dǎo)。首先，應(yīng)科學(xué)對(duì)待列寧思想。列寧的“異體問責(zé)”思想只是為行政異體問責(zé)制的構(gòu)建提供思想指引，我們必須有選擇地繼承其思想，制定有中國(guó)特色的問責(zé)措施。其次，異體問責(zé)制的構(gòu)建要符合國(guó)情，不能滯后，也不可超前，否則，問責(zé)制只能流于形式。列寧“異體問責(zé)”思想中關(guān)于工農(nóng)監(jiān)督的實(shí)踐就是很好的例子。從群眾自發(fā)進(jìn)行監(jiān)督到設(shè)立國(guó)家監(jiān)察人民委員部，再到組建工農(nóng)檢察院，最后將工農(nóng)檢查院與中央監(jiān)察委員會(huì)相結(jié)合，一次次的嘗試都未能適應(yīng)客觀實(shí)際，人民監(jiān)督的理論無法得以實(shí)施。

第二，正視“同體問責(zé)”的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮兩者的合力。在列寧的政治監(jiān)督思想中，黨內(nèi)監(jiān)督與“異體問責(zé)”思想居于相同的地位，列寧認(rèn)為，“異體問責(zé)”的發(fā)揮建立在黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐的基礎(chǔ)之上。所以，盡管“異體問責(zé)”是行政問責(zé)制發(fā)展的趨勢(shì)，有獨(dú)立的價(jià)值，但它并不是孤立的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)施需要“同體問責(zé)”的配合。

第三，進(jìn)一步完善“異體問責(zé)”體系，保障異體問責(zé)的執(zhí)行。首先，要建立配套制度，支持異體問責(zé)的實(shí)施。例如，政府信息公開制度，選舉制度，罷免制度。其次，構(gòu)建完善的“異體問責(zé)體系”。我國(guó)異體問責(zé)體系建立在五種力量之上，每種力量都有獨(dú)特的地位:人大問責(zé)是監(jiān)督體系的中樞，民主黨派問責(zé)是監(jiān)督體系的重要力量，法律問責(zé)是監(jiān)督體系的屏障，輿論問責(zé)是監(jiān)督體系的社會(huì)力量，人民群眾問責(zé)是監(jiān)督體系的基本力量。

五、結(jié)語

繼續(xù)推行行政問責(zé)，建立、健全問責(zé)的長(zhǎng)效機(jī)制是完善我國(guó)監(jiān)督體系的有效措施。作為行政問責(zé)制的重要組成部分，行政異體問責(zé)制擴(kuò)大了問責(zé)主體的范圍，提高了社會(huì)大眾參與問責(zé)的積極性，很大程度上彌補(bǔ)了“同體問責(zé)”的不足，有效減少了問責(zé)被濫用的可能性。所以，行政異體問責(zé)制是問責(zé)制發(fā)展的必然趨勢(shì)，我們應(yīng)抓住機(jī)遇，創(chuàng)造條件，完善異體問責(zé)制，促進(jìn)列寧“異體問責(zé)”思想的發(fā)展，為社會(huì)主義國(guó)家構(gòu)建法治政府、責(zé)任政府奠定基礎(chǔ)。

［1］列寧“異體問責(zé)”思想蘊(yùn)涵于列寧政治監(jiān)督思想之中，包含人民群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、法律監(jiān)督等內(nèi)容.

［2］王修智，岳增瑞.馬克思恩格斯列寧領(lǐng)導(dǎo)理論研究.人民出版社，2008.292－294.

［3］列寧.列寧選集(第3卷).人民出版社，1985.773.

［4］張維克.列寧的政治監(jiān)督思想探析.馬克思主義研究，2008.68－69.

［5］列寧.列寧全集(第43卷).

［6］列寧.列寧全集(第35卷).

［7］楊卓華.強(qiáng)化權(quán)力制約，實(shí)施立體監(jiān)督——列寧晚期政治監(jiān)督思想探討.喀什師范學(xué)院學(xué)報(bào)，1996，(1):11.

［8］宋素琴.重溫列寧關(guān)于社會(huì)主義時(shí)期監(jiān)督機(jī)制的思想.河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，1997，(1):82.

［9］毛澤東.毛澤東選集(第3卷).人民出版社，1991.809.

［10］鄧小平.鄧小平文選(第1卷).人民出版社，1994.215.

［11］江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告.

［12］周亞越.行政問責(zé)制比較研究.中國(guó)檢察出版社，2008.154－158.

［13］范茹平.行政問責(zé)主體從同體單一向異體多元轉(zhuǎn)化的歷史必然及其構(gòu)建.前沿，2011，(1):49.