李艷芳，武奕成

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京100872）

我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架：現(xiàn)狀、不足及完善＊

李艷芳，武奕成

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京100872）

低碳經(jīng)濟(jì)作為一種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，在以高能效、低能耗、低排放的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也達(dá)到了減緩氣候變暖、應(yīng)對(duì)氣候變化的目的，因而低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式被各國(guó)所認(rèn)同。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由傳統(tǒng) “高碳”型向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌需要注意法律和政策的作用。我國(guó)雖然頒布了大量有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律和政策，并形成初步法律與政策框架體系，但是這些法律和政策與滿(mǎn)足發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的要求還有一定的差距，存在一些明顯的問(wèn)題。國(guó)家需要進(jìn)一步健全法律與完善政策體系，以對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)加以引導(dǎo)和規(guī)范。

低碳經(jīng)濟(jì)；氣候變化；法律；政策

低碳經(jīng)濟(jì)作為應(yīng)對(duì)氣候變化的一種有效途徑，受到各國(guó)一致重視。政策和法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范，能夠引導(dǎo)、規(guī)范、激勵(lì)和保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全面檢視我國(guó)現(xiàn)行與低碳經(jīng)濟(jì)有關(guān)的立法和政策，探尋其中的問(wèn)題并對(duì)立法與政策框架體系加以完善，對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、履行應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際義務(wù)等具有重要作用。

一、低碳經(jīng)濟(jì)的法律與政策框架

（一）低碳經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整現(xiàn)狀

低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)鍵在于減少碳的利用和碳的排放，并對(duì)大氣中的碳予以吸收。目前，我國(guó)碳減排的相關(guān)制度和措施主要體現(xiàn)在能源與環(huán)境保護(hù)立法中，碳吸收的相關(guān)制度和規(guī)定主要體現(xiàn)在資源與生態(tài)立法中。

2005年2月28日我國(guó)通過(guò)了 《可再生能源法》，2009年12月通過(guò)了 《可再生能源法》（修正案）?！犊稍偕茉捶ā逢P(guān)于可再生能源發(fā)展規(guī)劃制度 （第8、9條）、可再生能源發(fā)電強(qiáng)制上網(wǎng)及全額保障性收購(gòu)制度 （第14條）、可再生能源發(fā)電固定電價(jià)制度 （第19條）、可再生能源發(fā)電費(fèi)用分?jǐn)傊贫?（第20條）、可再生能源專(zhuān)項(xiàng)基金制度 （第24條）、可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠（第25、26條）等，促進(jìn)了可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中的非化石燃料的比重。鑒于農(nóng)村可再生能源開(kāi)發(fā)利用的潛力，我國(guó)一些地方已經(jīng)出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村可再生能源地方性立法，如 《山東省農(nóng)村可再生能源條例》（2007年11月）、《黑龍江省農(nóng)村可再生能源開(kāi)發(fā)利用條例》（2008年1月）、 《湖北省農(nóng)村可再生能源條例》（2010年7月）等。

1997年11月通過(guò)、并于2007年10月28日修改的 《節(jié)約能源法》對(duì)能效標(biāo)識(shí)、能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、高耗能產(chǎn)品技術(shù)工藝淘汰、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，以及工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能、重點(diǎn)用能單位節(jié)能作出詳細(xì)規(guī)定。另外，國(guó)務(wù)院還制定了 《民用建筑節(jié)能條例》和 《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》兩個(gè)行政法規(guī)，規(guī)范了我國(guó)低碳建筑和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能中的活動(dòng)。國(guó)家有關(guān)節(jié)能的法律法規(guī)推動(dòng)了全社會(huì)節(jié)約能源、提高能源利用效率的行動(dòng)，保護(hù)和改善了生態(tài)環(huán)境，減少了碳的排放，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2002年通過(guò)的 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》通過(guò)對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中落后產(chǎn)能和產(chǎn)品的淘汰，不斷提高資源綜合利用效率，將生產(chǎn)過(guò)程清潔化和低碳化。一些地方也出臺(tái)了地方立法，如 《云南省清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》（2006年5月）、《天津市清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》（2008年9月）、 《山東省清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》（2010年7月）等。

2008年通過(guò)的 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》積極推進(jìn)資源利用減量化、再利用、資源化，從源頭和生產(chǎn)過(guò)程減少溫室氣體排放。此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等均把清潔能源技術(shù)和清潔能源的開(kāi)發(fā)利用作為環(huán)境污染控制戰(zhàn)略的發(fā)展方向，從源頭對(duì)污染進(jìn)行控制并在客觀上有利于降低碳的排放。

作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林植物通過(guò)光合作用吸收并固定二氧化碳，具有獨(dú)特的碳匯功能，對(duì)穩(wěn)定大氣中溫室氣體濃度起到了重要作用。大面積植樹(shù)造林 “增匯”，有利于人類(lèi)社會(huì)適應(yīng)和減緩氣候變暖，增加和保護(hù)森林植被已成為國(guó)際公認(rèn)的減緩氣候變暖的有效措施。《森林法》第四章 “植樹(shù)造林”第26條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹(shù)造林規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)?！睂⒅矘?shù)造林納入地方政府發(fā)展規(guī)劃，有利于擴(kuò)大全國(guó)的綠化面積，提高國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，同時(shí)還能夠發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用。草原作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分，同樣具有 “增匯”的作用，《草原法》規(guī)定了采取保護(hù)性耕作、草原生態(tài)建設(shè)等措施，增加農(nóng)田和草地碳匯。

另外，2009年全國(guó)人大通過(guò)了 《關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，表明中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的觀點(diǎn)、態(tài)度、原則，充分闡明了我國(guó)對(duì)氣候變化的指導(dǎo)思想、基本立場(chǎng)，并明確指出要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法要求，提出 “要把加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，納入立法工作議程。適時(shí)修改完善與應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，及時(shí)出臺(tái)配套法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律法規(guī)，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供更加有力的法制保障。按照積極應(yīng)對(duì)氣候變化的總體要求，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、森林法、草原法等相關(guān)法律法規(guī)，依法推進(jìn)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。要把應(yīng)對(duì)氣候變化方面的工作作為人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)之一，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，保證法律法規(guī)的有效實(shí)施”。這個(gè)規(guī)定對(duì)于我國(guó)未來(lái)加強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的建設(shè)無(wú)疑具有十分重要的作用。

2011年全國(guó)人大十一屆四次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》關(guān)于 “非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到11.4%。單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%”為我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展確立了明確的目標(biāo)。

總體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有立法已經(jīng)基本形成一個(gè)以減緩氣候變化為中心的法律框架體系。

（二）低碳經(jīng)濟(jì)的政策調(diào)整現(xiàn)狀

目前，我國(guó)關(guān)于促進(jìn)和保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出臺(tái)的政策數(shù)目繁多，大體包括以下幾個(gè)方面：

1.低碳產(chǎn)業(yè)政策。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā) ［2007］7號(hào)），2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了 《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》 （國(guó)辦發(fā)［2008］11號(hào)）。國(guó)家關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，不僅有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、緩解能源資源短缺的瓶頸制約、提高資源利用效率，而且對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)擺脫過(guò)分依賴(lài)工業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展具有根本性作用。據(jù)此，各地也制定了一些地方性產(chǎn)業(yè)政策，如安徽省人民政府制定了 《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（2009年11月），貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳的具體要求。

從2009年初開(kāi)始，國(guó)務(wù)院相繼召開(kāi)常務(wù)會(huì)議研究并通過(guò)了 “十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃”，即汽車(chē)、鋼鐵、紡織、造船、裝備制造、電子、輕工、石化、有色金屬、物流等十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃。這些規(guī)劃涉及范圍之廣、政策力度之大、決策效率之高，前所未有。值得我們關(guān)注的是，各規(guī)劃都把淘汰落后產(chǎn)能，提高技術(shù)水平，節(jié)能減排作為重點(diǎn)，從中也可以看出，中國(guó)在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)上的巨大決心。

2010年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了 《關(guān)于開(kāi)展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》 （發(fā)改氣候［2010］1587號(hào)），決定首先在 “五省八市” （廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門(mén)、杭州、南昌、貴陽(yáng)、保定八市）開(kāi)展低碳省區(qū)和城市的試點(diǎn)工作?！锻ㄖ分赋觯胺e極應(yīng)對(duì)氣候變化，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，也是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大機(jī)遇……我們必須堅(jiān)持以我為主、從實(shí)際出發(fā)的方針，立足國(guó)情、統(tǒng)籌兼顧、綜合規(guī)劃，加大改革力度、完善體制機(jī)制，依靠科技進(jìn)步、加強(qiáng)示范推廣，努力建設(shè)以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系和消費(fèi)模式?！痹圏c(diǎn)省市結(jié)合自身的情況，通過(guò)編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策、加快建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系、積極倡導(dǎo)低碳綠色生活方式和消費(fèi)模式等措施來(lái)推動(dòng)落實(shí)我國(guó)控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)。

2.氣候變化應(yīng)對(duì)的政策。2005年10月，國(guó)家發(fā)改委、科技部、外交部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了 《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，旨在根據(jù) 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其 《京都議定書(shū)》的規(guī)定以及締約方會(huì)議的有關(guān)決定，促進(jìn)我國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的有效開(kāi)展，保證項(xiàng)目活動(dòng)的有序進(jìn)行，維護(hù)國(guó)家的權(quán)益。該辦法對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，簡(jiǎn)稱(chēng)CDM）的許可條件、管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，從而為我國(guó)市場(chǎng)開(kāi)展CDM項(xiàng)目確定了活動(dòng)規(guī)范，在有利于我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、規(guī)范低碳經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的同時(shí)，還能夠協(xié)助發(fā)達(dá)國(guó)家締約方實(shí)現(xiàn)其量化限制和減少溫室氣體排放的承諾。

根據(jù) 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的要求，2007年我國(guó) （作為締約國(guó)）公布了 《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，明確了到2010年應(yīng)對(duì)氣候變化的具體的目標(biāo)、基本的原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和政策措施，并從減緩和適應(yīng)兩方面全方位介紹了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化、控制溫室氣體減排的具體措施和制度建設(shè)，通過(guò)實(shí)施一系列法律、經(jīng)濟(jì)、行政及技術(shù)等手段，努力實(shí)現(xiàn)方案所提出的目標(biāo)與任務(wù)。

另外，為了給 《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》的實(shí)施提供科技支撐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國(guó)氣候變化的科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)，全面提高國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的科技能力，科技部于2007年組織編制了 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)》。《專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)》提出，我國(guó)到2020年達(dá)到的目標(biāo)是：氣候變化領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力大幅度提高；一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的控制溫室氣體排放和減緩氣候變化關(guān)鍵技術(shù)取得突破，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中得到廣泛應(yīng)用；重點(diǎn)行業(yè)和典型脆弱區(qū)適應(yīng)氣候變化的能力明顯增強(qiáng)；參與氣候變化合作和制定重大戰(zhàn)略與政策的科技支撐能力顯著提高；氣候變化的學(xué)科建設(shè)取得重大進(jìn)展，科研基礎(chǔ)條件明顯改善，科技人才隊(duì)伍的水平顯著提高；公眾的氣候變化科學(xué)意識(shí)顯著增強(qiáng)。

2008年10月，國(guó)務(wù)院首次發(fā)布了 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》（白皮書(shū)），該白皮書(shū)主要概述了我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略和目標(biāo)、減緩氣候變化的政策與行動(dòng)、適應(yīng)氣候變化的政策與行動(dòng)、全社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化意識(shí)、氣候變化領(lǐng)域國(guó)際合作、應(yīng)對(duì)氣候變化的體制機(jī)制建設(shè)等方面的情況。從這一年開(kāi)始，我國(guó)政府每年都會(huì)發(fā)布 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》的年度報(bào)告，對(duì)該年度的應(yīng)對(duì)氣候變化的成果和問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)。

3.節(jié)能政策。在節(jié)能政策方面，主要涉及：節(jié)能的規(guī)劃、方案，能效標(biāo)識(shí)的管理，建筑節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能。為加強(qiáng)節(jié)能管理，推動(dòng)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，提高能源效率，依據(jù) 《節(jié)約能源法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》及 《認(rèn)證認(rèn)可條例》，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家質(zhì)檢總局于2004年8月聯(lián)合發(fā)布了 《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》，加大了對(duì)市場(chǎng)上產(chǎn)品能效標(biāo)識(shí)的管理力度，規(guī)范了生產(chǎn)者行為，為低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)環(huán)境。

為推動(dòng)全社會(huì)節(jié)能，緩解能源約束的矛盾和環(huán)境壓力，2004年11月，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了 《節(jié)能中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》。這是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定的第一個(gè)節(jié)能中長(zhǎng)期規(guī)劃。規(guī)劃提出，到2010年，我國(guó)每萬(wàn)元GDP能耗由2002年的2.68噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到2.25噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均節(jié)能率為2.2%，形成節(jié)能能力4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤；2020年，每萬(wàn)元GDP能耗下降到1.54噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均節(jié)能率將提高到3%，形成節(jié)能能力14億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。規(guī)劃還提出，“十一五”節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域是工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑、商用和民用。

2007年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)了 《節(jié)能減排綜合性工作方案》，根據(jù) “十一五”規(guī)劃，方案規(guī)定到2010年，每萬(wàn)元GDP能耗由2005年的1.22噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到1噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下，降低20%左右。

2011年國(guó)務(wù)院印發(fā) 《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》 （國(guó)發(fā) ［2011］26號(hào)），提出了十二個(gè)方面、50條政策措施以增強(qiáng)節(jié)能減排的能力。

4.可再生能源政策。為貫徹落實(shí) 《可再生能源法》，國(guó)家制定了大量的有關(guān)可再生能源發(fā)展的政策。

在可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面，根據(jù) 《可再生能源法》的要求，2005年11月國(guó)家發(fā)改委編制了《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》，用以指導(dǎo)地方相關(guān)部門(mén)制定支持政策和措施，引導(dǎo)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)的技術(shù)研發(fā)、項(xiàng)目示范和投資建設(shè)方向。該《目錄》涵蓋風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能和水能等六個(gè)領(lǐng)域的88項(xiàng)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和系統(tǒng)設(shè)備 （裝備）制造項(xiàng)目。其中部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成熟并基本實(shí)現(xiàn)商業(yè)化；有些產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品、設(shè)備、裝備雖然還處于項(xiàng)目示范或技術(shù)研發(fā)階段，但符合可持續(xù)發(fā)展要求和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，具有廣闊的發(fā)展前景或在特殊領(lǐng)域具有重要應(yīng)用價(jià)值。對(duì)于 《目錄》中具備規(guī)模化推廣利用的項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)將制定和完善技術(shù)研發(fā)、項(xiàng)目示范、財(cái)政稅收、產(chǎn)品價(jià)格、市場(chǎng)銷(xiāo)售和進(jìn)出口等方面的優(yōu)惠政策。另外，根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求變化和可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的情況，國(guó)家發(fā)改委將適時(shí)對(duì) 《目錄》進(jìn)行調(diào)整和修訂。

在促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用方面，根據(jù) 《可再生能源法》，2006年1月國(guó)家發(fā)改委研究編制了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，提出可再生能源發(fā)電價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)兩種價(jià)格。風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；太陽(yáng)能發(fā)電、海洋能發(fā)電和地?zé)崮馨l(fā)電項(xiàng)目實(shí)行政府定價(jià)；生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行政府定價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)制定標(biāo)桿電價(jià)，電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由各省2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)組成。補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.25元。

2006年2月，國(guó)家發(fā)改委公布了 《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》，作為 《可再生能源法》和《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》的配套法規(guī)，明確給出了可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的審批和管理方式，此規(guī)定是繼鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源開(kāi)發(fā)利用之后，給企業(yè)進(jìn)入可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)提供了指導(dǎo)方向和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

為了加強(qiáng)對(duì)可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的管理，提高資金使用效益，根據(jù) 《可再生能源法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法律、法規(guī)，2006年10月財(cái)政部編制了《可再生能源專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》。根據(jù)規(guī)定，石油替代可再生能源、建筑領(lǐng)域應(yīng)用可再生能源、風(fēng)能、太陽(yáng)能的發(fā)展將在我國(guó)獲得中央財(cái)政的支持。

為促進(jìn)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量行為，根據(jù) 《可再生能源法》、《電力監(jiān)管條例》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，2007年7月國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)制定了 《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《辦法》）?！掇k法》共5章24條，對(duì)包括水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、海洋能發(fā)電和地?zé)崮馨l(fā)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電的含義、適用范圍、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施和法律責(zé)任等，均作出了明確規(guī)定。

為了貫徹落實(shí) 《可再生能源法》，合理開(kāi)發(fā)利用可再生能源資源，促進(jìn)能源資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，應(yīng)對(duì)全球氣候變化，2007年8月國(guó)家發(fā)改委組織制定并公布了 《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，提出了自頒布至2020年期間我國(guó)可再生能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施，以指導(dǎo)我國(guó)可再生能源發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)。規(guī)劃除了提高可再生能源占能源消費(fèi)的比例之外，還針對(duì)每一種可再生能源提出了中期及長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，并將為不同類(lèi)別的可再生能源制定包括財(cái)稅等產(chǎn)業(yè)政策，以完善可再生能源的政策環(huán)境和市場(chǎng)機(jī)制。

為加快我國(guó)風(fēng)電裝備制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展，根據(jù) 《可再生能源法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見(jiàn)》等，中央財(cái)政將安排專(zhuān)項(xiàng)資金支持風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化。為加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高資金使用效益，2008年8月20日，國(guó)家財(cái)政部發(fā)布 《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，明確了中央財(cái)政安排風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專(zhuān)項(xiàng)資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和資金使用范圍，并將對(duì)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備制造商給予直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

此外，為了使民用建筑物太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)安全可靠、性能穩(wěn)定、與建筑和周?chē)h(huán)境協(xié)調(diào)一致，建設(shè)部還制定了 《民用建筑太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)應(yīng)用技術(shù)規(guī)范》（2006）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民用建筑物太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、安裝進(jìn)行規(guī)范。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)聯(lián)合其他相關(guān)部門(mén)制定了 《光伏系統(tǒng)并網(wǎng)技術(shù)要求》（2006）、《風(fēng)電場(chǎng)接入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定》（2006）、 《地?zé)岚l(fā)電接入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定》（2006）、 《光伏電站接入電網(wǎng)技術(shù)規(guī)定 （試行）》（2009）等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，用以規(guī)范和指導(dǎo)可再生能源發(fā)電中的技術(shù)問(wèn)題。

5.林業(yè)碳匯政策。在碳匯政策方面，主要是國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的兩個(gè)通知：一是 《關(guān)于開(kāi)展林業(yè)碳匯工作若干指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，該通知發(fā)布于2006年12月，為地方科學(xué)有序地推進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林碳匯項(xiàng)目及相關(guān)工作、維護(hù)國(guó)家利益提供了規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)；二是 《關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化及碳匯管理工作的通知》，該通知發(fā)布于2008年8月，通知要求地方 “發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，努力增加碳匯”、“準(zhǔn)確把握形勢(shì)，加強(qiáng)項(xiàng)目管理”、“加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高責(zé)任意識(shí)”。

二、低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架存在的問(wèn)題

毋庸置疑，上述這些低碳經(jīng)濟(jì)政策和法律正在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著巨大的作用，指導(dǎo)、規(guī)范、保障、激勵(lì)著低碳經(jīng)濟(jì)的建立和運(yùn)行，但是我國(guó)目前低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架體系仍然存在著一些不足和問(wèn)題。

第一，缺乏綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化或者促進(jìn)低碳發(fā)展的立法。現(xiàn)有的政策和法律，按照功用可以分為兩大類(lèi)：一是以控制碳減排為目的的政策及立法，二是以增加碳匯為目的的政策及立法。前者如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》及相關(guān)立法、政策，通過(guò)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展清潔能源、可再生能源、提高能源效率來(lái)減少碳排放，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。后者如 《森林法》、《草原法》等相關(guān)立法和政策，通過(guò)增加碳匯的方法來(lái)達(dá)到適應(yīng)氣候變化的目的①。這些政策和立法雖然都旨在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)氣候變化，但其規(guī)定的都是相對(duì)微觀的具體應(yīng)對(duì)制度和措施，缺乏一個(gè)從整體上統(tǒng)領(lǐng)全局的綜合性立法，一些有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的原則、體制、機(jī)制、綜合性制度不能得到集中規(guī)定。如此一來(lái)，分散的立法容易在實(shí)踐中造成各自為政的局面，各立法之間缺少必要的配合和聯(lián)系，甚至出現(xiàn)矛盾，這無(wú)疑減弱了立法的現(xiàn)實(shí)作用。從各國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，一些國(guó)家已經(jīng)制定了綜合性的應(yīng)對(duì)氣候變化的立法，如英國(guó)、日本、韓國(guó)、菲律賓等國(guó)?？梢钥闯?，制定綜合性的氣候變化法成為一個(gè)發(fā)展方向和趨勢(shì)。

第二，一些重要的低碳能源利用缺乏全面的法律規(guī)定，如水電、核電。我國(guó)現(xiàn)有的能源立法中，尚無(wú)關(guān)于水電和核電的立法。目前中國(guó)水電的發(fā)展十分迅速，但很多小水電工程缺乏法律規(guī)制，導(dǎo)致了整個(gè)行業(yè)的發(fā)展混亂；核電的發(fā)展是一把雙刃劍，2011年3月日本地震引發(fā)的核泄漏事件更是給人們敲響了警鐘，因此對(duì)于核電的發(fā)展，更需要有強(qiáng)制力保障的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)制。這兩方面都是我國(guó)所欠缺的，加快制定水電、核電立法迫在眉睫。

第三，一些能源法律如 《煤炭法》、 《電力法》等已經(jīng)不適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！睹禾糠ā酚?996年8月29日在八屆人大第21次常委會(huì)會(huì)議上通過(guò)，該法使我國(guó)煤炭行業(yè)發(fā)展走上規(guī)范化、法制化的道路，對(duì)完善我國(guó)煤炭法律法規(guī)體系，合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要和積極的作用。但是，時(shí)隔15年，《煤炭法》頒布實(shí)施的社會(huì)背景已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，該法已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要和應(yīng)對(duì)氣候變化的要求，亟待修訂和完善。雖然2011年4月22日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了對(duì) 《煤炭法》的修改，但此次修改僅涉及第四十四條有關(guān)職工工傷保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)，并未涉及 《煤炭法》存在的其他問(wèn)題。與 《煤炭法》同時(shí)期頒布的 《電力法》也迫切需要修改，因?yàn)樵?《電力法》頒布以來(lái)，我國(guó)電力管理體制、電力市場(chǎng)和結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，都需要通過(guò) 《電力法》的修改加以確認(rèn)。

第四，一些重要的制度需要法律與政策加以確認(rèn)和具體規(guī)范。比如碳自愿減排、碳交易、可再生能源配額交易、能源需求側(cè)管理、合同能源管理、可再生能源發(fā)展基金等新出現(xiàn)的制度措施，有的雖然在立法中有規(guī)定，但仍然需要具體化，有的在實(shí)踐中已經(jīng)操作成熟，需要法律和政策加以統(tǒng)一規(guī)定。

三、低碳經(jīng)濟(jì)法律與政策框架的完善

（一）低碳法律框架的完善

第一，制定 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》。盡管尚存爭(zhēng)議，不過(guò)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為制定 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》是比較恰當(dāng)也是符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)的選擇。國(guó)家有關(guān)部門(mén)正在研究起草 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》。我們認(rèn)為，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的制定有利于統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)立法，也有利于進(jìn)一步完善中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系，同時(shí)也有助于樹(shù)立中國(guó)在國(guó)際碳減排領(lǐng)域中的威信和形象?！稓夂蜃兓瘧?yīng)對(duì)法》的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括： （1）自愿碳減排目標(biāo)。根據(jù)中國(guó)倡導(dǎo)的 “相對(duì)低碳”概念以及對(duì)國(guó)際社會(huì)的公開(kāi)承諾，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將碳強(qiáng)度目標(biāo)法律化。 （2）體制與機(jī)制。未來(lái)，應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)將是國(guó)家的一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)，需要建立健全的體制與機(jī)制，特別是對(duì)一些基礎(chǔ)性、綜合性的有利于低碳發(fā)展的制度加以明確規(guī)定。（3）氣候變化減緩和適應(yīng)。將一些成熟有效的減緩與適應(yīng)制度、措施系統(tǒng)化和法定化。（4）關(guān)于財(cái)稅、信貸與投資支持。應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的引導(dǎo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，國(guó)家調(diào)控和 “看不見(jiàn)的手”相互配合才能使低碳經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。（5）科研和自主創(chuàng)新制度。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對(duì)科技含量要求高，而先進(jìn)的技術(shù)又掌握在發(fā)達(dá)國(guó)家手中，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》需要在應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳技術(shù)的科研和自主開(kāi)發(fā)上加大力度，對(duì)于作出創(chuàng)新的個(gè)人和團(tuán)體作出獎(jiǎng)勵(lì)，以獎(jiǎng)促開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)促發(fā)展。

第二，盡快出臺(tái) 《能源法》、《原子能法》。目前，作為統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)能源領(lǐng)域的綜合性立法 《能源法》正在制定過(guò)程中，《原子能法》已列入國(guó)務(wù)院《2011年立法工作計(jì)劃》，并作為需要積極研究論證的立法項(xiàng)目，由工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部、能源局負(fù)責(zé)起草工作。

第三，全面修改 《煤炭法》、《電力法》?！睹禾糠ā冯m然新近進(jìn)行了修改，《電力法》也正在修改中，但我們認(rèn)為，我國(guó) 《煤炭法》還應(yīng)進(jìn)行更大幅度的修改，不僅要解決煤炭產(chǎn)業(yè)自身的產(chǎn)、供、運(yùn)、銷(xiāo)以及礦山安全等問(wèn)題，還要抓住機(jī)遇對(duì)如何防治煤炭開(kāi)采和利用可能造成的生態(tài)破壞加以明確規(guī)定，特別是對(duì)如何清潔利用煤炭資源，以降低煤炭行業(yè)的碳排放作出規(guī)定②。《電力法》的修訂中應(yīng)對(duì)新能源與可再生能源電力的強(qiáng)制入網(wǎng)、電網(wǎng)建設(shè)的責(zé)任與義務(wù)、電力企業(yè)的監(jiān)管等加以規(guī)定。

（二）低碳經(jīng)濟(jì)政策的完善

第一，制訂 《自愿減排交易管理辦法》。關(guān)于自愿減排的市場(chǎng)交易機(jī)制，即 “碳交易”，我國(guó)已有一些實(shí)踐，如2010年上海世博會(huì)期間，萬(wàn)科館對(duì)其在建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放量，通過(guò)在上海環(huán)境能源交易所購(gòu)得經(jīng)聯(lián)合國(guó)EB組織核證的水電、風(fēng)電減排量加以中和。2010年6月12日，國(guó)航推出國(guó)內(nèi)首個(gè) “綠色航班”，通過(guò)企業(yè) “自愿減排”的方式，針對(duì)北京至廣州CA1301航班全程飛行所產(chǎn)生的二氧化碳排放，進(jìn)行中和抵消。并通過(guò)北京環(huán)境交易所，對(duì)全程產(chǎn)生的57噸二氧化碳埋單，該款項(xiàng)將用于支持黑龍江省風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。目前，我國(guó)已經(jīng)在北京、天津、上海建立了三個(gè)產(chǎn)權(quán)交易所，開(kāi)展自愿減排的碳交易試點(diǎn)工作③。國(guó)家發(fā)改委正在制定中國(guó) 《自愿減排交易管理辦法》，該政策的出臺(tái)將會(huì)在國(guó)家層面對(duì)于碳交易的全流程做統(tǒng)一規(guī)范管理，以期提高中國(guó)自愿減排項(xiàng)目的可信度、促進(jìn)這一市場(chǎng)的良性發(fā)展。《辦法》應(yīng)該對(duì)自愿減排交易的監(jiān)管主體、交易主體 （買(mǎi)賣(mài)雙方）、交易對(duì)象、登記注冊(cè)系統(tǒng)、交易場(chǎng)所、第三方核證、減排量簽發(fā)等做出詳細(xì)規(guī)定，以規(guī)范市場(chǎng)交易和方便管理。同時(shí)，發(fā)改委將鼓勵(lì)有條件的地區(qū)和行業(yè)如東部人均GDP高于1萬(wàn)美元且地方政府有意愿的地區(qū)，開(kāi)展碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)工作。

第二，進(jìn)一步完善可再生能源發(fā)展政策。目前，根據(jù)我國(guó) 《可再生能源法》已經(jīng)出臺(tái)了很多政策，它們?cè)谑袌?chǎng)中發(fā)揮著巨大的作用。隨著低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入推進(jìn)，我們應(yīng)該繼續(xù)配合 《可再生能源法》完善其他實(shí)施的細(xì)則，包括 《可再生能源配額指標(biāo)管理辦法》、 《可再生能源發(fā)展基金管理辦法》、《水電適用 〈可再生能源法〉管理辦法》等。

第三，進(jìn)一步完善節(jié)能政策。在節(jié)能政策方面，根據(jù)實(shí)際需要當(dāng)務(wù)之急是要出臺(tái) 《合同能源管理辦法》、《電力需求側(cè)管理辦法》以規(guī)范市場(chǎng)主體的自愿減排和節(jié)能行為。由于合同能源管理和需求側(cè)管理制度也是 “舶來(lái)品”，我們并無(wú)先例可循，而無(wú)論是合同能源管理還是需求側(cè)管理制度都至少涉及三方之間的復(fù)雜關(guān)系，因而需要我們結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況制定具體的管理辦法，時(shí)機(jī)成熟后再在立法中予以確定。

第四，出臺(tái)低碳產(chǎn)品認(rèn)證政策。低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度對(duì)于督促市場(chǎng)主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，生產(chǎn)低碳產(chǎn)品，引導(dǎo)綠色產(chǎn)品消費(fèi)意義重大，因而國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快制訂 《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》。

四、結(jié) 語(yǔ)

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由傳統(tǒng) “高碳”模式向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，法律與政策的功能與作用日益明顯。加強(qiáng)與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的立法與政策建設(shè)，不但可以使低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入健康有序的軌道，也可以向國(guó)際社會(huì)展示中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的決心和切實(shí)履行國(guó)際公約的法治進(jìn)程。

注釋?zhuān)?/p>

①根據(jù)人類(lèi)社會(huì)現(xiàn)在的發(fā)達(dá)程度，發(fā)達(dá)國(guó)家保持現(xiàn)有生活水平的要求和發(fā)展中國(guó)國(guó)家要求致富的呼聲導(dǎo)致了現(xiàn)有措施的增匯量無(wú)法超過(guò)社會(huì)發(fā)展所必須的碳排放量，因而總體上溫室氣體仍呈上升趨勢(shì)，所以植樹(shù)造林、恢復(fù)草原等生態(tài)系統(tǒng)的增匯措施只能盡量滿(mǎn)足提高人類(lèi)社會(huì)適應(yīng)氣候變化的能力。

② 李艷芳：《論中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的建立》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第6期。

③國(guó)內(nèi)自愿碳減排第一單交易：上海天平汽車(chē)保險(xiǎn)股份有限公司購(gòu)買(mǎi)奧運(yùn)期間北京綠色出行活動(dòng)產(chǎn)生的8 026噸碳減排指標(biāo)，用于抵消該公司自2004年成立以來(lái)至2008年底全公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放，成為第一家通過(guò)購(gòu)買(mǎi)自愿碳減排量實(shí)現(xiàn)碳中和的中國(guó)企業(yè)。

（責(zé)任編輯 周振新）

Framework of Low－carbon Economic Laws and Policies in China：The Present Situation，Shortcomings and Suggestions

LI Yan－fang，WU Yi－cheng
（LawSchool，RenminUniversityofChina，Beijing100872，China）

Low－carbon economy has been recognized by most countries as a new economic growth model in the world because of its energy－efficiency，low－consumption and low－emission feature，which aims at mitigating the climate warming.China should pay attention to the effect of laws and policies when the economic development is changing from high－carbon to low－carbon.A large number of low－carbon economic laws and policies have been enacted in China in resent years and they have preliminarily formed a framework of laws and policies.However，this does not meet the demand that is needed for the development of low－carbon economy.There are still some problems in the framework.So we need to further improve and perfect the low－carbon economy legal system and policies for guiding and regulating the development of low－carbon economy.

low－carbon economy；climate change；law；policy

D922.601

A

1671－0169（2011）06－0018－07

2011－08－11

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目 “低碳經(jīng)濟(jì)若干重大問(wèn)題研究”（09JZD0020）

李艷芳 （1964—），女，陜西榆林市人，教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向：環(huán)境法、資源法、能源法。

武奕成 （1982—），男，河北邢臺(tái)市人，博士研究生，研究方向：能源法。