安徽財經大學 李 霞

新《通知》下民間NPO基于不完全產權的資金問題探討
——由北大法研中心撤銷引發(fā)的思考

安徽財經大學 李 霞

2010年3月25日，北京大學社會科學部的一紙公告將掛靠其下的北大法學院婦女法律研究與服務中心撤銷。該中心自1996年成立以來，一直接受境外機構資助，每年運轉經費在100萬元左右。其之所以撤銷，與2010年3月1日實施的國家外匯管理局《關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）密切相關，是受到該通知沖擊的眾多民間NPO之一。

一、民間NPO存在不完全產權

新制度經濟學認為，組織（代表制度以及參與進來的人）是關系性合約的網絡。這種認識適用于所有類型的組織，可以認為市場關系、企業(yè)、非營利性制度、政府實體、政府企業(yè)等都存在有效的關系型合約（Jensen and Meckling，1967）。因此，可以將民間非營利組織看作是各利益相關者之間形成的系列合約的集合，這些利益相關者包括提供物質要素的出資者、提供決策要素的管理者、提供執(zhí)行要素的普通員工、作為服務對象的受益者和提供環(huán)境要素的政府等。他們在不同類型的組織中分別具有自己的特點，在自助型基金會中，出資者通常就是受益者。各利益主體提供的要素具有不可或缺性，完成的職能也不同，他們的地位是平等的，缺少其中任何一方組織的運作鏈條都會斷裂。

在這些諸多利益相關者中，沒有哪一方可以明確為民間NPO的所有者，即民間NPO存在所有權缺位的現象。Fama和Jensen（1983）認為捐助人是非營利組織的所有者，組織的高層管理人員是代理人。Carver（1997）認為非營利組織的所有者可能是服務對象、職員、納稅人、一般公民或其它非營利組織，董事會代表道德上的所有權，應對所有的利益相關者負責，行使組織的決策權和控制權。在實踐中，組織的出資者將自有資金投入組織，然后由管理人員按照相關法律規(guī)定和組織章程，對資金去向做出決策，最后由員工去執(zhí)行任務。在這個過程中，出資者對資金沒有完全所有權。完全所有權包括實際中使用有形物品的權利、獲取收入的權利、包括轉讓在內的管理權。出資者委托代理人對其資金進行管理和使用，但沒有收益權，因此，出資者并非組織的所有權人；而組織內部管理人員雖具有一定的決策權力，但沒有受益權；受益者雖然具有所謂“獲取收入的權力”，但幾乎沒有管理權。民間NPO在會計期末很少有結余，若有，其結余也不能進行分配，故它不存在剩余索取權。期末盈余不能像企業(yè)那樣進行分配，最后為出資者凈得，而且組織的出資人也沒有剩余控制權。

二、新《通知》實施后民間NPO基于不完全產權引致資金問題

由于民間NPO不具有完全的產權關系，沒有明確的所有者，其利益相關者就具體組織而言存在不穩(wěn)定性，出資人和受益對象不固定。這給組織資金運轉帶來了諸多不便，引致很多特殊的財務問題。就資金籌集環(huán)節(jié)而言，我國尚未建立起較為順暢和規(guī)范化的NPO籌資體系和制度，經費的制約是民間NPO發(fā)展的瓶頸。而出資者向組織投入資金后，就失去了所有權、管理權和收益權，他們沒有剩余索取權和剩余控制權。因此，他們的資金使用從經濟收益角度看并不存在效益差別，投與不投、投向哪個領域或哪個組織對其來說不存在經濟上的直接導向。另一方面，對于組織的自愿出資也沒有外界強制力量的約束。這就導致出資者對民間NPO的資金注入波動性與變化性非常大，極容易受到外界各種因素和環(huán)境的影響，從而加劇了組織籌資問題解決的難度。資金就像組織的血液，沒有足夠的流動資金，組織將難以存續(xù)。《通知》的實施正使很多民間NPO面臨這樣的問題。

2010年3月1日，國家外匯管理局《關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》正式實施。據《通知》第五條規(guī)定，需要向主管銀行提交的出申請書、營業(yè)執(zhí)照復印件、境外非營利性機構在境外依法登記成立的證明文件（附中文譯本）外，還需要經過公證并標明資金用途的捐贈協議。該規(guī)定使得境外捐贈需要層層申報，直接影響工商注冊NPO的發(fā)展。據中國社科院的調查統計，目前在民政部門注冊的社團約32萬個，不在民政部門登記的社團組織近300萬個。這些非民政部門登記的社團主要是掛靠其他單位或者在工商部門登記注冊。目前，已有NPO在前往銀行結匯時，被要求提交經過公證的捐款協議，有公證處要求捐贈與被捐贈雙方負責人到場后才能辦理，這被NPO稱為“不可能完成的公證”。只有少部分按規(guī)定受到優(yōu)待可以不登記和免予社團登記的團體除外。因為《通知》直指“接受境外資助”，所以我國主要依靠境外資金捐助以維持生命的民間NPO收到嚴重沖擊，甚至難以為繼。外匯收緊帶來的善款銳減，直接阻滯了這些民間NPO的運營基礎——活動資金的運行。

三、新《通知》下民間NPO不完全產權問題解決對策

不完全產權是民間NPO與生俱來的特質，由此帶來的諸多問題是組織不可避免的，應盡力去緩解，爭取克服它們。由新《通知》導致的NPO資金問題，可以得到以下啟發(fā)：

第一，爭取新政策的頒布程序更加透明化。目前，我國許多民間NPO雖是處于弱勢地位的組織，但它們在社會各領域發(fā)揮著重要作用，政府及其他相關部門應予以保護和扶持。在出臺與這些組織相關的新規(guī)定時，最好事先與組織進行互動，廣泛征求意見，對組織的利益在不違反一定原則的情況下盡量予以保護?！锻ㄖ返某雠_過程就頗受爭議，出臺前缺乏公開討論的程序，被解釋為“不屬于可對外提供的政府信息范疇”。建議以后有相關政策的出臺應程序透明化，以在完成其他任務時盡量保護民間NPO的利益。

第二，實行多元化融資，增強組織生命力。組織受到《通知》的影響程度依其對外資依賴程度的增加而增加。單一的依靠境外捐贈資金維持生命的組織面臨的形勢最為嚴重。如能實行多元化融資，減少對某一種資金的依賴性，組織就會受某種單一因素影響程度較小，生命力就更強。多元化融資可以分為資金來源多元化和融資方式多元化。資金來源可以由外資和內資，組織資金和個人資金構成。培育穩(wěn)定的資金來源關系網，使組織在面對各種環(huán)境變化時都能應付自如，不會因此導致資金不足。融資方式可以采用傳統的諸如接受捐贈的方式，亦可借鑒企業(yè)采用一些商業(yè)化市場化方式，進行各種營銷活動獲取資金。如組織可以和營利性單位進行合作獲取一定的資金。另外，組織還應進行一些宣傳活動，擴大影響以籌集更多資金。增強組織生命力能夠吸引更多資金流入組織。民間NPO應加強組織內部管理，使組織運作規(guī)范化，資金支出透明化，從而取得更多的信任與資金。

第三，進行多方溝通，通過其他方式獲取外資。《通知》使得境內NPO接受境外資金捐贈受限，可以考慮采取其他方式，通過與境外機構的國內代表處、按通知規(guī)定受優(yōu)待的社團、境外出資者等多方進行溝通，避開對于結匯的種種限制，用其他途徑獲取外資。如在與境外合作機構合作時，直接與其國內代表處進行外匯結算；將外匯交由《通知》上列明的受優(yōu)待對象進行托管等。但是這些變通方式可能也會存在自身的缺陷。就與受優(yōu)待對象合作而言，這些受優(yōu)待者包括縣級以上（含）國家機關、參加中國人民政治協商會議的人民團體、經國務院批準可以免予登記的14個社會團體、中國文聯所屬的11個文藝家協會和各省、自治區(qū)、直轄市文聯、作協。然而，很多境外機構明確規(guī)定，不能將資金用于支持政府社團，而且，這些社團也不一定愿意合作。

［1］李宇龍：《企業(yè)產權改革法律實務》，法律出版社2004年版。

［本文受2010年度安徽高校省級人文社會科學研究一般項目“社會組織異動資金管理研究——基于突發(fā)性自然災害視角”（編號：2010sk214）及安徽財經大學政府及非營利組織會計研究所研究項目的資助］

（編輯 杜昌）