江蘇大學京江學院 莊莉

獨立學院預算管理體系構建探討

江蘇大學京江學院 莊莉

獨立學院是由普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次二級學院，不同于以往普通高校按公辦機制、模式建立的二級學院。隨著辦學規(guī)模的不斷擴大，業(yè)務隨之增加，資金流動更加頻繁，預算管理在獨立學院財務中的地位越來越重要，它始終貫穿于獨立學院預算編制和執(zhí)行的全過程。

一、獨立學院預算管理的基本理論

（一）預算管理的重要意義 通常所說的預算管理是指對預算編制、執(zhí)行和考核三個環(huán)節(jié)的管理。獨立學院的預算是根據(jù)學院事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，在科學預測和決策的基礎上，用貨幣形式反映年度內學院所要完成的事業(yè)計劃和工作任務等方面的一套辦學計劃，是學院組織日常收入和控制支出的依據(jù)，也是每所獨立學院的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映。在財務管理中重視預算管理，能起到“綱舉目張”的效果。

（二）預算管理的特征及主要內容 獨立學院預算管理的特征包括：學院建立健全財經(jīng)規(guī)章制度、明確獨立學院財務工作實行院長負責制——權威性；以預算管理為中心，提高教育投資的綜合效益，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置——效益性；學院預算體現(xiàn)全院全部資金收支計劃，促進學院資源最優(yōu)配置，實現(xiàn)學院最大目標——綜合性。預算管理包括預算編制、執(zhí)行、控制、分析考評幾個環(huán)節(jié)，主要內容有收入和支出預算管理。

（三）預算編制的主要特點 獨立學院預算編制的主要特點是：體現(xiàn)獨立學院職能——在“勤儉節(jié)約、量入為出、收支平衡”的基礎上，重點放在學院職能實現(xiàn)和教育教學支出上。效率優(yōu)化、兼顧公平——以最少的支出取得最大的效果，提高資金使用效益，使資金配置具有最大效率。堅持預算的嚴肅性，實行硬預算——支出安排嚴格依章進行，不得隨意更改。

二、獨立學院預算管理主要問題與改革建議

（一）獨立學院預算管理存在的主要問題 主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）觀念守舊、認識狹隘。獨立學院受母體高校影響，加之辦學歷史短，導致對學院事業(yè)缺乏長期規(guī)則，計劃經(jīng)濟時代的狹義預算概念根深蒂固，另一方面，由于獨立學院經(jīng)費主要靠自籌和學費，片面認為，預算是財務部門的工作，沒有把財務預算制度作為組織財務活動的法定依據(jù)。

（2）預算編制不科學、缺乏論證。在對獨立學院的財務檢查和審計中發(fā)現(xiàn)，內部不同程度存在“小金庫”現(xiàn)象，這是明顯的資金體外循環(huán)。部分獨立學院在編制支出預算時，仍沿用以前“基數(shù)+增長”的粗線條估算法，不能做到以收定支，沒能創(chuàng)新運用更為科學的“零基預算法”，往往故意擴大日常支出，導致支出預算“獅子大開口”，而收入預算穩(wěn)健原則過度，數(shù)字偏小，影響學院預算的總體收支平衡。

（3）執(zhí)行不嚴，監(jiān)督不力，缺乏考評機制。幾乎所有獨立學院內部尚未建立科學有效的預算管理監(jiān)督機制，預算管理措施不力。

（4）預算控制不嚴，預算指標下達滯后。預算控制是預算管理環(huán)節(jié)中最重要的環(huán)節(jié)。實際情況是，缺乏一個完整的財務預算控制網(wǎng)絡，往往是費用預算控制較好，而固定資產(chǎn)購置預算、資金預算控制較差，難以發(fā)揮綜合整體效益。

（二）獨立學院預算管理改革與建議 主要內容包括：

（1）更新理念，構建獨立學院預算管理新模式。預算管理是實施學院發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要手段，一是獨立學院要確立“以戰(zhàn)略為導向實施預算管理”的新理念，在實施預算管理前，應對所有可能的財務資源及收入作出估算，明確學院長期發(fā)展目標，以此為基礎編制各項預算。二是樹立“大預算”觀念，確立以考核和獎懲為重點的理念，對不同類型的資源進行量化和整合，同時結合各單位的考核，制定相應的獎懲措施。三是確定“面向市場和基于活動分解作預算”的理念，獨立學院辦學必須面向市場，所有辦學活動必須與市場相關系。

（2）結合會計核算，強化預算的內部控制。會計核算為預算的制定、執(zhí)行、控制和評估提供完整的信息。獨立學院應建立“立制定規(guī)、強化制度管理、確定控制目標、下達控制指標、預算執(zhí)行考核、建立計算機信息處理中心及反饋系統(tǒng)、改進控制模式”等八個環(huán)節(jié)的全過程控制。另一方面，應加強預算過程的管理，設計各種預算支出分析表，使各控制環(huán)節(jié)的責任人能及時了解預算執(zhí)行情況，及時總結經(jīng)驗或分析偏差及原因，保證預算管理的高效運行。

（3）建立績效考核機制，推動績效預算?？冃е笜私⒘祟A算和績效目標之間的聯(lián)系，以評價績效目標是否實現(xiàn)。采用“零基預算”法編制預算的同時，可以結合“預算績效”管理理念，這樣便于績效目標的量化和績效評估，提高資金使用效率。

三、獨立學院預算管理體系構建

（一）獨立學院編制的原則 包括以下幾個方面：

（1）預算編制總原則。獨立學院預算編制必須堅持“量入為出，收支平衡”的總原則。對收入預算的編制堅持“積極穩(wěn)妥”的原則，支出預算編制應以收入為基礎，堅持“統(tǒng)籌兼顧、保證重點，先一般后專項”的原則。

（2）“合法合規(guī)”的政策原則。獨立學院預算內容要符合《預算法》和國家其它相關法律、法規(guī)，充分體現(xiàn)學院有關政策，收入要合法合規(guī)，支出預算要結合學院職責和任務測算，應先保證人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費，再安排專項經(jīng)費，最后才考慮投資方和舉辦方的合理回報，各項支出要符合現(xiàn)行的規(guī)章制度。

（3）“可行性”原則——“量入為出，積極穩(wěn)妥”的收入支出原則。獨立學院預算的編制要做到穩(wěn)妥可靠，收支平衡，不搞赤字預算，既要保障基本維持經(jīng)費的需要又要考慮學院發(fā)展的需要。

（4）“保證重點”的效益原則。獨立學院在編制支出預算時，要貫徹“既要改善條件，又要發(fā)展建設”的方針，堅持保證重點，兼顧一般，集中財力，統(tǒng)一使用，明確目標，擇優(yōu)重點支持、確保效益的原則。

（5）“權責發(fā)生制為主，收付實現(xiàn)制為輔”的原則。獨立學院在編制預算時應考慮“權責發(fā)生制為主，收付實現(xiàn)制為輔”的原則，特別是在安排房屋建筑物的建設、維修和其它固定資產(chǎn)購置經(jīng)費預算時，一定要把新建、新購所需資金和原資產(chǎn)的折舊統(tǒng)籌考慮。

（二）預算管理體制 獨立學院預算管理體制，是確定學院預算收支范圍、預算管理權限與責任的重要制度，是獨立學院財務管理體制的重要組成部分?！敖y(tǒng)一領導，分層管理、責權結合”是獨立學院預算管理體制的最佳選擇，其核心就是統(tǒng)一制定預算管理制度，統(tǒng)一下達預算指標，統(tǒng)一考核預算執(zhí)行情況，統(tǒng)一獎懲，明確院內各級、各單位權責，根據(jù)責權劃分事權和財權相結合的原則，由學院和院內各級單位進行分級管理，以充分調動積極性。

（三）獨立學院預算編制 具體內容如下：

（1）預算編制程序。按照獨立學院特點，預算編制程序可以概括為：準備、二上、二下共五個階段。包括確定預算年度及預算要求、原則和預算項目（準備）；各部門根據(jù)工作計劃和發(fā)展需求提出本部門的預算草案報財務部門（一上）；財務部門分析、審核、修改預算草案，交二級單位修改（一下）；財務部門將修訂后的部門預算匯總，編制出學院的總預算報董事會審議（二上）；總預算報董事會審議批準通過，正式發(fā)文實施（二下）。

（2）預算編制方法。獨立學院的預算內容相對簡單，由收入預算和支出預算組成。獨立學院在編制預算時，一般有“零基預算法”、“滾動預算法”、“復式預算法、”“增量預算法”等方法。獨立學院應根據(jù)自身實際，采用零基預算法。另外，對一些重大項目的預算編制，預算不僅應包括當年的執(zhí)行預算，還應包括其后2-3年的指導性預算，這就需要編制中長期滾動預算，這種滾動預算有利于綜合平衡。還有，目前部分獨立學院編制的支出預算也有采用復式預算方式，即支出預算分為經(jīng)常性支出和建設性支出兩部分。隨著現(xiàn)代分析技術的不斷發(fā)展，基于ARMA模型的預算編制方法，正在受到特別關注，它可方便擬合財務數(shù)據(jù)并進行短期預測。

（四）獨立學院預算控制與評價 主要內容如下：

（1）預算的執(zhí)行調整與控制。預算經(jīng)批準后，即具有法律效力，原則上不得調整、追加，如遇特殊情況，為了學院的發(fā)展，適當?shù)淖芳诱{整也是必要的，但程序要嚴格、規(guī)范。另一方面，一定程度上的調整，可以使預算適時、均衡地發(fā)生、控制預算支出進度，防止預算寬余。

預算控制是組織實施確定的預算目標，控制的方法按過程分為事前控制、事中控制和事后控制。獨立學院應在院內建立以財務部門為中心的預算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡系統(tǒng)，實時跟蹤分析預算執(zhí)行情況，切實維護預算的嚴肅性，增強預算的約束力。

（2）預算的監(jiān)督與績效評價。獨立學院應不斷加強內部管理，建立健全內部預算管理制度，加大對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度。監(jiān)督方法主要有：一是財務部門主導，在預算執(zhí)行過程中，借助計算機信息系統(tǒng)對經(jīng)費使用情況進行實時監(jiān)控；二是經(jīng)費使用部門參與，設計經(jīng)費使用進程表，由各單位如實填寫，定期檢查，實際操作中，兩種方法雙管齊下，可大大提高管理和監(jiān)督效果。

獨立學院應創(chuàng)新預算管理評價體系的構建，對預算編制中的決策、執(zhí)行過程、決算結果進行評價，這將大大促進辦學效益的提高，與此同時，對預算執(zhí)行好的單位進行獎勵，包括精神和物質獎勵，對預算中弄虛作假，執(zhí)行中控制不力的單位給予處罰，真正把預算工作納入單位的目標管理。

［1］丁賢友：《談獨立學院的預算管理》，《財經(jīng)研究》2010年第5期。

［本文系江蘇省社科學基金項目“江蘇民辦高校教育研究”（項目編號：08JYD014）的階段性研究成果］

（編輯 李寒珺）