陳月紅，趙良宇

基層民主政治建設(shè)要“上下聯(lián)動(dòng)”
——基于城鄉(xiāng)一體化背景

陳月紅，趙良宇

在城鄉(xiāng)一體化大背景下，基層民主政治建設(shè)在“制度下鄉(xiāng)”過程中面臨一系列的現(xiàn)實(shí)困境，指出這種自下而上的民主化道路是走不通的。介紹了四川省眉山市的市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)模式，認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民主政治建設(shè)必須以體制內(nèi)民主為著力點(diǎn)，把黨內(nèi)民主、社會(huì)民主(人民民主)有機(jī)結(jié)合起來。

城鄉(xiāng)一體化；民主政治建設(shè)；基層民主；黨內(nèi)民主

在我國，城鄉(xiāng)一體化是針對城鄉(xiāng)之間的戶籍、勞動(dòng)用工、社會(huì)福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)分割格局而提出來的，其原意在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革城鄉(xiāng)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度隔離，創(chuàng)建城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行的融合機(jī)制。

城鄉(xiāng)一體化主要是從統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提出的，而在城鄉(xiāng)一體化的過程中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長足發(fā)展必將推動(dòng)城鄉(xiāng)政治關(guān)系、政治格局發(fā)生變化。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)政治關(guān)系、政治格局在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，主要表現(xiàn)為有利于或不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民主政治建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)一體化背景下基層民主政治建設(shè)的困境

其一，村級(jí)選舉 “賄選”現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來通過村民自治選舉的村黨支部和村委會(huì)徒有虛名，村支書和村委會(huì)依然是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定或是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委左右著選舉的結(jié)果；還有許多村莊的選舉被所謂“富人”、“能人”操縱，存在普遍的賄選現(xiàn)象；即使是通過選舉產(chǎn)生的村干部，由于缺乏配套的制約和監(jiān)督機(jī)制，許多民選村干部很快就變了質(zhì)，墮落為貪污腐敗分子。

其二，村級(jí)選舉問題背后潛藏的體制性難題。表面上看，村級(jí)選舉中的問題只是選舉實(shí)踐中的問題，但往深層看，則是村民自治中體制性原因造成的，其中兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部關(guān)系就是問題的癥結(jié)所在?？梢哉f是鄉(xiāng)村民主所遇到的體制性難題。

其三，中國的鄉(xiāng)村區(qū)域之間存在明顯的非均質(zhì)性特征，即橫向的異質(zhì)性與縱向的發(fā)展不平衡性，而且異質(zhì)性與發(fā)展不平衡性互相交織，錯(cuò)綜復(fù)雜。對村民自治運(yùn)作形成較大影響的宗族文化問題，就明顯地存在地域上的不平衡，南方聚族而居的自然村落較多，而北方鄉(xiāng)村自20世紀(jì)以來則雜居趨勢明顯，在宗族文化發(fā)達(dá)的地區(qū)，大多村莊的治理模式主要還是內(nèi)生的宗族治理模式。

在對村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉研究過程中，學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)，單純的自下而上民主化道路是走不通的。因?yàn)榛鶎拥拿裰鲗?shí)驗(yàn)如果得不到中央政府和各級(jí)地方政府的支持或至少是默許，也難以持續(xù)下去。村民自治和“兩票制”選舉農(nóng)村黨支部書記之所以能夠持續(xù)開展，與各級(jí)政府的大力支持有著密切的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革所遇到的困境與缺乏上級(jí)政府的有力支持直接相關(guān)。因此，中國的民主化道路實(shí)際是自下而上與自上而下相結(jié)合的道路，民主化的進(jìn)展有賴于中央政府、地方政府和民眾的共同推動(dòng)。

二、“上下聯(lián)動(dòng)”建設(shè)基層民主政治的理論依據(jù)

毫無疑問，我國基層社會(huì)是執(zhí)政黨取得執(zhí)政合法性的根基，國家政權(quán)卻是基層社會(huì)發(fā)展的向?qū)Ш捅ＷC。無論是革命還是變革，都需要國家政權(quán)的策劃和支持，否則，是不可能成功的。在人類政治發(fā)展史上，許多革命和起義可以是從下層社會(huì)開始的，但其主要領(lǐng)導(dǎo)者往往來自高層，而且斗爭目標(biāo)都是指向高層的。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民主政治建設(shè)，作為現(xiàn)階段政治改革的目標(biāo)，同樣也需要高層的支持?；鶎拥拿裰髡谓ㄔO(shè)如果沒有高層的持續(xù)支持和保障機(jī)制，是不可能持續(xù)開展的；同樣，如果只是自上而下地推動(dòng)民主政治建設(shè)，這種步伐太緩慢，執(zhí)政黨無法在基層取得政治合法性，對其長期的政治統(tǒng)治勢必造成嚴(yán)重影響。所以，中國基層民主政治建設(shè)應(yīng)該采取自下而上地試點(diǎn)推進(jìn)，并有高層支持這種“上下聯(lián)動(dòng)”相結(jié)合的路徑，中國的基層民主政治建設(shè)才可能得到切實(shí)的落實(shí)和保障。

三、“上下聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的實(shí)踐

黨的十七屆四中全會(huì)提出，要“以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主”，黨內(nèi)基層民主建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口。由于在推進(jìn)基層民主時(shí)存在現(xiàn)實(shí)的困境，單純的自下而上的民主化道路是走不通的，按照黨的十六大精神和四川省委組織部《關(guān)于開展黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》要求，眉山作為全省市、縣、鄉(xiāng)黨的代表大會(huì)常任制三級(jí)聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)單位,從2003年3月起,在洪雅縣及其止戈鎮(zhèn)、趙河鄉(xiāng)和青神縣及其西龍鎮(zhèn)、高臺(tái)鄉(xiāng)等兩縣四鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作。在總結(jié)兩縣四鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上,研究出臺(tái)了《關(guān)于試行黨的代表大會(huì)常任制的實(shí)施意見》,并于2004年12月初召開中國共產(chǎn)黨眉山市第一次代表大會(huì)第二次會(huì)議,正式啟動(dòng)了市級(jí)黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作,形成了“市、縣、鄉(xiāng)”三級(jí)黨代會(huì)常任制互聯(lián)互動(dòng)，著力構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)互動(dòng)關(guān)系。作為黨代會(huì)常任制的一種試點(diǎn)模式,市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)共同推進(jìn),有利于實(shí)現(xiàn)三級(jí)制度建設(shè)整體化,實(shí)施不同層面資源信息共享,暢通不同信息反饋渠道,形成全方位監(jiān)督體系。

黨內(nèi)民主是黨的生命,對人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。開展黨代會(huì)常任制的試點(diǎn),是對社會(huì)主義政治文明建設(shè)的一種探索和嘗試。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民主政治建設(shè)必須以體制內(nèi)民主為著力點(diǎn),把黨內(nèi)民主、社會(huì)民主(人民民主)有機(jī)結(jié)合起來。

（一）加強(qiáng)主體及制度建設(shè)

加強(qiáng)城鄉(xiāng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)，必須在黨員隊(duì)伍和黨組織兩方面加強(qiáng)城鄉(xiāng)黨內(nèi)基層民主主體建沒同時(shí)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)黨內(nèi)基層民主的制度建設(shè)。

黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。必須做好抓基層打基礎(chǔ)工作，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。一是擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面。全面推進(jìn)各領(lǐng)域黨的基層組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會(huì)覆蓋。二是推進(jìn)基層黨組織工作創(chuàng)新。把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培養(yǎng)新型農(nóng)民、帶領(lǐng)群眾致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定貫穿于農(nóng)村基層黨組織活動(dòng)始終，發(fā)揮黨組織在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。三是增強(qiáng)黨員隊(duì)伍生機(jī)活力。以提高素質(zhì)為重點(diǎn)，抓緊抓好黨員隊(duì)伍建設(shè)這一基礎(chǔ)工程。四是建設(shè)高素質(zhì)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍。按照守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的要求，加強(qiáng)基層黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)。五是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建工作，促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。建立全國黨員信息庫，加強(qiáng)黨員動(dòng)態(tài)管理，健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動(dòng)黨員教育管理服務(wù)工作制度。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)黨內(nèi)基層民主制度建設(shè)。一要完善城鄉(xiāng)基層黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式，并大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基層黨內(nèi)的差額選舉。二要完善城鄉(xiāng)基層黨組織工作量化考核機(jī)制，強(qiáng)化考核，并把考核情況與評(píng)選先進(jìn)、干部選拔任用、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。三要建立城鄉(xiāng)基層黨組織監(jiān)督約束制度，在黨務(wù)公開的基礎(chǔ)上，全面推行“三務(wù)”公開、“三會(huì)”開放及民主評(píng)議制度。四要建立、健全城鄉(xiāng)基層黨組織互助機(jī)制，使農(nóng)村與城市相互學(xué)習(xí)各自民主建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

（二）尊重人民主體地位，發(fā)展人民民主

人民民主也稱社會(huì)民主,它同黨內(nèi)民主一樣,也是推動(dòng)我國民主政治發(fā)展的動(dòng)力。發(fā)展城鄉(xiāng)人民民主,一是尊重城鄉(xiāng)人民主體地位,發(fā)展城鄉(xiāng)基層民主,保障城鄉(xiāng)人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利；二是強(qiáng)化城鄉(xiāng)人民的民主意識(shí),促使他們逐步確立民主法治、自由平等、公平正義的理念；三是在城鄉(xiāng)各層次、各領(lǐng)域擴(kuò)大人民的有序政治參與,培養(yǎng)他們民主參與的積極性，鍛煉他們管理城鄉(xiāng)公共事務(wù)公益事業(yè)的能力；四是推動(dòng)城鄉(xiāng)人民由中國傳統(tǒng)社會(huì)中以家族為單位而非以個(gè)人為單位的人的結(jié)合體的“族民”向“市民”的轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化城鄉(xiāng)基層民主的民眾基礎(chǔ)；五是逐步消除阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度性障礙,改革戶籍制度,以使那些長期居住在城市,但由于受現(xiàn)行戶籍制度限制而無法獲得城市戶口的具有農(nóng)民身份的“市民”能夠真正參與到城市地方事務(wù)管理中來；六是調(diào)整城鄉(xiāng)人大代表比例,逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表；七是完善政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)公開等民主管理制度,保證城鄉(xiāng)人民群眾在基層組織中依法直接行使民主權(quán)利。

[1]任中平，尹學(xué)朋.市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)促進(jìn)黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新：以四川眉山市黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作為例[J].天府新論，2006（6）.

D638

A

1673-1999（2011）09-0027-02

陳月紅（1984-），女，西華師范大學(xué)（四川南充637009）政治與行政學(xué)院2008級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)檎h政治與中國政治；趙良宇（1971-），男，江蘇睢寧人，博士，淮北師范大學(xué)（安徽淮北235000）政法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)橹袊F(xiàn)代史。

2011-03-07