周 珍

論自然災害事件中行政緊急權(quán)的運用

周 珍

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，應(yīng)對災害危機，強化災害應(yīng)急管理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在災害危機中的行政緊急權(quán)是政府應(yīng)對災害引發(fā)的緊急狀態(tài)時所必須的權(quán)力，是國家緊急權(quán)力的重要部分。研究了行政緊急權(quán)的行使對于應(yīng)對災害危機的必要性與可行性，分析了我國自然災害事件中行政緊急權(quán)運用的現(xiàn)狀，提出了完善意見。

自然災害；行政緊急權(quán)；運用

行政緊急權(quán)是以緊急狀態(tài)的發(fā)生為前提的一種有別于常態(tài)權(quán)力的非常規(guī)權(quán)力形態(tài)，它是指緊急狀態(tài)發(fā)生后，享有權(quán)限的行政機關(guān)依據(jù)一定程序采取的一種不為憲政的分權(quán)原則和人權(quán)保障原則過度束縛的一種國家權(quán)力，其目的是通過權(quán)力的集中和人權(quán)的克減來達到盡快的消滅危機、恢復正常的社會秩序的一種緊急權(quán)力。

一、自然災害事件中行政緊急權(quán)運用的必要性和可行性

（一）必要性

1.政府危機管理職能建設(shè)的需要

經(jīng)濟的不斷發(fā)展伴隨著利益主體的多元化，將社會帶入到危機多發(fā)的時期，危機頻發(fā)成為21世紀一個重要特征。所謂危機是指一種非常態(tài)事件，包含險境、災難和時機、轉(zhuǎn)機，是相對于人類社會生活中正常的社會關(guān)系而言，危機管理就是針對可能發(fā)生或正在發(fā)生的,對國家決策集團優(yōu)先目標構(gòu)成威脅的形勢進行處理與應(yīng)對的對策［1]。自然災害就是引發(fā)危機的一個重要原因，現(xiàn)階段政府作為公共事務(wù)的管理者、公共秩序的維護者，對各種突發(fā)性安全事件應(yīng)急管理是政府的一項重要職能，同時也是政府的重要責任，因此，對于自然災害突發(fā)安全事件進行政府危機管理職能建設(shè)是時代對政府管理的必然要求。

2.人民權(quán)益保障的需要

行政緊急權(quán)以發(fā)生危及國家的生存并使之成為社會生活和政治生活的首要價值為運用前提，自然災害的突發(fā)就對社會生活和一定范圍內(nèi)的秩序產(chǎn)生威脅，自然災害緊急狀態(tài)下緊急權(quán)力的行使就成為必然，行政緊急權(quán)在一定程度上擺脫了憲法的約束，表現(xiàn)出一定的超憲性，憲法權(quán)利條款會失去部分或全部效力，公民的一部分基本權(quán)利將得以克減。正如江必新教授所言：“歷史經(jīng)驗也表明，緊急狀態(tài)來臨之際，往往是法治原則受到挑戰(zhàn)之時，也是公民基本權(quán)利受到嚴重威脅的時候?！保?］但是，在自然災害緊急狀態(tài)中，對公民的基本權(quán)利進行限制只是臨時性的，它與保障公民基本權(quán)利從根本上來說并不矛盾，其實質(zhì)是為了保障公民更多的權(quán)益，限制是手段，保障才是目的，緊急狀態(tài)下對部分公民基本權(quán)利加以限制是為了盡快消除危機，恢復正常的社會秩序，而正常的社會秩序是保障公民基本權(quán)利正常行使的前提，所以說緊急狀態(tài)時限制公民權(quán)利的出發(fā)點與歸屬點是更好地保障公民的基本權(quán)利。雖然在緊急狀態(tài)下對公民的權(quán)利進行必要的限制會給一小部分人帶來不利的影響，但是，卻能保障更大一部分人的生命和財產(chǎn)，避免整個社會受到更多不必要的損失

（二）可行性

災害危機中，行政緊急權(quán)的運用是化解安全危機的重要方式，并具備豐富的實踐基礎(chǔ)，這更充分地支持了自然災害事件中行政緊急權(quán)的實施。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度大、分布廣、損失嚴重，在與自然災害的長期斗爭中，我國積累了許多應(yīng)急管理的經(jīng)驗。以汶川地震為例，地震災區(qū)各級（包括基層）黨委、政府，受災部門、單位在第一時間向上級應(yīng)急指揮部報告有關(guān)情況，組織干部群眾自救、互救，國家、部門和省級指揮部迅速調(diào)動地震搶險救援專業(yè)隊伍、公安消防特勤部隊、公安特警等有關(guān)警種、軍隊、武警、民兵預備役部隊、醫(yī)療救援隊伍、后勤保障隊伍，以及根據(jù)應(yīng)急預案中的大型工程機械（吊車、挖掘機、推土機）等資源數(shù)據(jù)庫及時調(diào)集大型工程機械火速趕往災區(qū)［3］。

二、自然災害事件中行政緊急權(quán)運用的現(xiàn)狀及完善意見

（一）我國自然災害事件中行政緊急權(quán)運用現(xiàn)狀

1.正常狀態(tài)機制向應(yīng)急狀態(tài)機制轉(zhuǎn)換不到位

行政緊急權(quán)的行使要以緊急狀態(tài)的宣告為前提，脫離緊急狀態(tài)的行政緊急權(quán)的合理性以及合法性都將遭到懷疑，進而影響政府權(quán)威，動搖國家治理基礎(chǔ)。自然災害一旦發(fā)生，社會及國家的抗災自救能力就會經(jīng)受嚴峻的考驗，應(yīng)對災害緊急狀態(tài)的救助體制是涉及從中央到地方、從部門到基層、從領(lǐng)導到群眾，具有區(qū)域代表性的、真實高效的重大事件和復雜情報傳遞與預警機制和決策擬定的，縱向領(lǐng)導和橫向聯(lián)系相結(jié)合的組織體系，及時啟動緊急狀態(tài)應(yīng)急救援體制，對于災害危機的解除至關(guān)重要。然而，我國法律體制中主要側(cè)重于事中處理階段的規(guī)定，很少規(guī)范前兆階段權(quán)力的運行，這種規(guī)范模式以被動適應(yīng)性為特征，缺乏事件處理的靈活性和徹底性，僅以臨時處理為目標。

2.行政緊急權(quán)行使中缺乏正確的權(quán)力觀

行政權(quán)是人們?yōu)榱司S護自身利益而讓渡部分自身權(quán)力集合而成的，以國家為載體，國家本身沒有任何權(quán)利，它只是民眾實現(xiàn)利益的代表團體，行政權(quán)的行使必須以保持秩序穩(wěn)定保障人民利益為目的，并且依主權(quán)在民的原則，行政權(quán)的真正權(quán)源來自于民眾，人民保有其所有權(quán)，他們轉(zhuǎn)讓的僅為行政權(quán)的使用權(quán)。行政權(quán)的行使如果背離民眾的福利，人民有權(quán)收回，認識行政權(quán)的性質(zhì)是正確權(quán)力觀不可或缺的內(nèi)容，同樣也是行使行政緊急權(quán)力的必要前提。2008年四川省汶川地震發(fā)生當天，重災區(qū)北川縣漩坪鄉(xiāng)按商家意愿，緊急征用商家物資用于救災，并給予一定補償，在商家討要補償時，鄉(xiāng)政府稱當初征用物資的登記冊丟失了，無法核實商家被征物資的價值，只能象征性補償，其中，自稱被征用了10萬物資的超市老板只獲得7 000元補償。災害事件中行政緊急權(quán)的行使并不僅限于某一固定時刻，而是一個完整的程序，上述權(quán)力的行使就表明我國的相應(yīng)機構(gòu)在處理災害事件行使行政緊急權(quán)力時，未樹立正確的權(quán)力觀，沒有真正從民眾利益出發(fā)。

（二）完善自然災害事件中行政緊急權(quán)運用的建議

1.建立和完善自然災害事件預警系統(tǒng)

完善我國災害危機的預警系統(tǒng)建設(shè)，要從我國實際出發(fā)分析現(xiàn)階段預警實情，針對我國專業(yè)應(yīng)急機構(gòu)的缺失，可以常設(shè)一個中央級實體型專門部委從事防災減災的綜合管理工作（可以稱之為“國家防災部”或“災害對策委員會”），在此基礎(chǔ)上，建立國家危機管理指揮系統(tǒng)，綜合協(xié)調(diào)各部門防災減災能力［4］，明確各部門的職能和任務(wù)，組織有危機處理經(jīng)驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結(jié)工作，從國家安全的高度上制定長期的反危機戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，并協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門以及各級政府之間的工作，加強他們協(xié)同運轉(zhuǎn)能力。在地方各級政府層面上，地方政府應(yīng)在上級政府的指導下，設(shè)立相應(yīng)的對口管理部門，并根據(jù)本地區(qū)不同的實際情況，因地制宜地設(shè)置具體的職能部門及組織形式，加強各部門間協(xié)調(diào)運作和快速反應(yīng)的能力［5］。另一方面，要加快公共預警網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)力度，加大在公共預警新技術(shù)領(lǐng)域的投入，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)預警技術(shù)的應(yīng)有作用。

2.建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效、綜合性的應(yīng)急機構(gòu)，強化人員素質(zhì)

我國的災害危機應(yīng)急機構(gòu)的設(shè)置偏重于臨時性，災害危機發(fā)生后國家最高決策機關(guān)就根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，緊急宣布成立一個臨時指揮部，如1998年的長江抗洪，國務(wù)院即成立國家防洪搶險指揮部。該類指揮部在中央層面一般由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，落實到地方則由省、自治區(qū)和直轄市政府的主要領(lǐng)導擔任總指揮，指揮部依據(jù)國家法律、法規(guī)或相應(yīng)授權(quán)，統(tǒng)一指揮、監(jiān)督處理應(yīng)急突發(fā)事件，事件處理完后就撤銷解散。這種臨時性指揮機構(gòu)不符合應(yīng)急管理的規(guī)范化和科學化，首先是責任制無法很好落實。應(yīng)急指揮機構(gòu)在采取應(yīng)急措施時有可能實施限制人身自由或其他控制性措施，因而極有可能成為行政訴訟的被告或被申請行政復議人，由于指揮機構(gòu)存在的臨時性，危機處理完畢后指揮部被撤銷，相應(yīng)人員回歸原單位，如果此種情況下相對人提出行政訴訟或行政復議，那么誰是適格的被告或被聲請人呢？根據(jù)行政法原理，此時由撤銷的有權(quán)機關(guān)成為被告，而撤銷機關(guān)往往是國務(wù)院或省級人民政府，這對于保障相對人的權(quán)益是極為不利的。其次，這種臨時機構(gòu)的啟用往往伴隨著人治主義和實用主義，缺乏規(guī)則意識。臨時指揮機構(gòu)危機處理人員并不是突發(fā)災害危機的專業(yè)處理人員，他們?nèi)狈?yīng)急運作規(guī)則的了解，而且災害危機的突發(fā)性又給他們制定應(yīng)急處理計劃帶來挑戰(zhàn)，迫于危機的壓力往往以定指標、特事特辦或全民動員的形式作為主要應(yīng)急手段，這種處理方式短期內(nèi)可以收到立竿見影的效果，但是，這種方式對法治的沖擊是巨大的，容易滋長“無法”的社會秩序。日本的災害危機治理中，建立了全國性防災組織體制，根據(jù)《災害對策基本法》，在內(nèi)閣府設(shè)立由首相任主席的“中央防災會議”，作為國家防災決策方面的最高權(quán)力機構(gòu)。另外，政府還設(shè)置防災大臣，負責審議防災重大事項，組織制定與防災有關(guān)的基本政策和大規(guī)模災害應(yīng)急對策，綜合協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門的抗災救險工作［6］?？梢姡⒔y(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效、綜合性的應(yīng)急機構(gòu)非常重要。

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[3]楊力.中國防震減災制度的運作與完善：對汶川地震所反映的制度運作經(jīng)驗的思考[J].學習與探索，2008（4）.

[4]朱鳳嵐.日本的突發(fā)災害危機管理及其啟示[J].華夏時報，2008-05-17.

[5]楊東.日本的災害對策體制及其對我國的啟示[J].中州學刊，2008（5）.

[6]風間規(guī)男.災害對策基本法的制定：防災政策網(wǎng)絡(luò)的形成[J].近畿大學法學，2002，50（1）.

C916.1

A

1673-1999（2011）09-0060-02

周珍（1986-），女，江西上饒人，湖南大學（湖南長沙410082）法學院2009級碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學。

2011-03-05