彭 昕，劉正妙

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

公務員的腐敗與道德淪喪問題是當今世界各國普遍存在的問題。針對該問題，西方國家嘗試從公務員職業(yè)道德立法方面加強公務員職業(yè)道德建設，作出了有益的探索，積累了豐富的經驗。他山之石，可以攻玉。因此我們擬就西方國家公務員職業(yè)道德立法方面的經驗、做法做一簡單考察，以冀能為我國公務員職業(yè)道德立法提供些許借鑒。

一、公務員職業(yè)道德立法的內涵剖析

(一)公務員職業(yè)道德概念解析

道德是指“關于有利或有害社會與他人以及自己的行為之應該如何的規(guī)范，簡言之，亦即利害人己的行為應該如何的規(guī)范?！彼怯山洕A決定的上層建筑和特殊的社會意識形態(tài)，是通過社會輿論、傳統(tǒng)習俗和內心信念來維系的。恩格斯說過:“實際上，每一個階級，甚至每一個行業(yè)，都各有各的道德?！币虼耍殬I(yè)道德源于社會普通的道德，因為每個階級和每個行業(yè)的人群都是整個社會的組成部分。但它又有其特殊性，即是每個階級和行業(yè)這樣的特殊群體的道德，是社會道德的不足的補充。所以，職業(yè)道德原是指同人類社會職業(yè)活動密切相關，具備相應職業(yè)特點，依照特定指導原則建立起來的，用于處理與職業(yè)相關行為之應該如何的準則和規(guī)范。簡而言之就是指某一特定行業(yè)的行為主體利害人己的行為應該如何的規(guī)范。進一步推演，所謂公務員職業(yè)道德，就是指公務員在行使公共權力、管理公共事務和提供公共服務過程中，依照特定指導原則建立起來的，用于處理與公務員職業(yè)相關行為的心理意識、原則和規(guī)范總和。公務員職業(yè)道德與一般意義上的道德相比，由于相關的行政法律、規(guī)章、制度的介入，具有極大的行政約束和一定的法律效力的色彩，體現著一般道德所不具備的、局限于行政職業(yè)特殊需要的強制約束。它具有以下內涵:①是一種特殊的職業(yè)道德，適用的范疇界定于公務員。②以特定的行政倫理作為基本指導理念與價值取向，表達著在行政活動中特定的社會倫理要求與倫理價值取向。③是政治道德的一種體現，集中體現著政權的意識形態(tài)。④內涵行政倫理價值觀、行政倫理規(guī)范以及職業(yè)道德規(guī)范等具體行政行為規(guī)范。它具有雙重屬性:一是公務員職業(yè)道德具有一般屬性。即指它作為社會意識形態(tài)和上層建筑所具有的基本性質。這主要體現在社會從屬性、階級性、時代性和歷史延續(xù)性幾個方面。另一方面是公務員職業(yè)道德具有其特殊屬性。即明顯的政治性、一定的強制性和廣泛的示范性等屬性。

(二)公務員職業(yè)道德立法的內涵

“立法”是指由特定主體依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法的活動。那么，我們認為“公務員職業(yè)道德立法”就是立法主體依據一定職權和程序，運用一定技術和手段，認可部分公務員職業(yè)道德規(guī)范、職業(yè)道德原則以及職業(yè)道德習慣，并賦予國家的意志和法律的強制，使之規(guī)范化、制度化。由于公務員職業(yè)道德是公務員職業(yè)行為應該如何的規(guī)范，它不會自發(fā)地對公務員職業(yè)行為發(fā)生有效的約束作用，強制力有限，并且不會內化公務員職業(yè)內在的道德要求，所以需要立法。為實現公務員職業(yè)道德由他律向自律的轉變，有效發(fā)揮其作用，進行相應的制度建設，是必不可少的。尤其是在當前公務員職業(yè)道德狀況不佳的景況下，通過法律的強制手段和威懾作用來強化公務員職業(yè)道德的他律化訓練，進而實現多元化利益、價值觀的統(tǒng)一，無疑是一條有效的途徑。其本質是借助法律的強制力，對公務員的外在行為產生約束，迫使他們遵守一定職業(yè)規(guī)范，從而塑造公務員內心自覺守法的心靈。當然，公務員職業(yè)道德立法也并非否定或者削弱職業(yè)道德在與法律調節(jié)范圍重疊領域調節(jié)作用。因為職業(yè)道德和法律在功能上具有互補性，所以，在道德被立法的同時，職業(yè)道德同樣可以作為一種輿論力量和精神力量，可以起到規(guī)范和勸導的作用。由此我們也發(fā)現，公務員職業(yè)道德立法有其范圍的界限，并不是所有的公務員職業(yè)道德領域都能進行立法?！胺珊偷赖麓碇煌囊?guī)范性命令，其控制范圍在部分上是重疊的。道德中有些領域是位于法律管轄范圍之外的?！?/p>

二、西方國家公務員職業(yè)道德立法的特點分析

二戰(zhàn)結束后，西方國家行政權日益膨脹，公務員的道德問題變得日益突出，西方國家民眾反腐敗的呼聲越來越高。為了改善公務員的道德水準，提高行政效率，西方國家從公務員職業(yè)道德立法方面做了大量的有益嘗試和探索，具體說來呈現以下一些特點:

(一)國家領導高度重視

西方國家在立法過程中，不管是國家最高元首總統(tǒng)、總理，還是議會議長或最高人民法院院長等高層領導，對公務員職業(yè)道德方面的立法都十分重視。許多國家的最高領導人，在綜合分析公務員職業(yè)道德信息基礎上，根據公務員職業(yè)道德建設的具體情況和需要，提出制定有關公務員職業(yè)道德方面的法律法規(guī)的目的、任務和要求，并通過特定的機關跟蹤關注公務員職業(yè)道德立法的全過程，他們在其中始終發(fā)揮著協(xié)調、指導和決策作用。這是西方國家公務員職業(yè)道德立法的基本特點之一。如:1973年加拿大聯邦議會在其總理皮埃爾·埃利奧特·特魯多的倡議和指導下，首次通過了約束政府官員行為的《利益沖突章程》。至1985年，馬爾羅尼任總理為了進一步提高公務員的職業(yè)道德水準，又對這個章程提出了補充修訂意見，以期通過對政府官員的職業(yè)行為提出更為嚴格的要求，來促進政府廉潔、高效建設。而在美國，布什總統(tǒng)更是根據政府倫理建設和公務員道德建設需求，親自參與《美國政府行為倫理法案》的起草、制定和修改工作。并于1990年以“總統(tǒng)行政命令”的方式，頒布了《政府官員及其雇員的行政倫理行為準則》。在西方國家，雖然立法權主要掌握在議會的手中，但是高層領導，特別是國家元首對立法的影響是巨大的。如果沒有他們的支持，議會所立的法律法規(guī)在實施過程中必然會遭到很大的阻力。如“1989年11月中旬，美國眾參兩院通過美國國務院授權法，其中包括制裁中國的修正案，但該法案最后被布什總統(tǒng)否決。”正是因為在公務員職業(yè)道德等法律法規(guī)的制定過程中，經常由高層領導召集和主持相關部門共同研究、審議，同時也廣泛征求和聽取政府其他部門的意見，公務員職業(yè)道德法才保持了很高的地位和很強的權威性。

(二)西方國家公務員職業(yè)道德法完備且相互協(xié)調補充性強

相對于我國的人治思想較濃厚、缺少法制傳統(tǒng)而言，西方國家法治意識較濃，有良好的法治意識和傳統(tǒng)，立法相對完備。因此西方國家對于經濟、政治和社會各方面的立法種類多，相當多的領域都有了自成體系的相互協(xié)調、補充性強的法律體系。同樣，公務員職業(yè)道德立法也是如此。公務員職業(yè)道德立法完備、相互協(xié)調補充性強具體體現在:一是西方國家憲法對公務員職業(yè)道德要求作出了原則性的規(guī)定。如美國憲法宣布:“凡是在合眾國政府擔任有俸給或有責任之職務者，未經國會許可，不得接受任何國王、王子或外國的任何禮物、薪酬、職務或爵位?！薄昂媳妵偨y(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官，因叛國、賄賂或其他重罪和輕罪，被彈劾而判罪者，均應免職”。并且最高行政長官總統(tǒng)任職必須宣誓。二是在其他一些根本性的法律法規(guī)中對公務員職業(yè)道德做出了相關規(guī)定。最為典型的就是在誠信方面立法。如《德國民法典》中的第242條規(guī)定:債務人須依誠實與信用，并照顧交易慣例，履行其給付。《瑞士民法典》第2條規(guī)定:無論何人行使權利義務，均應依誠實信用為之。并且在《意大利刑法典》、《德國刑法典》、《西班牙刑法典》、《法國新刑法典》等法律法規(guī)中，對公務員違反職業(yè)道德的行為做出了明確的制裁標準。三是各國在公務員法里對公務員職業(yè)道德要求做出了明確的規(guī)定。光有憲法和相關法律法規(guī)的基本原則和方針不足以實現公務員職業(yè)道德建設法律上的保障，各國還在其公務員法里對公務員職業(yè)道德要求做了明確規(guī)定，如“《德國公務員法》規(guī)定公務員不得接受任何獎金或禮品;《波蘭公職人員法》規(guī)定公務員必須忠誠高效、盡職盡責。并規(guī)定設立專門的公職理事會對公務員的職業(yè)道德進行專門的監(jiān)督?！彼氖浅雠_了專門的公務員職業(yè)道德法律法規(guī)。沒有專門的公務員職業(yè)道德法律法規(guī)，以上法律法規(guī)的規(guī)定和要求是很難實現的。西方國家在加強公務員職業(yè)道德基本大法立法的同時特別注意公務員職業(yè)道德的專門法律法規(guī)的立法。如《美國行政部門雇員道德行為準則》、《韓國公職人員道德法》、意大利的《公務員道德法典》、日本的《國家公務員倫理法》等都是針對公務員的職業(yè)道德進行的專門立法。五是公務員職業(yè)道德配套法規(guī)健全。如韓國為了配合《公職人員道德法》的實施還制定了《公共服務道德法》、《公職人員財產沒收特例法》、《監(jiān)察院法》等配套法規(guī)。

總之，西方國家從根據公務員職業(yè)道德建設的需要，制訂了效力不同的公務員職業(yè)道德法。它們之間彼此聯系、相互協(xié)調和補充，共同形成了一個完整的公務員職業(yè)道德法律體系。

(三)職業(yè)道德法律法規(guī)可操作性強

西方國家公務員職業(yè)道德立法，不僅將公務員職業(yè)道德內容:政治堅定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務實創(chuàng)新、清正廉潔、團結協(xié)作、品行端正以法律的形式固定下來，而且在如何將公務員職業(yè)道德的規(guī)定轉化為現實的法律秩序，使公務員的職業(yè)行為受到法律法規(guī)真正的約束，加強公務員職業(yè)道德法律法規(guī)的可操作性方面也做出了大量的努力。

西方國家公務員職業(yè)道德立法操作性強主要體現在公務員職業(yè)立法著重從內涵和外延上明確公務員職業(yè)道德的概念、在內容和標準上力圖使之達到量化從而實現其可操作性。具體表現在以下幾個方面:⑴財產申報方面。美國《地方政府法典》不僅明確規(guī)定了“公務員財產申報的受理機構、申報的財產內容、申報的時間，而且提出了財產報告的提交要求、財產報告的保存時間、處理方式。并且對不按要求提交財產報告的公務員予以法律制裁”。而《韓國公職人員道德法》對公務員的財產申報內容做出了更為詳細的規(guī)定:“①所有人持有合計為1000萬元以上的存款;……⑤所有人具有合計價值為500萬元以上的黃金和白金(包括黃金和白金的制品);⑥具有價值相當于500萬元以上的寶石;⑦具有價值相當于500萬元以上的古董和藝術品;⑧具有每券為500萬元以上的會員券”等財產都須上報。⑵公務員中收受禮品及申報方面。《韓國公職人員道德法》規(guī)定，公職人員及其家庭成員接受外國政府個人價值100美元以上的禮品時應報告;《美國行政部門雇員道德行為準則》規(guī)定，每次禮品不得超過市場價20美元，一年內從同一位送禮者處接受的禮品總值不得超過50美元。⑶政府信息保密方面。西方國家為了確保國家安全與利益，在法律上對公務員恪守職業(yè)秘密做出了嚴格要求?！缎傺览珓諉T道德規(guī)范》不僅對公務員轉移、隱藏、毀滅文件;私開查封物品;私自打開密封文件做出了懲戒規(guī)定，而且對泄露公共秘密和私人秘密作出了相應的刑法規(guī)定。英國《地方政府雇員行為規(guī)范》除針對泄露的信息機密程度不同而規(guī)定各種處罰外，僅進行經濟懲罰一項就有詳細的懲罰數額和時間的規(guī)定。⑷履行職責、遵守命令方面。西方國家都要求公務員親自任職和處理工作;準時辦公，不得無故缺席、遲到和早退;堅守崗位，不得擅自離職;講究效率，有效地處理公務，不得在工作時間辦私事等。如《新西蘭公務員行為準則》指出:無正當理由而不出席道德委員會會議者，處以6個月以下的徒刑或500萬元以下的罰款?！赌鞲绻珓諉T職責法》規(guī)定:因失職造成損失價值或盈利不超過聯邦區(qū)現行最低月工資標準100倍的，可處以免除其擔任公職或工作權利6個月至3年的處罰;如損失價值超過上述標準，可處以免除其擔任公職或工作權利3至10年的處罰。⑸在懲治腐敗方面。西方各國針對公務員職業(yè)行為制定了“實體型、程序型和綜合型”的具體性法律法規(guī)。如新加坡綜合型的《防止腐敗法》確立了非常寬泛的貪污定義，包括任何以金錢和非金錢形式表現的利益和好處;詳細地界定了受賄罪收受的“報酬”，包括金錢和非金錢物質;賦予專門反貪污機構廣泛的權力和全面的偵查權，并制定具體、詳細的偵察措施。

三、西方國家公務員職業(yè)道德立法經驗對我國的啟示

西方國家的社會性質、國家和社會所選擇的改革模式及道路、社會發(fā)展最終目標和方向都與中國有很大的差別。但與西方國家公務員職業(yè)道德建設一樣，中國公務員隊伍職業(yè)道德建設也面對著諸多相同的問題。借鑒西方國家公務員職業(yè)道德立法方面的豐富經驗，以立法來落實公務員職業(yè)道德建設地位，保證其穩(wěn)定發(fā)展，促進公務員職業(yè)道德不斷提升，對于處于全面建設小康社會關鍵時期的中國，不僅可能也非常必要。

(一)切實把科學發(fā)展觀作為公務員職業(yè)道德立法的指導思想

公務員職業(yè)道德立法，是公務員與政府、政府系統(tǒng)與公民和社會矛盾的統(tǒng)一體。要處理好這些主體之間的矛盾，將它們的對立在公務員職業(yè)道德立法中統(tǒng)一起來，實現公務員、政府和社會的和諧發(fā)展，關鍵在于堅持“以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀”，時刻將科學發(fā)展觀思想貫徹于公務員職業(yè)道德立法之中。一是要以科學發(fā)展觀審視公務員職業(yè)道德立法的客觀環(huán)境。當前我國公務員職業(yè)道德立法面臨著很大的壓力和嚴峻的挑戰(zhàn)，一方面是發(fā)達國家公務員地位由于職業(yè)化程度的加快，他們享受著優(yōu)厚的待遇和比較高的社會地位，與我國形成對比;另一方面由于我國市場經濟改革的深化，一部分人先富起來，而公務員的各種待遇特別是物質待遇水平的增長幅度比國家經濟增長幅度要小，因而公務員陷入相對貧困，這不僅在一定程度上影響了公務員安心工作，而且導致“公務員經濟人屬性膨脹，出現權力尋租，以權謀私，最終敗壞了公務員職業(yè)道德”。我們以科學發(fā)展觀審視公務員職業(yè)道德立法，就是要用全面、協(xié)調、可持續(xù)的目光來審視公務員職業(yè)道德立法的客觀環(huán)境。即我國處于社會主義初級階段，不能盲目照搬西方國家公務員“高薪養(yǎng)廉”，利用大量資金來改善公務員物質生活條件。因此在立法確定公務員待遇的標準、內容、范圍過程中，要始終注意保持與社會經濟發(fā)展水平相協(xié)調，絕不能操之過急，把標準和目標定得太高。但是同時我們也應該認識到，發(fā)達國家對公務員高薪金、高福利的地位模式，雖然不適合我國的國情，但其中一些具有普遍指導價值的東西，我們可以通過分析比較后加以借鑒和利用。二是要以科學發(fā)展觀合理定位公務員職業(yè)道德立法的功能。健全公務員職業(yè)道德建設他律機制，有利于遏制公務員官僚主義、以權謀私和貪污腐敗等不良風氣，從而引導公務員樹立清正廉潔、艱苦樸素、依法行政和作風民主的價值取向。因此以科學發(fā)展觀來科學定位公務員職業(yè)道德立法的功能就是要在公務員職業(yè)道德立法中，著力解決“公務員經濟屬性與公共人屬性之間的突出矛盾，既滿足公務員的個人需求又讓公務員在自我實現之中更大地貢獻于社會主義建設”;要著力解決政府與社會之間的矛盾，在他律的公務員職業(yè)道德過程中，立法要既能讓公務員努力、清廉、高效的工作，促進政府發(fā)展，又能更大地滿足公民和社會的需求;必須堅持進取精神與求實態(tài)度相結合，即要看到公務員職業(yè)道德建設是一個動態(tài)的進程，公務員職業(yè)道德立法是一個長期的歷史任務，不可能一蹴而就。三是公務員職業(yè)道德立法要有利于促進公務員全方面的發(fā)展，彰顯以人為本的精神。公務員職業(yè)道德立法的根本目的是促進公務員全面發(fā)展。因此在立法過程中要將公務員利益放在首位，將公務員全方位的發(fā)展放在首位。

(二)堅持共產黨的領導是公務員職業(yè)道德立法成功的政治保障

胡錦濤總書記在十七大報告中提出我國須“加強和改進立法工作，進一步提高立法質量……緊緊圍繞黨和國家工作大局……?！边@不僅表現了總書記對我國立法工作的重視，同時也說明，要加強立法工作，必須依靠黨的領導才能取得偉大成功。而西方國家的政治生活大多數都是在政黨討價還價之間進行，公務員必須堅持政治中立原則。如德國《聯邦官員法》規(guī)定:“官員為全體人民服務，而不是為某一個政黨服務，他應當公正、不偏袒任何政黨地去完成他的使命”。美國聯邦文官制度的《彭德爾頓法》也把“政治中立”原則放在一個突出的位置上。這種政治生活上的多黨領導在西方國家存在有其合理性，但也存在不少弊端。但這在社會主義國家是行不通的。如俄羅斯也效仿西方國家民主制度，取消共產黨領導，實行多黨制，結果給俄羅斯造成信仰危機、人心渙散，民族凝聚力遭到極大的傷害，使俄羅斯陷入重重困難之中。在中國之所以堅持公務員職業(yè)道德立法的黨的領導是有著深刻的馬克思主義理論根據的。馬克思主義認為，無產階級政黨是無產階級組織的最高形式，是領導無產階級和廣大勞動人民群眾取得革命和建設勝利的根本保證。只有在共產黨的領導下制定和執(zhí)行正確的政治路線才能取得成功。并且由于政黨生長的土壤和經濟基礎、社會形態(tài)不一樣，因此，公務員職業(yè)道德立法只有堅持黨的領導，將黨代表的人民的要求轉化為公務員職業(yè)道德法律法規(guī)的要求，才能制定出代表人民利益的具有很強合法性基礎的公務員職業(yè)道德法。

公務員職業(yè)道德立法通過影響黨和國家政策、方針和路線的執(zhí)行和落實，直接關系到政府的形象的提升、政府的執(zhí)政能力建設，事關國家的安危、民族的強盛，其牽涉面廣，是一項復雜的系統(tǒng)工程，只有堅持中國共產黨領導才能團結一切可以團結的力量來共同完成和實現公務員職業(yè)道德立法的任務和目標。鄧小平同志說黨的任務就是管黨和干部，并且指出公務員的職業(yè)道德就是“堅持社會主義道路和黨的領導”。所以堅持黨對公務員的職業(yè)道德立法領導是要依靠黨在軍隊中的政治工作來教育、引導公務員正確認識、理解我國所處的歷史階段和公務員所肩負的社會責任，樹立廉潔、高效和為國家經濟、政治、文化建設努力的決心，積極配合、支持國家為公務員職業(yè)道德立法所作的各項工作和努力。通過共產黨的正確領導、決策，各個黨員的模范帶頭，使我們黨在有關公務員職業(yè)道德立法方面的法規(guī)政策具有十分廣泛的群眾基礎。

(三)科學構建我國公務員職業(yè)道德法律體系

近年來，我國加快了公務員職業(yè)道德建設的步伐，在公務員職業(yè)道德立法方面也做了不少工作，并取得了一定的成就。如我國在1980年黨的十一屆五中全會上通過了《關于黨內生活若干準則》，1997年黨中央制定了《中國共產黨廉潔從政若干準則》、《紀律處分條例》、《領導干部報告?zhèn)€人重要事項的規(guī)定》以及《國家公務員暫行條例》和《行政監(jiān)察法》等法律、法規(guī)。但是由于“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權利的各項制度，法治很不完備?！迸c西方國家相比較而言，我國對公務員職業(yè)道德要求法律化方面還顯得相當薄弱，如公務員的專門大法《公務員法》對公務員道德方面的要求及其抽象，僅以“遵守紀律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”概括之。而且缺少公務員職業(yè)道德建設的專門法規(guī)和配套法規(guī)。這也是我國公務員職業(yè)道德不良，產生公仆意識淡化、權錢交易蔓延、創(chuàng)業(yè)精神失落、本位主義嚴重、短期行為突出等現象的原因。因此，科學構建我國公務員職業(yè)道德法律體系迫在眉睫。要科學構建我國公務員職業(yè)道德法律體系，一是要在公務員管理的根本大法《公務員法》中將公務員職業(yè)道德建設的要求詳細化。我國公務員職業(yè)道德立法的地位和層次的提高必須有賴于此。西方國家公務員職業(yè)道德立法體系的構建都在公務員法中對其做出了明確、詳細的規(guī)定。如《德國公務員法》對公務員恪守職業(yè)道德，準時、滿量工作方面規(guī)定:“如果因公務需要要求公務員必須且只是特殊情況超時工作時，公務員應在正常的工作時間外無償地進行工作。如果因公務需要或允許超時工作的時間每月超出正常工作時間5小時，則一年超時工作的時間可得到相應的假期補償。如果公務員因工作原因不能休假，可相應地增加工資，增加工資時間每年最多不超過480小時?！倍且雠_公務員職業(yè)道德專門法規(guī)，使公務員職業(yè)道德建設的針對性和具體性進一步增強。西方國家如美國、加拿大、英國、澳大利亞、日本和韓國等國家都出臺了公務員職業(yè)道德的專門法律法規(guī)。我國的《公務員法》是公務員管理的根本大法，涉及到公務員管理的方方面面，因此不可能專門對公務員職業(yè)道德建設作出全方位的規(guī)定，這必須得借助公務員職業(yè)道德專門法規(guī)才能實現。所以出臺《公務員職業(yè)道德立法》勢在必行。三是要出臺公務員職業(yè)道德配套法規(guī)。西方國家公務員職業(yè)道德立法之所以操作性強，不僅僅是因為有專門的公務員職業(yè)道德法，而且也是因為公務員職業(yè)道德配套法規(guī)健全。所以，只有出臺公務員職業(yè)道德建設的配套法規(guī)，改變公務員職業(yè)道德立法只停留在較宏觀層面的局面，才能促使公務員職業(yè)道德法律法規(guī)實現其實際效果。

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