□ 譚桔華

縣級服務型政府建設的目標及實現(xiàn)

□ 譚桔華

服務型政府建設是當代中國政府改革的戰(zhàn)略定位?？h級政府是承上啟下的一級政府組織，抓好了縣級服務型政府建設，就抓住了整個服務型政府建設的核心。建設縣級服務型政府必須明確縣級服務型政府的目標要求，抓住縣級服務型政府建設的要點，從而推動縣級服務型政府建設。

一、問題的提出

服務型政府是指在公民本位和社會本位理念的指導下，以公眾為導向、以公共利益為目標、以服務公眾和社會為核心職能，通過創(chuàng)立和發(fā)展廣泛的社會機制和公共責任機制，公正、透明、高效地為公眾提供滿意的公共產品和服務的政府。[1]服務型政府是現(xiàn)代政府的一個顯著特征。溫家寶總理在全國十一屆人大三次會議《政府工作報告》中明確提出：要以轉變職能為核心，推動服務型政府建設，維護社會公平正義；要全面正確履行政府職能，更加重視公共服務和社會管理；要推進社會管理體制改革和創(chuàng)新，合理調節(jié)社會利益關系；要努力提高執(zhí)行力和公信力，堅持決策的科學化、民主化，加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制；要把反腐倡廉建設擺在重要位置。[2]這“五個要”的提出，使轉變政府職能、建設服務型政府，成為政治體制改革的具體內容。

回顧我國政府改革的實踐可以看到：20世紀80年代，政府改革主要圍繞“集權與分權”的話題而展開，基于對傳統(tǒng)集權模式的深切反思，“分權讓利”被設定為政府改革的主題；90年代，國家與社會、政府與市場關系的討論，將政府改革的話題引向有關“大政府與小政府”的討論，“小政府”模式被一度看好，精簡機構成為政府改革的主要內容；2000年以后，政府改革的主題進一步深化，改變政府管理模式，構建服務型政府，成為政府改革的目標。自中國共產黨第十六大以來，以構建服務型政府為目標的政府改革思路逐漸明晰：2002年中共十六大第一次把政府職能歸結為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四項內容；2003年的“非典事件”，使中央和各級領導深刻地認識到，推動經濟發(fā)展，絕不能以忽略社會發(fā)展、犧牲人民群眾的利益為代價，必須“以人為本”、科學發(fā)展；2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上正式提出 “建設服務型政府”的口號；2006年10月，中共十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，自此，服務型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導性文件中；2007年10月胡錦濤總書記在中共十七大報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內容而予以強調。[3]2008年2月中共十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，把“建設服務型政府”作為改革的核心內容；2010年10月中共十七屆五中全會討論審議的“十二五”規(guī)劃建議，對加快建設服務型政府提出了新的明確要求。在建設服務型政府的實踐中，2000年以來，南京成功進行了“公民參與”式服務型政府的試點探索；成都成功進行了“規(guī)范化”服務型政府的試點探索。全國首部關于“服務型政府建設”的省級政府規(guī)章——《湖南省政府服務規(guī)定》也在2010年出臺。從理論到實踐，服務型政府建設已經成為我國政府改革的主題和目標。

二、縣級服務型政府建設的目標

目前服務型政府建設無論是理論層面還是試點實踐，都較多地著重在中央政府和?。ㄊ校┘壵０凑罩袊姓w制，縣級政府是承上啟下的一級政府組織，居于組織結構金字塔的中底層。它是城鄉(xiāng)、工農、微觀宏觀、直接間接的結合部，管理范圍大，服務對象多，上要對接中央、省市，下要面對廣大農村。我國目前有2860多個縣級政府，點多面廣。抓好了縣級服務型政府建設，就抓住了我國服務型政府建設的牛鼻子。從某種意義上說，縣級政府改革、創(chuàng)新是全國服務型政府建設的突破口。[4]同時，鑒于縣級政府既有別于中央政府、省級政府的宏觀職能，又有別于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的微觀層面；它既是黨和國家方針政策的執(zhí)行機關，又是一個區(qū)域的政治、經濟、文化和社會事務的領導機關；既具有與上級政府相一致的統(tǒng)一性，又具有相對的獨立性。通過調查研究，我認為，縣級服務型政府建設應達到以下五個目標。

（一）縣級服務型政府的職能定位：社會管理、公共服務

盡管黨的十六大對政府職能作出了明確界定：經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。但這是對整個政府職能的界定，具體到縣級政府的職能。首先，它不完全具有經濟調節(jié)的宏觀職能；其次，它只具有在一定范圍內的市場監(jiān)管職能?？h級政府職能最主要的是社會管理和公共服務職能，而且以公共服務職能為核心?？h級政府的主要職責：一是執(zhí)行上級政府決定。嚴格按照國家法律和政策規(guī)定，確保上級政策在本區(qū)域內得到貫徹落實。二是提供地方性公共服務。對教育、社會保障和福利等中央和地方政府的共同職責，一般由中央政府提供資金，縣級政府則負責落實和管理中央及省級政府投資的公共服務項目，保證項目優(yōu)質高效完成，并提供與財權和事權相應的本轄區(qū)的社會管理和公共服務：加強農村職業(yè)教育和成人教育、健全農村公共衛(wèi)生體系、加快建立農村養(yǎng)老保險制度、加強鄉(xiāng)村文化設施建設。三是突出“三農”服務，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。推進農業(yè)科技進步，加大農業(yè)優(yōu)良品種推廣和農業(yè)技術普及，向廣大農民提供在生產中需要的信息、技術、資金和土地調整等方面的服務；加強對農業(yè)的扶持與保護，合理配置農業(yè)資源，努力培育市場體系；支持農業(yè)產業(yè)發(fā)展，加強農村水利、道路、飲水等基礎設施建設，改善農民生產生活條件。

（二）縣級服務型政府的機構設置:服務為主、精干高效

正因為縣級政府有別于中央政府和省級政府，因此，縣級政府的機構設置絕對不能按照上下對口原則與中央、省級政府機構一一對應設置。而且我國各縣的自然情況、縣級政府的功能和發(fā)揮水平不同，使其政府在職能領域的重點、廣度和深度也有所不同。如果按照對口原則設置，一方面會導致縣級機構臃腫、人浮于事，很多機構不能發(fā)揮應有的作用；另一方面，又會導致職能缺位，該管的事沒人管或管不好。因此，縣級政府機構應確保按服務為主、精干高效的原則設置，滿足完善社會管理職能的需要和有利于社會公共服務能力的供給與創(chuàng)新。打造服務型政府，關鍵是要做好“兩個服務”，即做好政府對企業(yè)的服務和政府對居民的服務。因此，要把大量管制型機構、事務型機構轉換成服務型機構，突出農村科技與信息服務、農村公共衛(wèi)生服務、農村教育服務、鄉(xiāng)村文化服務、農村就業(yè)服務、農村社會保障服務等，達到服務為主、精干高效的目的。

（三）縣級服務型政府的運行機制：民主決策、依法行政

民主決策既要求縣級政府有關民生的事項在決策中廣泛吸取公民的意見，又要求縣級政府為公民提供參與公共決策的平臺和渠道，切實保障公眾對重大事項和公益項目的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，建立健全重大工程建設和政府重要決策社會征詢、專家論證、公開聽證和重大事項票決制度。依法行政，要求政府及其部門在法定權限內管理社會經濟事務，不能讓權大于法、人大于法、情大于法，更不能因違法亂政傷民力、失民心。縣級服務型政府的運行機制最核心的就是要求民主化的管理機制和法治化的權力運行機制。服務型政府首先是民主政府，即人民當家作主的政府。要健全和完善縣級人民代表大會制度，使農民的利益訴求得到充分反映，使農村公共服務的決策充分體現(xiàn)民意，保證公民在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個管理環(huán)節(jié)都應該起到作用。服務型政府必須堅持依法行政，切實規(guī)范政府權力，保證其真正在服務型政府的軌道上運行。

（四）縣級服務型政府的價值原則：公正透明、高效廉潔

公正透明，要求縣級政府在各個環(huán)節(jié)都必須堅持信息公開，陽光操作，保證農村公共服務由“暗箱”供給向“透明”供給轉變，保證各個環(huán)節(jié)都接受有效監(jiān)督，維護公共利益，實現(xiàn)社會公正。高效廉潔，要求縣級政府及其部門要最大限度精簡行政審批事項，并按照最短化、最簡化、最優(yōu)化的原則，實行行政審批流程再造，最大限度方便企業(yè)和群眾辦事，提高縣級政府的行政效能和行政能力。而且必須恪守國家法律和黨的紀律，堅決杜絕一切違規(guī)和違法違紀行為。

（五）縣級服務型政府的評判標準：高效服務、人民滿意

服務型政府的基本內涵是：為社會提供基本有保障的公共產品和有效的公共服務，不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求。因此，建設縣級服務型政府的根本目標在于高效提供公共產品和公共服務，建立人民滿意的政府?？h級政府服務質量的高低要看“群眾滿意不滿意”，高效服務、人民滿意是對政府服務的關鍵評判尺度。創(chuàng)造條件讓人民群眾能夠有效地批評、監(jiān)督政府，這應是建設縣服務型級政府的內在要求。

三、建設縣級服務型政府目標的實現(xiàn)

縣級服務型政府建設是一項系統(tǒng)工程，必須抓住縣級服務型政府建設的要點，有步驟地推進。

（一）建設縣級服務型政府的著力點：改善民生，高效提供公共產品和公共服務

溫家寶總理在全國十一屆人大三次會議上提出：我們要以轉變職能為核心，深化行政管理體制改革，大力推進服務型政府建設，努力為各類市場主體創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，為人民群眾提供良好的公共服務，維護社會公平正義。[5]黨的十七大也明確要求“強化社會管理和公共服務”。目前，我國縣級政府需要提供三種基本性的公共服務：一是為企業(yè)、社會提供經濟性的公共服務，即提供嚴格規(guī)范的市場監(jiān)管、及時公開地向全社會提供經濟信息、提供最基本的基礎設施等，為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境；二是執(zhí)行高層級政府尤其是中央政府投資的公共服務項目，不僅保證?？顚Ｓ?，而且要保證優(yōu)質高效執(zhí)行這些項目，發(fā)揮其應有的作用；三是積極吸引、組織和管理企業(yè)、社會團體和個人投資公共服務項目，開辟公共服務投資新渠道，創(chuàng)新公共服務方式。另一方面，縣級政府應著力改善群眾關注的醫(yī)療、教育和社會保障等民生問題：一是規(guī)范社會組織或團體，培育社會治理的多元主體，實施配套的社會政策，維護社會公正；二是提高公共教育服務水平、普及義務教育，提高社會保障服務水平、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務水平和科技服務水平。在現(xiàn)有縣級財政狀況下，必須改變政府社會管理和公共服務主體單一化的問題。要強化各類企事業(yè)單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用。[6]改善民生，從關注弱勢群體的角度出發(fā)，特別重視農民的利益，為農民高效提供基本而有保障的公共產品。

（二）建設縣級服務型政府的立足點：提升效能，構建以服務型機構為主體的縣級機構

當前，服務能力低是制約縣級服務型政府建設的重要因素之一。服務能力低，既體現(xiàn)在縣級政府財力困難，無力提供更多的公共服務和有效進行社會管理，也表現(xiàn)在：政府機構臃腫、人員結構不合理、專業(yè)技術人員匱乏；生產服務方面農業(yè)技術、信息服務短缺，農田水利設施建設停滯，金融服務不足，市場監(jiān)管不到位；生活服務方面，部分地區(qū)社會秩序混亂、治安狀況堪憂。提升政府效能，轉變縣級政府機構改革思路，構建以服務型機構為主體的縣級機構，是當前建設縣級服務型政府的前提。一方面縣級政府要結合當地的優(yōu)勢和特點，合理分離和綜合政府的職能體系，要突破上下一一對口的機構設置慣例，機構設置要向“寬職能、少機構”方向發(fā)展，向大農業(yè)、大經濟、大交通、大環(huán)保等發(fā)展?，F(xiàn)代縣級服務型政府的運轉強調政府組織的高效性、公民參與的積極性與公共治理的多中心化。在此基礎上，才能創(chuàng)造出公共服務更好的體制環(huán)境與組織發(fā)展制度，為服務型政府發(fā)展提供有效的組織基礎。[7]另一方面要加大培訓力度，鼓勵社會中介組織發(fā)展，培育各類涉農服務人才，為提升政府效能，建設服務型縣級政府提供人才保障。

（三）建設縣級服務型政府的關鍵點：依法行政，建設法治政府

服務型政府必須是法治政府。一方面，縣級政府必須進一步強化法治觀念，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，把政府各項行為納入法制化軌道。要規(guī)范縣級政府行政收費行為和行政處罰行為。對涉及轄區(qū)內公民（農民）生活的收費項目的增加和收費標準的提高方面，必須經過聽證；對具有行政處罰權的部門，必須規(guī)范處罰程序，明確和細化處罰尺度，實行執(zhí)法公示。2011年7月26日，湖南省委九屆十三次全會審議通過了 《法治湖南建設綱要》，它是建設社會主義法治國家在湖南具體實踐的重大舉措。依法行政，加快建設法治政府，既是科學發(fā)展的新要求，也是人民群眾的新期盼。因此，縣級政府要順應法治建設的東風，加大法治宣傳和教育，增強農民法治意識和知法、懂法、守法的能力，培育法治農民，充分發(fā)揮村民自治組織的積極作用，進一步健全和完善農村“一事一議”制度，優(yōu)化農村法治環(huán)境。

（四）建設縣級服務型政府的切入點：改進方式，完善電子化縣級政府

建設服務型政府，公正透明是其內在要求，保障公民對基本政務信息的知情權是建設服務型政府的條件。自推行政務公開制度以來，全國各級政府機關，特別是縣級政府基本上都開設了政府網站和政務公開辦公室，通過開設政務公開一站式服務，優(yōu)化服務流程，極大地方便了企業(yè)和公民，提高了服務水平。但是，在政務公開一站式服務中，有的還只是流于形式，為了配合服務型縣級政府建設，扎實推進電子政務工作，必須改進方式，完善電子化縣級政府建設，構建一個高效、廉潔、透明、民主的服務型政府。為此，要做好四個方面的工作：一是行政電子化。要通過信息技術的應用，改變政府傳統(tǒng)的行政方式，大力開展電子稅務、電子工商等業(yè)務，使政府行政事務處理向電子化、網絡化方面發(fā)展；二是政務公開化。把除涉及國家安全和經濟安全以外的政務信息發(fā)布到網絡上，供社會公眾了解和使用；三是政府和社會互動化。公民、社會組織和企業(yè)通過政府網站上的信箱、留言板等把自己的意見和建議反饋給政府，政府則把自己的政策和措施及意見征求稿公布在網上，實現(xiàn)政府與公民間的政務互動；四是政府辦公高效化。通過辦公的自動化、無紙化和信息化，提高政府的行政效率。

（五）建設縣級服務型政府的落腳點：人民滿意，建立以民眾為考核主體、以公共服務質量為考核內容的縣級政府績效考核機制

以人為本是科學發(fā)展觀的核心，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，縣級政府要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。要摒棄以往單純追求經濟效益增長的做法，為農村政治、社會、經濟、文化和生態(tài)文明的發(fā)展服務，為民眾服務，對民眾負責?？h級政府服務的好壞和質量，歸根到底要看“群眾滿意不滿意”，由作為消費對象的廣大群眾來決定。

[1]日照市委黨校課題組.加快推進服務型政府建設[N].日照日報,2009-08-03.

[2][5]溫家寶.第十一屆全國人大第三次會議《政府工作報告》[N].人民日報,2010-03-16.

[3]燕繼榮.近十年來國內服務型政府研究綜述[J].氣象軟科學,2009,(3).

[4]呂雅范,于新恒.我國縣級服務型政府建設及發(fā)展戰(zhàn)略探析[J].政治與法律,2009,(6).

[6]譚桔華.社會結構轉型與社會管理創(chuàng)新[J].湖湘論壇,2011,(3).

[7]劉靜.陜西省縣級政府農村公共服務供給分析[J].陜西行政學院學報,2009,(3).

作者：中共湖南省委黨校、湖南行政學院期刊社研究員

責任編輯：宋英俊