□ 馮佺光

農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化研究

□ 馮佺光

一、農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的理論意義

相對于我國城市土地，農(nóng)村土地的市場和經(jīng)濟要素特性，顯得十分剛性和滯后于現(xiàn)代化演進的客觀要求，而基本處于傳統(tǒng)的歷史階段。這樣一來，使得土地的市場主體要素失卻公平性，環(huán)境要素、經(jīng)濟要素和市場要素功能的績效發(fā)揮都很小，甚至嚴重影響了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民進化——農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民現(xiàn)代化的重構(gòu)，使得農(nóng)民始終處于原始農(nóng)業(yè)經(jīng)濟創(chuàng)造者的素質(zhì)狀態(tài)，最終導致農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民現(xiàn)代化遠遠趕不上時代的步伐，也使得 “三農(nóng)”問題的瓶頸難以突破。

（一）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的涵義

盡快完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的功能，不折不扣地將其視為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，并依法切實保護農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益、處分等權(quán)利；明白無誤地承認土地使用權(quán)為物權(quán)，即財產(chǎn)權(quán)，其完整內(nèi)涵應當包括農(nóng)民享有獨立的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等諸多權(quán)能，是具有交換價值的獨立資本。使用權(quán)的物權(quán)化，應該包括法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。

農(nóng)村土地多形式和實質(zhì)性的價值流轉(zhuǎn)，充分而有效地發(fā)揮農(nóng)村土地權(quán)能，優(yōu)化市場經(jīng)濟要素配置功能，采取公平、公正和公開、自愿、互惠互利的互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、代耕代種、租賃倒包、土地股份合作、抵押、托管、拍賣、合作、入股、聯(lián)營、轉(zhuǎn)換、互換等現(xiàn)代化的交易方式，是農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵和時代的根本要求，也是給農(nóng)村區(qū)域的農(nóng)民帶來公平和實惠的基本途徑。

（二）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的國家觀念與市場邏輯

農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，是依照當期時代主流和未來發(fā)展趨勢，有利于作為經(jīng)濟要素的土地資源高效配置，又能夠發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性和激勵機制的有效形成，也能夠構(gòu)造社會的和諧氛圍，生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境橫縱向交互作用的協(xié)調(diào)，遵循國家觀念和市場邏輯統(tǒng)一的制度安排。國家觀念，即是公共權(quán)力對農(nóng)村土地制度的強制實施，受國家土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)制。而市場邏輯，則是農(nóng)民個人權(quán)利的自由交易，農(nóng)民能夠在法律范圍內(nèi)有權(quán)自由支配自己的財產(chǎn)（土地等及其附屬物，如宅基地及其之上的房屋）、時間、身體、勞動、意愿和自由支配自身的各類權(quán)利。

目前的農(nóng)村土地制度，所謂集體所有權(quán)概念下的“公益人”假設，實則是模棱兩可的產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)民根本沒法行使相應的權(quán)力和享有相應的基本權(quán)利，即使他們有權(quán)離開自己耕種的土地，而進城務工。因為從事土地耕種的得益極少，而且風險極大，又沒有個人對土地自由權(quán)利的確立和保障的憲政基礎，公共選擇的結(jié)果不具備國家觀念認可的前提，但時代潮流和國內(nèi)經(jīng)濟體制構(gòu)建的宏觀背景，又是市場經(jīng)濟的制度環(huán)境和制度安排，特別是發(fā)達的中心城市，使得城鄉(xiāng)差別的法權(quán)安排，自然地不利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民；土地產(chǎn)權(quán)制度限定的憲政原則又是非市場決策，怎么改革都日益不利于農(nóng)民和農(nóng)村，而是更加有利于城市和市民；制度性、合法性地人為返利加劇了城鄉(xiāng)差距的拉大，也使得城市經(jīng)濟和政治體制高度融合的路徑及其行為的制度演化日益市場化；而農(nóng)村經(jīng)濟伴隨著城市經(jīng)濟不斷朝著現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟演進，農(nóng)村政治體制則不斷走向傳統(tǒng)。其核心和關鍵問題在于土地制度的傳統(tǒng)特征。

因此，農(nóng)民難以按照市場經(jīng)濟規(guī)則進行自由交易，難免作為經(jīng)濟要素的土地資源浪費和土地財產(chǎn)性收益分配的不公，無法切實保障農(nóng)民行使土地經(jīng)濟要素的各項權(quán)能，突破城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌過程中要素流動環(huán)節(jié)不暢的瓶頸。規(guī)范和約束市場經(jīng)濟中人的經(jīng)濟行為，維護市場經(jīng)濟秩序，保證市場經(jīng)濟順利運行的法權(quán)工具。農(nóng)民市場經(jīng)濟主體各項權(quán)能的確立，使農(nóng)民回歸農(nóng)村農(nóng)業(yè)的歷史主體和價值主體地位，并與城市居民享有同等的國民待遇。唯政府修改一切與之不相適應的法律、法規(guī)和政策，真正讓農(nóng)村土地作為一種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)市場上合法行使各項權(quán)能的農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，才會有農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的現(xiàn)代化。

二、農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的因素分析

制約農(nóng)村改革開放推進，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，農(nóng)民收益十分低下而離棄土地，疲于城鄉(xiāng)間往返的瓶頸，在于農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的遲滯。只有農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，才有現(xiàn)代農(nóng)村特性的與城市一樣的公共設施和公共服務均等化、國民身份平等化、城鎮(zhèn)化、民主化、法制化、教育普及化與自由平等化；才有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特性的工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化、信息化，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷和優(yōu)化升級；才有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人特性的農(nóng)民高素質(zhì)化。

（一）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的可能性

改革開放30多年，作為最大社會群體和生產(chǎn)群體的億萬農(nóng)民，是中國社會結(jié)構(gòu)的歷史主體。農(nóng)民的首創(chuàng)精神及其貢獻，為農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化奠定了堅實的歷史基礎。

1.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的經(jīng)濟政治制度基礎。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織物質(zhì)載體之客體基礎。

3.老、新生代農(nóng)民工持續(xù)不斷的農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動的“民工潮”主體驅(qū)動力。

4.新經(jīng)濟組織，股份合作制的路徑直接延伸。

5.已有小城鎮(zhèn)的空間擴展與經(jīng)驗借鑒、教訓吸取。

6.“農(nóng)民工”身份下亦工亦農(nóng)的身心疲憊與城市務工的知識、經(jīng)驗習得、資金積累，使得農(nóng)民趨向于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)的進取。

7.新農(nóng)村建設的農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的公共政策及其實施的驅(qū)動。

8.東部等發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、投資主體市場轉(zhuǎn)向的牽引。

9.全球經(jīng)濟大循環(huán)的推動與全國參與世界經(jīng)濟生產(chǎn)和貿(mào)易的促進。

（二）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的必要性

城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢是農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的客觀要求。當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)中共十七大提出的經(jīng)濟增長方式的“兩個轉(zhuǎn)變”創(chuàng)造了契機和條件。即由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變；由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的功能作用發(fā)揮：

1.農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營有利于微型戶突破農(nóng)業(yè)嚴重障礙。

2.是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化的有效途徑。

3.為城市支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)開辟新的途徑。

4.農(nóng)村土地權(quán)能的發(fā)揮，將使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)成為投資新熱點，農(nóng)民安居樂業(yè)。

城市由于經(jīng)三十多年的快速發(fā)展，各行各業(yè)競爭十分激烈，城市資本正在四處尋找投資項目和機會。正是因為中央允許和推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大政策，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、技術水平以及人才、管理上的“落差”，成為城市及整個社會資本投資農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的強大吸引力。因為投資目前相對落后且競爭不大的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，有取得較高收益的機會，加之近年來國家出臺了不少惠農(nóng)政策，使投資農(nóng)業(yè)的風險也有所降低。

5.不同市場主體的自身需求，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了內(nèi)在動力。農(nóng)村土地傳統(tǒng)功能的明顯變化，為土地流轉(zhuǎn)提供了新的契機。

6.外部條件的積極變化，開始逐步形成推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合力。改革開放發(fā)展到今天，農(nóng)村改革又到了一個新的歷史關鍵點。

7.農(nóng)民土地資產(chǎn)通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)增值，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要動力。業(yè)主投資農(nóng)業(yè)具有較好的資本增值收益，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要動因。

8.我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段后已經(jīng)和正在發(fā)生明顯變化，農(nóng)村土地“增收、社保、社會穩(wěn)定”的“三大功能”已明顯下降。

傳統(tǒng)微型戶營模式，很難實現(xiàn)集約經(jīng)營；農(nóng)村主要勞動力外出打工，留下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者年齡大、文化水平低，很難掌握使用先進技術；分散生產(chǎn)經(jīng)營導致決策能力弱、市場行為趨同，很難抵御自然風險和市場風險。因此，農(nóng)民靠經(jīng)營小塊土地從事傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，幾無增收空間。生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品，收益倒掛，農(nóng)村土地很難流動。

無論是培育內(nèi)部市場、擴大內(nèi)部需求，還是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把刀耕火種的農(nóng)民改造成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人，徹底改變農(nóng)村落后面貌，關鍵在搞活農(nóng)村土地這個最重要的市場和經(jīng)濟要素，即農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民縱向、與城市對接的橫向上的有機交互協(xié)同，只有實現(xiàn)了土地的現(xiàn)代化，才可能解開諸多“死結(jié)”。

農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，是破解“三農(nóng)”問題的關鍵，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造了前提條件；為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌搭建了平臺、開辟了新的途徑。農(nóng)民地權(quán)的明晰，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件：明晰和擴大地權(quán)，有利于農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地；有利于農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得更多收益。

解決“三農(nóng)”問題的各類公共政策出臺和各級財政支持“三農(nóng)”的支出都逐年大增，但“農(nóng)村很窮，農(nóng)業(yè)很苦，農(nóng)民很可憐”的現(xiàn)狀仍然沒有得到根本改變。推動農(nóng)村土地多形式流轉(zhuǎn)，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動因和法律、政策環(huán)境系統(tǒng)的機制設計，是破解這一世紀性難題的根本。

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村僅靠國家在財政、稅收、農(nóng)村基礎設施建設上予以支持和盡量減輕農(nóng)民負擔的政策是遠遠不夠的。因為這些支持和反哺落實到地頭和人頭，其數(shù)量極為有限。各類補貼，除了僧多粥少，實則花費到各類行政性、事業(yè)性工作環(huán)節(jié)的較多，反而損失了“三農(nóng)”問題治理的成本，耗費了支農(nóng)資金的機會成本、創(chuàng)生了更多的行政成本。

（三）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的因素

1.農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的條件

（1）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的必要條件

促使農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造的主體，現(xiàn)代化的農(nóng)民——回歸到高度統(tǒng)一的歷史主體和價值主體地位，把邊緣化、亦工亦農(nóng)、不工不農(nóng)的社會身份的“農(nóng)民工”重置于現(xiàn)代化農(nóng)村建設的“界內(nèi)”來。他們本該是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人。同時，把土地各項權(quán)能的行使權(quán)歸還給農(nóng)民，使其成為市場經(jīng)濟社會主體，讓他們安居樂業(yè)，通過種-養(yǎng)-殖-農(nóng)-林-畜-牧-科-工-貿(mào)-城市規(guī)劃建設一體化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設協(xié)同，就地建設現(xiàn)代城鎮(zhèn)化的“新農(nóng)村”，而農(nóng)民成為現(xiàn)代化社會里從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新市民。就地發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟及其各種形態(tài)，而沒有鄉(xiāng)村衰敗和城市病伴生的存在，讓農(nóng)民具有現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)，而成為市民，從而逐步消滅城鄉(xiāng)巨大差距，實現(xiàn)全國經(jīng)濟質(zhì)量總體提升，使得鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)除了沒有中心城市規(guī)模大，其他什么都可能比中心城市更加美好的格局。

特別地，若不有效確立農(nóng)民的各項土地權(quán)能，可能會再次剝奪農(nóng)民最后剩下的唯一一份所屬資財。

（2）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的充分條件

政府完全、徹底地承認并落實農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)、物權(quán)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。農(nóng)民有權(quán)享有與市民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障和社會福利。二者的統(tǒng)一，是農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的實質(zhì)和核心。

（3）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的充要條件

突破壟斷政治資源、經(jīng)濟資源和社會資源，政治實體、經(jīng)濟實體同構(gòu)的縣域政府經(jīng)濟政治結(jié)構(gòu)功能框架及其管制模式的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民成為區(qū)域治理主體、決策主體、生產(chǎn)經(jīng)營主體、利益主體、市場主體、使其享有與市民同等的國民待遇，才有可能確立農(nóng)民歷史主體和價值主體地位的有機統(tǒng)一。農(nóng)民對土地等各種要素資源得以在公平、公正和有效的求存求變目標下，按照市場邏輯進行自由流動和有效配置。

2.農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化的過程及價值

（1）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，在于確立農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體地位。農(nóng)民，得以突破抽象的“公益人”假設，使農(nóng)村農(nóng)業(yè)的真正主體的農(nóng)民，對土地的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，具有行使各項權(quán)能的均等機會，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化，才有可能在封閉化、邊緣化、落后化的農(nóng)村，產(chǎn)生和獲取城鎮(zhèn)化、民主化、法制化、教育普及化與自由平等化，農(nóng)業(yè)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化、信息化和農(nóng)民高素質(zhì)的現(xiàn)代化。

（2）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，才有可能吸引農(nóng)民就地安居樂業(yè)。農(nóng)民工多年來為了增收而進城務工，一代又一代一味地離土，拋荒、拋土、拋業(yè)、拋家、拋妻、拋老拋小、拋農(nóng)、拋未來，只顧眼前而進城從事勞務經(jīng)濟，無異于不謀萬世，而只謀一時；不謀全局，而只謀一域。農(nóng)村生產(chǎn)生活公共品匱乏、環(huán)境條件較為惡劣的低收入農(nóng)業(yè)勞動者，農(nóng)民，憑借體力和勤勞優(yōu)勢，以低級的知識和智力，在沒有像市民一樣享有生活福利保障的系列劣勢條件下，向公共品充足的城市及其工商業(yè)需求者的市民提供勞動服務，以獲取低額但比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的得益要高得多的報酬的生存狀態(tài)和物質(zhì)利益獲取方式。

（3）農(nóng)村土地既是農(nóng)民在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的物質(zhì)載體和經(jīng)濟要素，也是國家經(jīng)濟政治制度安排指向的因素之一。一旦實現(xiàn)農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，農(nóng)民成為區(qū)域治理主體、決策主體、生產(chǎn)經(jīng)營主體、利益主體、市場主體，壟斷政治資源、經(jīng)濟資源和社會資源，集政治、經(jīng)濟功能于一體的縣域政府經(jīng)濟政治利益同盟結(jié)構(gòu)功能框架及其管制模式的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)得以解構(gòu)，二者實現(xiàn)同步重構(gòu)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化、信息化，高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)具備的農(nóng)民現(xiàn)代化的機制設計得以產(chǎn)生協(xié)同性實效。

（4）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，自動實現(xiàn)政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變，也能大幅度消除政府腐敗和權(quán)力尋租。因為政府得以從“打包”的政治實體和經(jīng)濟實體中“解壓”，由行政管理的全能角色中解放出來，向組織和提供社會保障、社會福利要素，保障基礎設施設備等農(nóng)村公共品供給，轉(zhuǎn)換為公共管理和公共服務的角色。農(nóng)民也自然從“公益人”假設下“一無所有”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閲@土地等財產(chǎn)性、物權(quán)收益，圍繞市場作出有效決策的生產(chǎn)經(jīng)營的歷史主體和價值主體的有機統(tǒng)一。通過政府的有效規(guī)劃、服務和監(jiān)管，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、民主化、法制化、市民社會化和農(nóng)業(yè)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化、信息化及農(nóng)民現(xiàn)代化，自然會逐步誕生于全國的各個農(nóng)村區(qū)域。

（5）農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化，在當今中心城市市場、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和投資都十分飽和，產(chǎn)能產(chǎn)品過剩的情形下，城市產(chǎn)業(yè)組織對投資的各類成本急劇增加而對利潤追求顯微的條件下，利于吸引城市及全社會生產(chǎn)要素進入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)；利于激活農(nóng)村土地、勞動力等生產(chǎn)要素；利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置；利于全國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造及資金籌集；利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化，突破行政區(qū)際經(jīng)濟封鎖、實現(xiàn)全國市場一體化。

三、農(nóng)村土地傳統(tǒng)制度存在的問題及農(nóng)村土地制度現(xiàn)代化對策

本文借助2008年9月，中國（海南）改革發(fā)展研究院組織百名專家關于農(nóng)村土地制度改革問卷調(diào)查，作為本文理論界定的校驗。

十七屆三中全會部署農(nóng)村新一輪 “土地改革”。有關調(diào)研從5個方面設計了38個問題，涉及當前農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)、土地征用、土地流轉(zhuǎn)、土地財產(chǎn)性收入等方面的內(nèi)容[1]。

（一）產(chǎn)權(quán)主體缺位和土地流轉(zhuǎn)機制不健全是當前農(nóng)村土地制度存在的突出問題

調(diào)查顯示，64.6%的專家認為產(chǎn)權(quán)主體缺位是當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題，63.7%的專家認為土地征用制度不規(guī)范是當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題，近50%的專家認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不健全是農(nóng)村土地制度存在的突出問題，當前土地制度存在農(nóng)民行使土地權(quán)利得不到保障 （33.6%）、土地市場發(fā)育不健全（24.8%）、農(nóng)民土地使用權(quán)不完整（23%）等問題。

（二）保護農(nóng)民土地權(quán)益關鍵是賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

88.5%的專家認為，制定和修改相關法律政策，并盡快出臺相應的實施細則是保護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施；66.4%的專家認為，鼓勵發(fā)展各類農(nóng)民組織是維護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施，以上兩項的認同度都超過了50%。有45.1%和44.2%的專家分別認為，推進政府職能轉(zhuǎn)變、提高農(nóng)民自身法律水平和保護意識是維護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施。有專家建議，嚴格規(guī)范政府行為，采取措施有效限制基層政府侵害農(nóng)民土地權(quán)利的行為。有專家指出，保護農(nóng)民土地權(quán)益關鍵是賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，把地權(quán)還給農(nóng)民。

（三）對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地集體所有制進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革

對未來農(nóng)村土地制度改革的爭論較大，認同度均在50%以下。30.3%專家認為農(nóng)村土地改革不應觸動所有制，但需要對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行根本變革；17.4%的專家認為未來農(nóng)村土地改革的方向或目標就是把土地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民；16.5%的專家認為農(nóng)村土地制度只需要穩(wěn)定和完善家庭承包責任制；10.1%的專家提出土地集體所有。農(nóng)民永佃的建議，專家建議應明確土地產(chǎn)權(quán)，并從法律上界定承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，最大限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權(quán)力，強化農(nóng)民集體對土地的處置權(quán)，保證農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利不被侵犯。

（四）加快推進農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革

49.1%的專家認為，農(nóng)村土地“集體所有”，實質(zhì)上是一模糊概念。農(nóng)村土地確實為村民小組所有，但基層政權(quán)對農(nóng)民集體土地權(quán)利的干預過多，農(nóng)村土地集體所有權(quán)需進一步界定。專家對農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在問題的認同度較高，前五位分別是：所有權(quán)權(quán)能殘缺(75%)；所有權(quán)客體界定不清(56.3%)；權(quán)利和義務不明確，缺乏可操作性(50.9%)；集體土地所有權(quán)多級所有，主體不明晰(50%)；集體土地所有權(quán)主體代表法律地位不明確(50%)。另有專家認為，土地名義歸屬并不重要，重要的是農(nóng)民缺少有組織的權(quán)利主體，沒法有效行使權(quán)利。按選擇人數(shù)從高到低排序，分別是將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為土地物權(quán)最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易(58.9%)；對現(xiàn)行有關農(nóng)村土地的法律、法規(guī)進行重大修改（57.1%）；建立完備的土地管理檔案，地方政府和鄉(xiāng)村自治組織及其代表人都無權(quán)再以任何借口、理由對農(nóng)戶的土地進行單方面處置（55.4%）。還有專家建議，完善農(nóng)村土地所有權(quán)制度，關鍵是提高農(nóng)民維護土地權(quán)益的能力，同時在法律上為農(nóng)民提供有效的救濟手段。

（五）農(nóng)民土地使用權(quán)需要制度保障

當前農(nóng)民土地使用權(quán)性質(zhì)尚不清晰。調(diào)查顯示，68.3%的專家認為農(nóng)民土地使用權(quán)應該是 “物權(quán)”，24%的專家認為應該是用益物權(quán)，只有不到5%的專家認為應該是債權(quán)。但現(xiàn)實與理論相差甚遠，只有14.1%的專家認為現(xiàn)實中農(nóng)民土地使用權(quán)是 “物權(quán)”，40%的專家認為是用益物權(quán)，還有32.9%的專家認為還只是債權(quán)。農(nóng)民土地使用權(quán)諸多問題與土地制度設計缺陷相關。調(diào)查顯示，賦予農(nóng)民長期而有保障土地使用權(quán)的難點主要表現(xiàn)在四個方面：一是承包期內(nèi)調(diào)整土地（85.8%）；二是政府侵占農(nóng)民權(quán)益（85%）；三是政府違規(guī)征地（54.9%）；四是發(fā)包方以各種名義收回土地（53.1%）。以上四項的認同度都超過了50%。以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和界定產(chǎn)權(quán)主體來穩(wěn)定農(nóng)村土地使用權(quán)，農(nóng)民對穩(wěn)定土地使用權(quán)與平均占有土地之間的矛盾和“人多地少”之間的矛盾，一直是穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的兩個突出矛盾。就前一個矛盾的解決，專家建議，一是通過土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，逐步實現(xiàn)土地調(diào)整的市場化（70.6%）；二是在界定產(chǎn)權(quán)主體的同時，嚴格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權(quán)利”的群體（67%），以上兩項認同度都超過了60%。解決第二個矛盾，68.2%的專家建議用規(guī)范的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場取代行政調(diào)整手段 （有專家認為現(xiàn)在是解決土地使用權(quán)問題的最好時機）；55.5%的專家建議加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴大非農(nóng)就業(yè)機會。新階段要強化和保障農(nóng)民土地使用權(quán)，67.3%的專家建議應強化農(nóng)民土地的使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。

就此，調(diào)研專家從三個方面提出了具體建議：一是對現(xiàn)有的法律作相應的修改。按照選擇人數(shù)排序，前五項分別是取消1995年《擔保法》中有關禁止把農(nóng)民的土地權(quán)利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權(quán)進行抵押，并出臺配套措施，防范風險(57%)；對土地重新調(diào)整予以清晰和明確的限制，詳細列出哪些是屬于可以視為土地調(diào)整依據(jù)的“特殊情況”(48.6%)；設計和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款（46.7%）；起草土地登記的監(jiān)管條例，建立農(nóng)村土地登記系統(tǒng)（43.9%）；頒布有關解決土地糾紛仲裁的規(guī)定，并著手建立仲裁委員會（38.3%）。二是擴大農(nóng)村土地使用權(quán)。專家認為，土地使用權(quán)主要應由四項權(quán)利構(gòu)成，即自主利用和經(jīng)營權(quán)（如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等權(quán)利）（83.9%）；當承包地依法被征用、占用時，有權(quán)依法取得相應的補償（72.3%）；排他占有權(quán)（如抵押、繼承、擔保等權(quán)利）（66.1%）；剩余產(chǎn)品分配權(quán)（53.6%），以上四項權(quán)利的認同度超過了50%。另外，還有48.2%的專家認為，土地使用權(quán)最重要的應包括優(yōu)先承包權(quán)。三是調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)的期限。超過半數(shù)的專家認為，不應再規(guī)定具體的期限，而是應賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)；21.8%的專家認為土地使用權(quán)的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專家認為土地使用權(quán)期限應為50年或70年。還有專家認為，不應對土地使用權(quán)期限作死規(guī)定，應當是一種靈活的使用權(quán)，根據(jù)雙方的意愿靈活處理，或根據(jù)各地農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，讓集體和農(nóng)民民主（如2/3的多數(shù)）決定。

（六）征用農(nóng)村土地關鍵是保護農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)地征用制度存在缺陷，認同度超過50%的分別是：征地收益分配不合理（79.1%）；征地補償標準低（68.2%）；征地補償費的測算方法不合理（60%）；土地補償資金管理不嚴，截留、挪用、克扣等現(xiàn)象較為突出（59.1%）；缺乏明確的土地征用范圍，公共利益沒有明確的界定（59.1%）；失地農(nóng)民得不到妥善安置（59.1%）。另外，39.1%的專家認為征地補償因土地用途或類型而異，違背了公平對待土地擁有者的原則；20.9%的專家認為有些大類的農(nóng)村土地（包括林地和草地）被排除在外，造成利益分配不均。

（七）地方政府熱衷于土地征用，成為近年來農(nóng)地征用過程中各種矛盾的重要原因之一

71.3%的專家認為是由于現(xiàn)行的財稅體制不完善，客觀造成了地方政府對土地財政的過分依賴；60.4%的專家認為，以GDP為主要指標的政績考核機制刺激了地方政府通過征地來上大項目、大工業(yè)。另外，還有專家認為土地征用程序的法律規(guī)制不健全（27.9%）、土地要素市場改革滯后（21.6%）、土地征用的監(jiān)管不力（12.6%）也是造成地方政府熱衷于土地征用的原因。

（八）完善農(nóng)地征用制度的關鍵是賦予農(nóng)民維護自己權(quán)益的能力

63.1%的專家建議，改善農(nóng)地征用過程的首要措施是提高農(nóng)民在征地過程中的談判地位，賦予農(nóng)民維護自己權(quán)益的能力。認同度超過50%的分別還有：清晰界定公共利益，采用列舉、清單等方式明確界定公共利益的范疇（62.2%）；嚴格控制地方政府的征地權(quán)力（58.6%）；完善征地程序，提高征地過程中的透明度（52.3%）。另外，還有專家認為：應提高補償標準 （49.5%）；確保征地補償款發(fā)放給農(nóng)民（45%）；以物權(quán)規(guī)范土地征用（41.4%）；大力發(fā)展農(nóng)地交易市場（36.9%）；構(gòu)建和完善司法救助體系，緩和政府與失地農(nóng)民的緊張關系（34.2%）；放開土地一級市場，允許以營利性為目的經(jīng)營性用地直接入市（29.7%）等也是改進農(nóng)地征用的主要措施。

（九）“土地換社?！辈皇情L期的制度安排

專家對此做法存在明顯爭論。34.5%的專家認為“土地換社?！笔窃谵r(nóng)村公共服務體制尚未建立和公共財政制度還不完善的制度背景下的一種過渡辦法；33.6%專家認為“土地換社?！奔仁钦敦熍c城鄉(xiāng)二元制度慣性的表現(xiàn)，也是地方政府利誘農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的誘餌；24.5%的專家認為“土地換社?！笔前仓檬У剞r(nóng)民的一種保障措施，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的重要舉措。

（十）當務之急是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關制度

土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題：一是收益分配不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益得不到保障（84.7%）；二是流轉(zhuǎn)中違法、違規(guī)問題比較嚴重（71.2%）；三是政府的行政性干預大（60.4%）。以上三個選項的認同度都超過了50%。對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生諸多問題的原因，72.1%專家認為，缺乏明確的土地產(chǎn)權(quán)是問題的根源；59.5%的專家認為是國家壟斷稀缺的土地資源，農(nóng)村土地市場發(fā)育嚴重滯后造成的；58.6%的專家認為缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)價格體系也是重要原因之一。還有專家指出，造成以上問題的主要原因在于地方政府干預過多，農(nóng)民權(quán)利得不到尊重。

（十一）村集體建設用地直接進入市場

調(diào)查顯示，57.7%的專家贊成農(nóng)村集體建設用地（尤其是經(jīng)營性集體用地）直接進入市場，其中，55.4%的專家認為目前時機已經(jīng)成熟，應盡快推開。另外，也有近1/3的專家明確表示反對。有專家認為，在不具備成熟農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的條件下，農(nóng)村集體建設用地不宜直接入市。

（十二）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式

專家對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式有不同的看法。對“公司+農(nóng)戶”的看法。57%專家認為“公司+農(nóng)戶”有效地促進了農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民收入。但也有43%的專家表達了不同的看法，其中13%的專家認為 “公司+農(nóng)戶”成為公司與農(nóng)民爭地的主要來源。還有專家指出，要反思這些年來“公司+農(nóng)戶”的做法，通過規(guī)范運作、有效監(jiān)督，使這種形式真正惠利于農(nóng)。

（十三)鼓勵土地股份制試點

調(diào)查顯示，71.8%的專家對土地股份制表示支持，只有9.1%的專家明確表示反對。有專家認為，國家現(xiàn)行的土地法律制度不作根本性的改革，各地開展的土地股份制試點只能是“瞎忙活”。

(十四)支持廣大農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收入

土地尚未發(fā)揮財產(chǎn)性功能。專家對未來10年土地的主要功能預測中，并不看好土地的財產(chǎn)性功能，認為土地對農(nóng)民來說還主要是發(fā)揮生產(chǎn)功能和保障功能。40.9%的專家認為，之所以土地未能成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要來源，主要是受制于當前土地制度。但也有36.4%的專家認為，發(fā)揮土地的財產(chǎn)性功能必須認真貫徹現(xiàn)有的法律制度。只有不到20%的專家認為，土地已經(jīng)成為農(nóng)民財產(chǎn)性的主要來源；擴大農(nóng)民宅基地的使用權(quán)，住房是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。因受宅基地使用權(quán)制度缺失和限制，所引發(fā)的矛盾越來越多。目前農(nóng)民宅基地面臨的主要問題表現(xiàn)在三方面，一是不清晰的土地權(quán)利期限(66.1%)，二是保護農(nóng)村宅基地權(quán)利法律的缺失(58.7%)，三是對轉(zhuǎn)讓的過度限制(51.4%)。以上三個選項的認同度都超過了50%。另外，分別有37.6%和30.3%的專家認為，對土地抵押的限制、不明晰的補償條款也是宅基地使用權(quán)存在的問題。針對目前宅基地存在的問題，67%的專家認為法律應取消對農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓的種種限制，81.5%的專家贊成在適當時候允許市民到農(nóng)村購買農(nóng)村住房，82.7%的專家贊成農(nóng)村宅基地（包括地上房屋）可以抵押。

國家社科基金項目:“基于山地資源綜合開發(fā)的山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題研究”(09XJY011)；國家社科基金項目:“西部地區(qū)金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級互動機制研究”(11XJL004);國家社科基金項目：“西部農(nóng)村貧困地區(qū)自我發(fā)展能力構(gòu)建研究”(11XJL010)；國家社科基金項目：“東西部企業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟協(xié)調(diào)機制研究”(09CJY019);世行項目：“推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提升重慶市農(nóng)民工社會保障”(TF095070)[執(zhí)行部門：中華人民共和國重慶市人力資源和社會保障局]。

[1]夏鋒,張娟.百名專家建言加大農(nóng)村土地制度改革力度——中國（海南）改革發(fā)展研究農(nóng)村土地制度問卷調(diào)查[OL/EB].http://www.sociology.cass.cn/shxw/shgz/shgz51/t20081119_1 9369.htm[2010-4-18].

[2]重慶市區(qū)縣經(jīng)濟學會.2009年度重慶市政府重點課題·農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決“三農(nóng)”問題的突破口[R].內(nèi)部資料.

[3]張文禮.改革開放以來“三農(nóng)”政策的創(chuàng)新與發(fā)展[J].中國經(jīng)濟史研究,2005(2):97-102.

[4]馮佺光.我國山地資源綜合開發(fā)與山地經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2008(06):696-701.

作者：重慶師范大學教授，農(nóng)村社會發(fā)展與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理研究中心主任、重慶市區(qū)縣經(jīng)濟學會常務副秘書長

責任編輯：惺 睿