□楊飛

行政復(fù)議受案范圍的擴展

□楊飛

行政復(fù)議制度從建國初期建立以來，尤其是在行政復(fù)議法頒布實施后，對于完善行政機關(guān)的自我監(jiān)督，切實保護行政相對人的合法權(quán)益都發(fā)揮了重要作用。近年來,行政復(fù)議實踐表明行政復(fù)議功能未能充分發(fā)揮，特別是行政復(fù)議受案范圍飽受詬病。本文擬對行政復(fù)議受案范圍的擴展問題進行初步探討。

一、行政復(fù)議受案范圍擴展原則

（一）權(quán)利救濟原則

行政復(fù)議受案范圍的擴展必須堅持一個基本的價值取向即權(quán)利救濟原則。行政復(fù)議和行政訴訟都具有監(jiān)督行政和救濟權(quán)利的兩重功能，兩者是標(biāo)和本的關(guān)系，監(jiān)督行政是手段，救濟權(quán)利才是目的，這也是行政法的價值訴求，故包括受案范圍在內(nèi)的一切行政法律制度的設(shè)置都應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利救濟原則，以實現(xiàn)行政相對人權(quán)利保障。

（二）適度原則

在社會轉(zhuǎn)型時期，行政爭議的種類和數(shù)量增多，社會矛盾問題較為突出，必須把矛盾和糾紛引入到法制軌道上加以解決。但目前行政復(fù)議體制、機制和人員素質(zhì)都不容樂觀，擴大行政復(fù)議受案范圍應(yīng)以適度為原則。

（三）協(xié)調(diào)原則

擴展行政復(fù)議受案范圍必須與行政訴訟受案范圍和其他有關(guān)規(guī)定相銜接和協(xié)調(diào)。除法律有特別規(guī)定外，行政復(fù)議決定不是最終決定，當(dāng)事人還可以提起行政訴訟，如果在受案范圍上行政復(fù)議與行政訴訟不協(xié)調(diào)，就可能出現(xiàn)行政復(fù)議決定告知當(dāng)事人訴權(quán)而法院卻依法不予受理的尷尬局面，不但沒能化解矛盾，反而引發(fā)新的不滿情緒。

二、擴展行政復(fù)議受案范圍的幾個具體問題

（一）抽象行政行為

以對象是否特定和能否反復(fù)適用為標(biāo)準，行政行為可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件和發(fā)布具有普遍約束力的決定命令的行為，具體行政行為是行政主體將行政法規(guī)范或規(guī)則適用于特定事件或特定人而做出的特定處理行為。

行政復(fù)議法第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！蓖瑫r該條第二款規(guī)定“前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”即行政復(fù)議機關(guān)依相對人的申請在審查具體行政行為時可以對規(guī)定進行附帶審查，但不能對行政法規(guī)和規(guī)章進行審查。

有觀點認為除行政復(fù)議法第七條規(guī)定以外的其他抽象行政行為不應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由是：我國已有相關(guān)法律規(guī)定對抽象行政行為進行監(jiān)督；抽象行政行為不屬于行政訴訟受案范圍；行政復(fù)議機關(guān)在審查具體行政行為時，如果規(guī)范性文件與上位法相抵觸，則自然會適用效力較高的規(guī)范性文件；根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》的第57條第二款的規(guī)定：行政復(fù)議期間行政復(fù)議機構(gòu)發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章實施中帶有普遍性的問題，可以制作行政復(fù)議建議書，向有關(guān)機關(guān)提出完善制度和改進行政執(zhí)法的建議。

目前，學(xué)界多數(shù)人認為抽象行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由是：其一，具體行政行為是針對特定人的，即使違法，造成的后果是局部的，而抽象行政行為是針對普遍對象作出的，可以反復(fù)適用，抽象行政行為一旦違法，將會給不特定的多數(shù)人造成損害，且會在該規(guī)范生效時間內(nèi)持續(xù)發(fā)生，因此，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力。其二，行政復(fù)議法雖然規(guī)定了規(guī)范性文件附帶審查制度，但從實施效果來看常常導(dǎo)致行政復(fù)議案件辦理期限過長，且附帶審查方式意味著規(guī)范性文件已經(jīng)產(chǎn)生實際效力。其三，目前雖然存在行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件備案審查機制和同級人大的備案審查制度，但普遍流于形式，形同虛設(shè)。其四，根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，上級行政機關(guān)有權(quán)改變或撤銷下級行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，因此將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍與現(xiàn)行法律并不相悖。

當(dāng)然如果直接將抽象行政行為（行政法規(guī)除外）納入行政復(fù)議受案范圍，需要考慮并解決以下問題：

其一，申請人的確定問題。一種觀點認為對抽象行政行為提出行政復(fù)議申請的人必須是其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)有可能受到該抽象行政行為影響的人，那么這個影響是現(xiàn)實影響還是將來可能造成的某種影響？如果是將來可能造成的影響，而抽象行政行為是可以反復(fù)適用的，在其效力范圍內(nèi)每個人都有可能受到影響，那么任何人都可以對一個抽象行政行為提起行政復(fù)議申請，即使有公益復(fù)議的理論，這也是一時難以實現(xiàn)的。

其二，申請時效的確定問題。如果自該抽象行政行為生效之日起計算行政相對人的時效，則大多數(shù)人都不可能在現(xiàn)行復(fù)議法規(guī)定的60日內(nèi)來申請行政復(fù)議。行政相對人并非立法專家，很難在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)該抽象行政行為存在的問題，一旦發(fā)現(xiàn)有問題則很可能已經(jīng)過了60日的時效期了，那么這個時效期限該如何確定？

其三，抽象行政行為被撤銷或改變后的溯及力問題。一種觀點認為抽象行政行為被撤銷或改變不具有溯及既往的效力，如果抽象行政行為被撤銷或改變不具有溯及既往的效力，則對已經(jīng)錯誤適用的行政相對人來說是不公平的，容易引發(fā)矛盾和上訪。但如果能溯及既往則意味著以前依據(jù)該規(guī)范作出的全部行為和結(jié)果都要被否定，而且也有違法律無溯及力的原則。

其四，將抽象行政行為直接納入行政復(fù)議受案范圍，則無疑給行政復(fù)議機構(gòu)帶來壓力，很可能導(dǎo)致抽象行政行為的行政復(fù)議流于形式。

對抽象行政行為的爭議焦點不在于是否該納入的問題，而主要在于哪些該納入的問題。從行政復(fù)議法及其實施條例的規(guī)定來看，規(guī)章以下的抽象行政行為已經(jīng)被納入行政復(fù)議范圍進行監(jiān)督和審查。目前，比較容易出問題且缺乏有效審查的抽象行政行為就是數(shù)量巨大的規(guī)章，因此在修改行政復(fù)議法時應(yīng)首先將政府規(guī)章尤其是地方政府規(guī)章逐步納入行政復(fù)議審查的范圍。

（二）信訪處理行為

按照《國家信訪條例》第二條的規(guī)定，信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。由于信訪處理行為具有形式廣泛性、內(nèi)容多樣性和復(fù)雜性的特點，在理論界和實踐中對于信訪處理行為是否可以提起行政復(fù)議和行政訴訟的認識也不統(tǒng)一。

有觀點認為信訪處理行為不宜納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由是：其一，根據(jù)《國家信訪條例》第十四條第二款規(guī)定，“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出?！奔凑J為信訪與行政復(fù)議是兩種相互并行的制度。其二，信訪涉及的內(nèi)容很廣，可能是民事的、行政的、刑事的，如果統(tǒng)統(tǒng)納入行政復(fù)議受案范圍則不恰當(dāng)、也不現(xiàn)實。其三，如果將信訪處理行為納入行政復(fù)議受案范圍，則可能出現(xiàn)信訪后復(fù)議，復(fù)議后又信訪的惡性循環(huán)。其四，由于信訪沒有嚴格的時限規(guī)定，信訪人通過信訪得到處理結(jié)果，然后再申請行政復(fù)議，有可能導(dǎo)致行政復(fù)議申請時效的規(guī)定被虛置。

也有觀點認為信訪處理行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由是：從信訪處理行為的性質(zhì)來看，各級人民政府及職能部門對屬于本機關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項應(yīng)當(dāng)受理并作出處理，行政機關(guān)在行使行政職權(quán)過程中所作的對相對人產(chǎn)生客觀效力的行為本質(zhì)上都是行政行為，信訪處理行為屬于具體行政行為的范疇。

筆者認為，信訪處理行為是否納入行政復(fù)議受案范圍應(yīng)區(qū)分以下三種情況分別對待。

1.對于當(dāng)事人就某些問題向行政機關(guān)提出意見、建議等情況，行政機關(guān)作出的解釋、說明、答復(fù)等處理行為，其對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，因此不能申請行政復(fù)議。

2.如果信訪處理行為是對原具體行政行為的重申或肯定，由于其不對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響，屬于行政重復(fù)處理行為，當(dāng)事人不服是對原具體行政行為的內(nèi)容不服，則此類重申或肯定原具體行政行為的信訪處理行為不應(yīng)納入行政復(fù)議范圍。

3.如果行政機關(guān)以信訪答復(fù)來履行行政職責(zé)，或者信訪處理行為改變了原具體行政行為的實質(zhì)內(nèi)容，對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實體上的影響，則此類信訪行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議范圍。

（三）行政合同

行政合同是行政主體為了行使行政職能，實現(xiàn)某一行政管理目標(biāo)，與公民、法人或其他組織通過協(xié)商的方式，在意思表示一致的基礎(chǔ)上所達成的協(xié)議。行政合同作為一種合同，具備合同的一般特征，但行政合同也有區(qū)別于民事合同的特點：在主體上，行政合同的一方當(dāng)事人為行政主體；在目的上，行政合同是基于公共行政管理的需要；在效力和履行上，雙方主體的權(quán)利義務(wù)并不完全對等。

目前，由于理論上對行政合同和民事合同之間的界限沒有明確的界分，立法上對行政合同也欠缺相應(yīng)的法律規(guī)定，致使實踐中行政合同爭議在法律上缺乏明確的救濟途徑。鑒于行政合同具有行政主體履行法定職權(quán)實現(xiàn)行政管理目標(biāo)等特征，因此原則上應(yīng)當(dāng)把行政合同爭議納入行政復(fù)議受案范圍。當(dāng)然，在審查行政合同爭議案件時應(yīng)注意以下兩個基本問題：

第一，應(yīng)當(dāng)準確區(qū)分行政合同與民事合同。行政合同與民事合同最關(guān)鍵的區(qū)分在于行政主體簽訂合同時是否是為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，否則就不是行政合同而很可能是民事合同。

第二，關(guān)于行政合同爭議案件舉證責(zé)任的承擔(dān)問題。由于行政合同兼具部分民事合同的性質(zhì)，因此，在審查行政合同案件時，不能完全按照行政主體承擔(dān)主要舉證責(zé)任的原則進行，行政主體在單方面解除合同等情況下應(yīng)承擔(dān)證明其行為合法合理的舉證責(zé)任，而在行政合同違約責(zé)任或賠償補償?shù)惹闆r，應(yīng)按照“誰主張，誰舉證”的舉證規(guī)則進行。

（四）準行政行為

我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和最高人民法院的司法解釋中都沒有提出準行政行為的概念，準行政行為被界定為是行政主體實施的但又欠缺標(biāo)準行政行為的部分構(gòu)成要件的行為，是介于標(biāo)準行政行為和行政事實行為二者之間的公權(quán)力行為，準行政行為通常表現(xiàn)為受理、登記、證明、確認（認定）、鑒定、通知（公告）、咨詢（請示）、答復(fù)等行為。

準行政行為具有以下特點：準行政行為的實施主體為行政主體；準行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為，而觀念表示僅是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)并不為相對人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)；準行政行為是間接產(chǎn)生法律效果的行為，這也是準行政行為區(qū)別于事實行為的重要特征；準行政行為具有行政行為的預(yù)備性、中間性、階段性的特征。

準行政行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍，除了其應(yīng)當(dāng)具有可復(fù)議的具體行政行為的主體標(biāo)準、內(nèi)容標(biāo)準以及可能性標(biāo)準外，還應(yīng)著重從以下標(biāo)準進行判斷：

第一，結(jié)果標(biāo)準。即可以納入行政復(fù)議受案范圍的行政行為是對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為。所謂實際影響指對行政相對人已經(jīng)造成了損害，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實質(zhì)內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了變化。準行政行為雖然對相對人不產(chǎn)生直接的法律效果，但不產(chǎn)生直接法律效果并不代表不產(chǎn)生實際的影響，某些行政行為盡管不直接設(shè)定或改變相對人的權(quán)利義務(wù)，但卻可能對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響。因此，當(dāng)準行政行為以間接方式改變了相對人對相關(guān)事實處分和控制效果時，就意味著對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，這時它就具有了可復(fù)議性，應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍。

第二，必要性標(biāo)準。當(dāng)行政相對人對行政主體的行政行為如果不通過行政救濟就沒有其它救濟途徑時，應(yīng)當(dāng)將這類行政行為納入行政復(fù)議受案范圍才能保護相對人的合法權(quán)益。一般認為，如果部分行為本身不完全具備最終影響時，它們作為一類程序的組成部分，不得單獨引起昂貴的法律救濟程序，如咨詢（請示）行為、通知行為等，不宜納入行政復(fù)議受案范圍，以防止就某一實體問題反復(fù)進行行政復(fù)議，造成行政資源的浪費，但是當(dāng)間接法律效果轉(zhuǎn)化為對相對人的實際影響，通過民事等救濟途徑無法有效消除這種影響，或者預(yù)備性、中間性、階段性行政行為構(gòu)成對相對人的實質(zhì)損害，不對其及時救濟可能造成更大損害時，準行政行為就具有納入行政復(fù)議受案范圍的必要性，如交通事故責(zé)任認定、工傷認定等行為。

基于上述分析，準行政行為是否納入行政復(fù)議受案范圍取決于準行政行為的具體表現(xiàn)形態(tài)，即是否對相對人產(chǎn)生實際影響，是否具有其它的救濟途徑。

（五）行政機關(guān)作出的人事處理行為

行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！钡杏^點認為行政機關(guān)作出的人事處理行為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍，其主要理由是：其一，行政主體作出的人事處理行為符合具體行政行為的特征，是行政主體進行內(nèi)部人事管理的一種單方行為，屬于具體行政行為。其二，無論是公務(wù)員還是事業(yè)單位干部，其身份均具有雙重性，既有干部身份，又有普通公民身份，兩種身份具有不可分離性，行政主體作出的人事處理行為同時也侵犯了其公民身份權(quán)益。其三，根據(jù)行政監(jiān)察法和公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，對行政主體作出的人事處理行為不服，有“復(fù)查”、“復(fù)審”、“復(fù)核”等申訴權(quán)，不但繁雜，而且由于主要是向原處理機關(guān)申訴，不利于相對人權(quán)利的保護。

把行政機關(guān)作出的人事處理行為納入行政復(fù)議受案范圍具有可行性和必要性：其一，可行性。從行政復(fù)議性質(zhì)來看，由于行政復(fù)議制度是行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯制度，因此將行政機關(guān)作出的人事處理行為納入行政復(fù)議受案范圍具有可行性。其二，有利于更好保護相對人的合法權(quán)益和促進依法行政。將行政機關(guān)作出的人事處理行為納入行政復(fù)議受案范圍，有利于充分運用行政復(fù)議這一層級監(jiān)督制度，更好保護相對人的合法權(quán)利和監(jiān)督行政機關(guān)嚴格依法行政。

當(dāng)然這類人事處理行為和一般的行政行為相比畢竟具有其特殊性，有必要對人事處理行為進行區(qū)分，應(yīng)當(dāng)將直接和嚴重影響工作人員的基本權(quán)利的人事處理行為先行納入行政復(fù)議受案范圍，如嚴重的行政處分行為等。

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作者單位：重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部

責(zé)任編輯：宋英俊

行政復(fù)議法第八條規(guī)定 “不服行政機關(guān)作出的