王建成

（淮安行政學院，江蘇 淮安 223005）

共有產權住房保障模式研究
——以淮安為例

王建成

（淮安行政學院，江蘇 淮安 223005）

淮安共有產權住房保障模式有效解決了傳統(tǒng)經濟適用房產權模糊、退出困難、權力尋租嚴重和國有資產流失等弊端，并在實踐中取得了明顯成效。它以其獨特的功能和作用，成為我國住房保障體系中不可或缺的重要組成部分。

共有產權；出讓地；經濟適用房；住房保障

淮安市創(chuàng)造性地試行以出讓土地方式建設共有產權經濟適用房（以下簡稱共有產權房），有效地解決了傳統(tǒng)經濟適用房產權模糊等諸多問題。這一舉措引起了全國廣泛的關注，得到了領導、專家的充分肯定，被媒體稱之為“淮安模式”，并被作為重要的住房保障模式之一寫進了我國《住房保障法》（征求意見稿）中。本文對這一模式進行了全面考察，對其主要內容、特點和優(yōu)越性等進一步歸納總結，將其與傳統(tǒng)經濟適用房 （以下簡稱傳統(tǒng)經適房）進行比較研究，并提出完善這一模式的建議，試圖為我國住房保障制度建設提供有益的經驗。

1 淮安共有產權住房保障模式的含義及其主要內容

淮安共有產權住房保障模式，是指將經濟適用房劃撥土地變?yōu)槌鲎屚恋?，住房價格參照商品房執(zhí)行政府指導價（一般低于同期、同區(qū)段商品房銷售價格的5－10%），購房人實際出資額與房價總額的差價顯化為政府出資，按購房人和政府各自的出資比例構成共有產權，以此替代傳統(tǒng)經適房的保障模式，變經適房與商品房的 “雙軌制”為“單軌制”。淮安現(xiàn)行政策為兩種比例，一種為7:3，即個人占70%產權，政府占30%；另一種為5:5，即個人和政府各占50%，此比例供應對象主要為拆遷安置戶中的特殊困難家庭等。這一模式主要用來解決既不符合廉租房條件又難以承受普通商品房價格的住房困難家庭，即解決“夾心層”住房問題。模式的具體內容如下：

1.1 建設方式

共有產權房的建設方式為集中建設和分散建設相結合，以分散建設為主、集中建設為輔。共有產權房年度建設總量一般不低于商品住房建設總量的10%。對于家庭人口3人以內（含3人）的，共有產權房單套的建筑面積控制在60平方米左右；家庭人口4人以上（含4人）的，可以適當放寬標準，但最高不得超過90平方米。分散建設就是通過土地上市掛牌條件，將共有產權房分散安排在市區(qū)商品住宅開發(fā)項目中，由政府統(tǒng)一回購、供應。在具體安排上，對基準地價低或原地回遷安置量少的地塊適當多安排。集中建設的共有產權房項目則采取限房價、競地價的方式公開出讓，一般安排在拆遷成本較低的地段，以降低房價。同時適當安排部分非低收入拆遷安置家庭入住，以調整集中居住區(qū)的中低收入家庭比例。淮安市集中建設的共有產權房小區(qū)還創(chuàng)新性地安排了標準廠房項目，吸引無污染、勞動密集型企業(yè)入駐，方便弱勢群體就近擇業(yè)。

1.2 資金來源

政府產權部分的資金渠道明確而簡便易行，拆遷安置戶購買共有產權房的政府出資部分，屬土地整理上市的納入土地成本；屬公共事業(yè)拆遷的，納入項目預算安排；屬非拆遷戶購買共有產權房的政府出資部分，既可以由相應地段的土地出讓金顯化為政府出資，也可以由政府預算適當安排，并逐年增加。同時，因共有產權房有明確的比例，在退出時可有效回收政府投資，回收投資再用于新的保障投入，從而形成良性循環(huán)。

1.3 申購條件

中低收入住房困難家庭申請購買共有產權房，應當同時符合下列四個條件：

（1）具有市區(qū)兩年以上城市戶口；

（2）家庭收入符合政府劃定的中低收入家庭認定標準；

（3）無房或現(xiàn)住房面積低于政府規(guī)定的住房困難標準；

（4）家庭成員之間具有法定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)關系，且共同生活。

1.4 退出機制

所謂退出機制，就是原購房人退出這一保障模式時，將政府給予的優(yōu)惠返還給政府。在共有產權房的退出機制主要有三種形式：一是個人可以購買政府產權部分形成完全產權；二是直接通過市場轉讓，按比例與政府分成收益；三是共有產權房購買家庭收入高于政府規(guī)定標準時，只要對政府產權部分交繳市場租金，無需把住房退給政府。

2 淮安共有產權住房保障模式的特點和優(yōu)越性

共有產權房與傳統(tǒng)經適房相比，其核心是出讓土地性質，以市場價確定產權比例，個人產權雖然有限但十分明確，在流通中、適用法律上與普通商品房一樣。按照法律相關規(guī)定，劃撥土地不能進入市場流通，劃撥土地經適房也就不能上市場交易，退出機制不存在，所以各地區(qū)不得不出臺“土政策”進行調節(jié)。正因為上述區(qū)別，共有產權房顯示出許多新的特點和優(yōu)越性。

2.1 共有產權房退出機制簡便易行

共有產權房不但產權清晰，而且其價格是參照市場價確定的，退出時按照產權份額購買或分成，完全符合法律規(guī)定，不會產生產權糾紛。既不會讓購房人比用同樣的錢購買商品房吃虧，也不會因為購房人弄虛作假而牟取暴利，造成國有資產流失，而且其退出時只需要貨幣處理，不需要交出住房，因此，更加便于操作，更人性化。

傳統(tǒng)經適房雖為“有限產權”，但產權極為模糊，產權比例沒有明確規(guī)定，因此在退出時，政府收回原來的優(yōu)惠就很難操作。過去規(guī)定需要補繳土地出讓金和各種規(guī)費，但不同的時間和地點難以形成便于操作的標準。該規(guī)定自1998年實行以來，普遍的情況是只流于形式沒有實質性操作，也就是說沒有按規(guī)定補交，國有資產嚴重流失。

近年來，一些地方改變了原來的做法：一類是經適房上市后增值的部分50%歸個人，50%歸政府。這樣的退出機制看起來合理，但經不起實踐的檢驗和推敲。以淮安市富麗花園經濟適用房為例，當初以1 000元/平方米購買傳統(tǒng)經濟適用房（同區(qū)位的商品房價格為1 200元/平方米），如今價格已經漲到5 000元/平方米，增值了4 000元/平方米。如果各得50%，政府要收回2 000元/平方米，老百姓肯定不能接受，認為太不公平。原因是當初政府只優(yōu)惠17%，如今卻要分走50%的收益，收益分配與原產權份額不成比例。因此，經適房應在供應時以市場價確定產權比例，才能解決退出時的合理分配問題。

還有一類退出機制是政府回購。雖然是以屆時的經濟適用房價格回購，問題是以該方式收回經濟適用房，必須要求住戶搬離住房，即完成實物形態(tài)上的退出才算真正的退出。在此過程中不僅住戶存在搬家的麻煩，同時在裝飾、裝修等費用的結算上也往往會出現(xiàn)爭議。更為重要的是，在住房價格上漲的情況下，政府回購價與屆時市場價的差距比當初購房時的差距要大得多 （經適房與普通商品房的差價）。因此，購買經適房比同樣資金購買普通商品房的收益要低得多，購買人失去了購買商品房的機會，購買經適房的機會成本太高。現(xiàn)在有些地方試行的劃撥土地的共有產權房，其退出機制同樣存在上述問題。

2.2 共有產權房享有更多的權益實惠

首先，共有產權房個人出資額等同于相同面積傳統(tǒng)經濟適用房的價格，所以老百姓不會因為購買共有產權房而多出錢；其次，共有產權房比例明確，且有商品房性質，與購買普通商品房一樣保值、增值，不會出現(xiàn)購買傳統(tǒng)經適房那種情況。如購買100平方米產權比例為7∶3的共有產權房，就等同于購買了70平方米完全產權的普通商品房，因房價上漲帶來的增值及收益也是一樣的，這是傳統(tǒng)經濟適用房所不能比擬的。

購買共有產權房的家庭還有許多好處，如：政府產權部分不收租金、在購房時由市住房保障中心提供擔保辦理按揭貸款、還可以個人產權部分申請抵押貸款等。實際上共有產權房是有市場價值的家庭財產，而這些都是劃撥土地經濟適用房做不到的。由此可見，共有產權房更符合市場經濟的要求，更容易與市場經濟接軌。

2.3 共有產權房消除牟取暴利的可能

共有產權房與兩個法人或自然人共有產權一樣，適用現(xiàn)有法律。個人購買全產權或辦理轉讓手續(xù)時，因為有明確的比例和操作方法，因此，政府收取“差價款”等問題就迎刃而解。如果私下倒賣經濟適用房，政府完全可以用法律的方式制止或糾正，有效打擊和杜絕非法倒賣經濟適用房牟取暴利的行為。

傳統(tǒng)經適房“入口”難以界定和把關，一些城市近期在實行保障新政策時再次遭遇大批實際收入較高，但又難以審核和界定的經適房購房者。這類問題的重現(xiàn)再次引起人們對“入口”問題的關注和擔憂。這看似是“入口”問題，其實很大程度上是“出口”問題，是由于通過非法倒賣（經適房）可以獲得巨額利益所驅使的。而以出讓土地方式建設的共有產權房，購買人即使弄虛作假成功，得到的也只是使用價值，獲利空間被大大壓縮，而受法律限制無法通過私下倒賣獲得巨額利潤。巨大的非法牟利驅動力沒有了，情況就會大不一樣。因此，針對我國現(xiàn)階段因人們收入不透明、征信機制不完善而造成經適房“入口”難以把關的狀況，解決“出口”退出問題是解決“入口”問題的有效途徑。淮安成功實踐表明，共有產權房模式可以通過“出口”反制“入口”，申購人的“尋租動力”大大減弱，行賄購房已得不償失；將同樣的住房由傳統(tǒng)經適房模式變?yōu)楣灿挟a權房時，同樣數(shù)量甚至更少已可以改變過去“供不應求”的狀況，趕走了“假窮人”，實現(xiàn)“房等人”。

2.4 共有產權房能實現(xiàn)資金的良性循環(huán)

首先，共有產權房的資金渠道明確而簡便易行，政府產權部分在房屋交付時必須全部結清。這樣，占共有產權房很大比例的拆遷安置戶的政府出資部分與項目配套落實，可以有效避免慣例做法中政府出資計劃不周、預算不準造成的缺口以及為此消耗大量人力、財力和效率不高的問題。

其次是因為共有產權房有明確的比例，在退出時可以有效回收政府投資。依據(jù)我們中國老百姓重視安居的傳統(tǒng)觀念和經濟發(fā)展中部分人群收入增長的趨勢，加之5年原價購買的人性化操作，一定會有一定比例的家庭購回全部產權?；厥照顿Y再用于新的保障投入，這就是良性循環(huán)。在每年城市化進程中新增的共有產權安置戶，經多年累計達到一定數(shù)量，每年回購和新增的數(shù)額可能達到平衡。這實際上是公共財政中能夠實現(xiàn)周轉的“保障性住房基金”。

2.5 共有產權房可以變“暗補”為“明補”

經適房的價格等同于共有產權房的個人出資額，政府產權部分實際是變原來的“暗補”為“明補”，變“補磚頭”為“補人頭”。經適房作為公共產品或準公共產品，其供應方式可以有三種，準確地說是遞進性的三個層次境界：一是政府直接組織建設供應；二是通過政府采購方式定點專供；三是通過貨幣（或補貼券）方式，由受益人自主選擇（有充足的市場貨源，并能轉換成公共品和準公共品時）。每種方式相對于可否利用公共品尋租以及建設供應的效率、質量都有根本性的差異，利弊一目了然。淮安的經適房供應已經進入第二層次，即將試點第三層次，也只有共有產權房才能實現(xiàn)第三層次。前兩種都會因為受益人被動選擇而產生種種弊端（質次價高、服務缺失甚至是“豆腐渣”工程直至貪污腐敗）。淮安市根據(jù)共有產權的制度設計，在政府產權的配套資金得到保證時即可讓經適房購買人自主選擇。具體的操作方法是參照政府提供房源的市場價，在此價格范圍內的普通商品房均可讓購房人自主選擇，政府以貨幣方式配套政府產權部分。

2.6 共有產權房與公租房等保障房相比有其獨特作用

目前我國住房保障體系主要包括四個部分——經適房、廉租房、限價房和公共租賃房?！笆濉币?guī)劃綱要提出，我國將重點發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。因此，有人認為既然“十二五”期間我國要重點發(fā)展公共租賃住房，經適房就應該逐步淡出。其實這是一種誤讀，經適房因其獨特保障作用將長期存在，并有可能進一步發(fā)展壯大。共有產權經適房與公租房相比，在保障對象上和滿足不同人群需求上有所不同。以淮安為例，共有產權房主要保障市區(qū)常住人口中中低收入群體，公租房主要保障流動人口中中低收入群體，特別是新畢業(yè)的大學生。

另外，共有產權房在建設資金籌集上也有優(yōu)勢，可能實現(xiàn)保障資金的良性循環(huán)，保障更多的人群，這對經濟欠發(fā)達地區(qū)來說十分有意義，建設保障住房的可行性增強。而公租房雖然不能倒賣牟利，但是更大的問題在于，公租房的建設資金投入量更大，目前可能經濟欠發(fā)達地區(qū)難以承受，大量建設公租房難以成為現(xiàn)實。況且，經適房至少能收回成本價，公租房政府投入無法回收，低廉的租金根本無法維護房屋，只能使政府投入增加，負擔越來越重，甚至可能導致計劃經濟時代的“公房”悲劇。公租房保障對象雖然也是中低收入人群，但是不符合中國人“居者有其屋”的傳統(tǒng)習慣。共有產權房與廉租房的保障對象是不同的，這是顯而易見的。

3 淮安共有產權住房保障模式的不足與完善措施

淮安共有產權住房保障模式有效解決了傳統(tǒng)經濟適用房產權模糊、退出困難等弊端，并在實踐中取得了明顯成效，但也存在諸多有待進一步完善的地方。

3.1 產權比例不夠靈活

淮安購房者首期享有的產權只有70%或者50%兩個比例。這在起步試行階段是可以理解的，但從長遠看，產權比例應該更加靈活，可以多設幾檔比例，或設定一個范圍，如20%-80%，讓購房者在這個范圍內自主確定比例。

3.2 政府產權沒有收益

按淮安現(xiàn)行政策規(guī)定，在購房者完全享有產權之前，這段時間里政府的產權不收租金，也就是說他如果永遠不買，政府就永遠送給他白住。這不是產權應有之意，對其他人也不公平。有人說這是體現(xiàn)“保障”的優(yōu)惠，“免租”應該是最低收入群體享有的優(yōu)惠，而不是中低收入群體享有的優(yōu)惠。若為了鼓勵購房者早日回購政府產權，緩解政府住房保障基金困難，可暫定一個免租回購期限，超過這個期限后，政府就向購房者收取租金。從長遠看，在購得完全產權之前，政府就應該向購房者收取政府產權部分的租金，從而有效提高公共資源的使用效率，也可以提高購房者購得完全產權的積極性。

3.3 房屋在未獲得完全產權前不可以出租

淮安現(xiàn)行政策規(guī)定，共有產權房在購房者完全購得產權之前，只能住而不允許出租。政府可能是出于信息不對稱的考慮，怕購房者私下出租，政府又難以監(jiān)控，政府無法獲得自己的那一份。但政府既然意識到難以監(jiān)控的問題，那么這樣的規(guī)定只能是一紙空文。倒不如允許出租，但要告知政府并按市場價和政府分成，這樣更符合市場規(guī)則，也更人性化。

3.4 目前的門檻仍然太高

保障的對象是中低收入群體住房困難家庭，目前淮安市區(qū)的收入標準為家庭人均收入1 200元/月以下，住房困難標準為家庭人均住房建筑面積在16㎡以下。門檻過高是目前共有產權房“房等人”的主要原因之一。從長遠看，共有產權房的保障對象是以中等收入群體為主，而用于保障低收入群體是偽命題，保障錯位是造成過去眾多“假窮人”擠占傳統(tǒng)經適房資源的客觀原因。因此從長遠看，政府應逐步降低門檻，重點保障“中端”（即中等收入群體），擴大住房保障的覆蓋面，而把低收入群體、中低收入群體留給廉租房、公租房來保障。這樣共有產權房才更有生命力，更有其存在的價值和在全國推廣的意義。也只有這樣才能實現(xiàn)“高端有市場、中端有支持、低端有保障”各取所需的住房體系，才能在下實現(xiàn) “居者有其屋（居）”的美好愿景。

共有產權房保障模式，作為我國保障性住房建設的新探索，要能夠穩(wěn)步地走下去，能夠在全國推廣，既要注意大的方向，也必需注意每一個細節(jié)。只有這樣，才能為全國提供一個成功的樣板。

4 結論

淮安共有產權住房保障模式雖然還存在一些不足，有待進一步完善，但是它以“出讓土地”為基礎成功再造經濟適用房，賦予它新的生命活力，使人們對經濟適用房有了新的認識，成為全國最有影響的、最為成功的住房保障模式之一。它有效解決了傳統(tǒng)經濟適用房產權模糊、退出困難、尋租嚴重和國有資產流失等弊端，并在實踐中取得了明顯成效。它的建設方式靈活多樣，資金來源穩(wěn)定可靠，產權清晰與市場接軌，退出機制簡便易行。該住房模式以其獨特的功能和作用成為我國住房保障體系中不可或缺的重要組成部分。

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Research on the Model of Joint Possessions of Housing Support——Take the example of Huai’an City

WANG Jianchen
(Huai’an Administration College,Huai’an Jiangsu 223005,China)

The model of Joint Possession of housing support in Huai’an city effectively solved the problems of ambiguous property rights for the affordable houses,difficulty of withdrawal,bad phenomenon of renting by power and loss of state assets,etc.The model is vital in our national housing support system because of its peculiar function.

joint possession;assigned land;affordable houses;housing support

D922

A

1674－5787（2011）04－0053－04

2011-06-10

王建成（1962—），男，江蘇省漣水縣人，江蘇省淮安行政學院經濟學教研部主任、教授，主要從事發(fā)展經濟學教學與研究。

責任編輯 田 艾