民族地區(qū)基層政府應對群體性突發(fā)事件權變領導能力研究※

李默然，吳開松

（中南民族大學，湖北 武漢 430074）

·管理研究·

民族地區(qū)基層政府應對群體性突發(fā)事件權變領導能力研究※

李默然，吳開松

（中南民族大學，湖北 武漢 430074）

社會轉型時期民族地區(qū)群體性突發(fā)事件頻發(fā)，基層政府領導的應對能力直接關系到事件的處置成效。而其特殊性導致了僵化的應對方式，表現(xiàn)在：應對量度缺失化、處置目標剛性化、處理手段簡單化。而民族地區(qū)的法律規(guī)定、行政特色和政治環(huán)境則為權變領導提供了現(xiàn)實依據(jù)。民族地區(qū)基層政府應對群體性突發(fā)事件，應從制度建設、人本管理、學習積累三方面來提升權變領導能力。

民族地區(qū)；基層政府；群體性突發(fā)事件；權變；領導能力

美國學者亨廷頓（Samuel P.Huntington）曾說過：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！盵1](P31)中國社會正處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會快速過渡的轉型時期，政治經濟等各種因素交織在一起引發(fā)了不同程度的情緒震蕩，沖突此起彼伏，社會怨憤的積壓使人們更加浮躁。這種無處宣泄的狂燥一旦契合了個人在面對國家機器的弱勢時，很容易引發(fā)群體性的不滿，從而爆發(fā)群體性突發(fā)事件。

近些年來，我國社會頻繁發(fā)生因轉型時期矛盾激化引發(fā)的集會、示威、械斗等群體性突發(fā)事件，據(jù)有關部門統(tǒng)計顯示2005年達到8.7萬起，2006年有9萬多起，且規(guī)模越來越大，上千人以上的占較大比重。而相對落后的我國中西部民族地區(qū)群體性突發(fā)事件更為突出，其中具有較大影響的如貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件等，這些事件引發(fā)了民族地區(qū)的社會動蕩，嚴重影響了民族地區(qū)社會穩(wěn)定和經濟社會發(fā)展。應對由群體性突發(fā)事件造成的危機，基層政府的領導者首當其沖，因此領導權變能力的大小、領導應對水平的高低，將最主要地決定危機處置的成效。

一、民族地區(qū)基層政府應對群體性突發(fā)事件權變領導能力的內涵

美國當代著名的管理專家菲德勒（Fred E.Fiedler）認為，權變領導是一種需要領導者人格與情境互動的有效領導模式，其管理績效受制于領導者個人心智導向及其他三個情景變量，即現(xiàn)實環(huán)境、工作結構以及職位權力。權變領導理論的核心就是要求領導者隨情境、時勢而靈活變動，世界上根本沒有僵化不變的管理?！邦I導者的權力、影響力和控制力源于他所處的情境狀況”“情境控制是領導行為的一個決定性因素”[2](P67)。以權變領導理論為指導，將應對群體性突發(fā)事件的權變領導能力定義為領導者的政策領悟力、科學決策力、戰(zhàn)略行動力和政治公信力。權變領導理論要求領導應不斷地調整自己，使自己不失時機地適應外界的變化，并為此而儲備各種能力，在各種突變中游刃有余。因此說，領導有效性首先要求的是領導能力的提升，如此才能靈活應對各種復雜的情境。

在我國當前社會轉型的關鍵時期，民族地區(qū)基層政府在社會經濟相對落后、各種矛盾凸顯的情況下有效應對群體性突發(fā)事件確非易事。因此，“應考慮明確規(guī)定領導者所需要的能力”[2](P238)，具體來講有四個方面。第一，政策領悟力，既要了解政策又要會用政策。我國的民族政策是依據(jù)民族地區(qū)特殊情況而專門制定的法律法規(guī)，這種體系化的措施和辦法，是民族地區(qū)基層政府進行政治管理的首要準則。領導者要全面準確地運用民族政策才能準確認定和判斷事件發(fā)展趨勢，也才能為正確決策打好基礎。第二，科學決策力。“管理過程就是決策過程”[3](P6)。民族地區(qū)的行政環(huán)境復雜多變，基層政府在日常管理中不僅要重視決策，更要提高科學決策能力；不僅要重視在漸發(fā)性危機事務的程序化決策，更要在熟練運用程序化決策的前提下，提升在突發(fā)性危機事務中非程序化決策水平，臨危不亂，沉著應對。第三，戰(zhàn)略行動力。不僅要有高超的資源整合和調控能力，還要有靈活的引導和應變能力；不僅要有戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略眼光，更要儲備戰(zhàn)略能力。要從倫理能力、道德能力、責任能力、績效能力和勝任能力等諸多方面上從戰(zhàn)略高度強化領導能力。第四，政治公信力，即不依賴強制性的權力來樹立政府的權威，不以簡單粗暴的工作方式來對待民眾的利益訴求。領導者作為政府政治行為者的代表，要通過公正合理的政治運作過程來維護公眾利益，從而獲得民眾的政治信任，提高政府非權力影響力。

二、民族地區(qū)基層政府應對群體性突發(fā)事件權變領導能力的現(xiàn)狀

我國民族地區(qū)主要是指分布在我國西部地區(qū)的少數(shù)民族聚居區(qū)。民族地區(qū)基層政府主要指民族地區(qū)的自治縣、自治旗及其以下的基層政府。依照憲法和自治法等相關法律政策的規(guī)定，民族區(qū)域自治機關的主要領導職位由自治民族成員擔任，由此造成在民族地區(qū)基層政府中選拔領導干部偏重于民族身份而一定程度上忽視了領導自身素質。民族地區(qū)多分布于山地、高原等自然條件惡劣、交通不便的地域，不僅經濟發(fā)展落后，工作環(huán)境及條件也更為艱苦，無法吸引和留住外來人才，領導只能是就地選擇。少數(shù)民族農村濃厚的血親宗族觀念的束縛，使這些本土領導不能放開手腳工作，更無法做到臨危決斷。少數(shù)民族群眾不同程度地信仰宗教，如云南、貴州的很多少數(shù)民族有自己的土著宗教，當?shù)鼗鶎诱念I導作為本民族的一分子，在遇到因不同少數(shù)民族宗教問題引發(fā)的矛盾沖突時，處事難免有失偏頗，進一步激化了矛盾。民族地區(qū)群眾落后的思想觀念和一些原始的生活方式存在，公民意識匱乏，基層政府因為這種監(jiān)督的缺失，領導者儼然以“土皇帝”自居，在面對問題時，以權謀私等違法行為阻礙了問題的解決。

民族地區(qū)近年來爆發(fā)的群體性突發(fā)事件多與此有關，而在應對此類事件時，從權變領導理論的角度考慮主要有以下幾方面的問題：

1.領導者的應對量度缺失化

民族地區(qū)大部分地理環(huán)境閉塞、落后，薄弱的經濟文化基礎使其極易依賴于計劃經濟模式下的管理方式，停留在經驗管理和依靠行政指令做事的傳統(tǒng)上。民族地區(qū)因社會轉型而出現(xiàn)的新情況、新問題，都要求改革舊的社會管理模式與管理制度，而新的模式與制度尚未建立，這就導致基層政府領導者處理相關問題的能力十分有限。民族地區(qū)應對群體性突發(fā)事件所必需的各種資源十分有限：沒有足夠的財力、物力，無法組建相應的機構，也未建立各種必要的制度，技術上沒有操作性很強的應急預案和相關設施，物資上沒有充足的儲備。在發(fā)現(xiàn)沖突苗頭時，基層政府即使想采取措施控制也是心有余而力不足。另外，由于基層政府沒有可操作性的制度來應對群體性突發(fā)事件，也可能使領導者在具體處置過程中，出現(xiàn)行政越權和濫用權力的情況。這些問題都使領導者在處理群體性突發(fā)事件時，無章法可依、無量度可循的局面，人治大于法治的現(xiàn)象廣泛存在。

2.領導者的處置目標剛性化

長久以來，我國在“穩(wěn)定壓倒一切”的政策指導下，各地方政府將“維穩(wěn)”作為工作第一要務。民族地區(qū)基層政府不僅在加強民族團結、維護國家統(tǒng)一上承擔著更大的政治責任，在反對國內外政治分裂勢力上的政治職能也更突出。因此，領導者不僅將“維穩(wěn)”當作處置群體性突發(fā)事件的利器，也習慣于將其作為處置事件的剛性目標。但民族地區(qū)不可能像經濟發(fā)達地區(qū)那樣有足夠的財力提供維穩(wěn)經費，就只能特殊處理、強制解決了。從云南孟連事件中膠農與政府的多次暴力沖突就可以看出，領導者依賴于強制性的公權力來打壓民眾的利益訴求，期望盡快強行解決事件。但是，如果僅以“剛性穩(wěn)定”為目標，即以權力的排他性和封閉性為基礎，以社會絕對安定為管治目標，這種穩(wěn)定狀況是有政治風險的[4]。壓力維穩(wěn)的剛性處置目標不僅不能從根源上解決問題，反而會使事件朝著更加惡劣的態(tài)勢發(fā)展下去，最終會釀成難以收拾的暴力械斗事件。

3.領導者的處理手段簡單化

在處理群體性突發(fā)事件時，需要領導者身兼數(shù)任、“扮演”好各種角色，還需要根據(jù)情境變化，及時進行角色轉換并恰當協(xié)調好各種關系。但民族地區(qū)基層政府的領導者普遍教育文化水平偏低，知識結構單一，根本不具備科學應對突發(fā)危機事件的相關素質。如云南紅河州大專以上學歷的少數(shù)民族干部僅占9.3%，中專、高中以下文化程度占90.7%[5]。民族地區(qū)干部來自于政治、文史、行政專業(yè)的占絕大多數(shù)，而經濟、法律、金融等專業(yè)的則極少。知識同化導致干群關系異化也使干部能力弱化，限制了領導者應對復雜危機情境的綜合素質的提升。缺乏相應的應對能力，也就難以及時洞察危機、有效控制危機、成功化解危機。貴州省委書記石宗源在總結“甕安事件”時曾提到一定要慎用強制措施，更不能用專政的手段對待群眾。基層政府的領導者不是從化解矛盾出發(fā)來應對事件，而是簡單地以暴制暴，要么將其政治化或刑事化采用硬性的打壓，要么使用專政的方式更加激化矛盾。這必然給黑惡勢力以可趁之機，極有可能演化成惡性政治事件。

三、民族地區(qū)基層政府應對群體性突發(fā)事件權變領導的現(xiàn)實依據(jù)

所謂“窮則變，變則通，通則達”，作為民族地區(qū)群體性突發(fā)事件中的主要面對者，基層政府的領導要根據(jù)不同情勢進行權變；而我國民族地區(qū)一系列的特殊性，也為其權變應對提供了諸多現(xiàn)實依據(jù)。

1.民族地區(qū)基層政府的特殊性，為權變領導提供了法律依據(jù)

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第二條規(guī)定：各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。民族自治地方分自治區(qū)、自治州、自治縣。第六條規(guī)定：民族自治地方的自治機關根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化建設事業(yè)的發(fā)展。第十七條規(guī)定：民族自治地方的人民政府實行自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長負責制。自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長，分別主持本級人民政府工作。這些法律條文明確規(guī)定了民族地區(qū)擁有特殊的自治權，具有較大的自主權可以靈活處理本地事務，同時也從法律上確認了自治地區(qū)基層政府主要領導者的自治權力的規(guī)定，這些都為權變領導提供了先決條件。

2.民族地區(qū)基層政府面對問題的特殊性，為權變領導提供了行政依據(jù)

我國有55個少數(shù)民族，由于國家人口政策的傾斜和經濟的發(fā)展造成人口增長較快。民族地區(qū)還由于歷史的、自然的原因在國家的經濟社會發(fā)展中比較落后，突出表現(xiàn)在生產力、文化發(fā)展、群眾生活方面。為了促進民族融合，不論是否民族自治地區(qū)均形成了“大雜居，小聚居”的局面，各民族不僅各具本民族特色，也各有差異。民族地區(qū)基層政府的領導者在日常管理中不僅要在行使自治權和行政權中把握平衡，還要注意在行政管理和政治敏感中控制力度，而這都要求有決斷力的權變領導，因時應變。

3.民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的特殊性，為權變領導提供了政治依據(jù)

研究少數(shù)民族地區(qū)基層政府危機管理能力應充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實背景，而影響這種現(xiàn)實背景的主要因素是國家統(tǒng)一與安全因素、民族因素、貧困因素和邊疆因素[6]。綜合來看，民族地區(qū)一些大規(guī)模的群體性突發(fā)事件不僅有因利益受到侵犯引發(fā)的聚眾鬧事和械斗，還有因民族、宗教問題和矛盾而誘發(fā)的暴力沖突，更為特殊和敏感的是由某些境內外極端分子蠱惑一些民族分裂勢力發(fā)動的惡性政治事件。當群體性突發(fā)事件爆發(fā)時，要求當?shù)鼗鶎诱芸焖贉蚀_給事件定性，沉著果斷地采取適宜的解決方式來迅速應對，這更需要領導者根據(jù)情境的不同而權變。

四、增強民族地區(qū)基層政府權變領導能力的方法

通過分析近些年來一些民族地區(qū)群體事件可以看到，基層政府領導僵化不當?shù)膽獙Υ胧е铝艘幌盗袊乐氐暮蠊Ｒ虼?，應對群體性突發(fā)事件首先要研究科學的領導智慧，但這是一個系統(tǒng)工程，非一日之功。民族地區(qū)基層政府要在遵循依法行政的前提下，從制度建設入手，實行人本管理，加強領導學習，全面提升應對群體性突發(fā)事件的權變領導能力。

1.依法健全領導制度

有效杜絕群體性事件的產生，必須做到政府與公民的行為在一定社會規(guī)范內運行，而與社會規(guī)范緊密聯(lián)系在一起的是制度。在缺少制度化解決問題的方式的情況下，沒有規(guī)則，沒有程序，領導者無法把握權變地處置問題的力度，只能會導致惡性的循環(huán)，促使群體性事件更多更嚴重地暴發(fā)。領導者解決問題的權變性并非無原則的退讓甚至姑息遷就，更非無序博弈，需要制度和謀略的結合。因此，民族地區(qū)基層政府正確處置群體性事件的關鍵是在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《民族區(qū)域自治法》等相關法律法規(guī)的指導下，充分利用自治機關擁有制定單行條例的權限，研究制定提升權變領導能力的可行性制度與規(guī)則，使領導能在正常行使管理職能的同時，擁有足夠靈活的變動權。

2.實行領導人本管理

基層政府的領導者要以人為本，深入群眾。不僅僅關注本自治地方主體民族的利益訴求，還要充分照顧非主體民族的權益，通過人性化管理維護本治域下的韌性穩(wěn)定。著名社會學家費孝通先生認為，中國社會的基層是鄉(xiāng)土性的，是熟人社會，“鄉(xiāng)土社會里從熟悉得到信任”[7](P8)。民族地區(qū)基層政府的領導者應該充分發(fā)揮來自于本地少數(shù)民族群眾的優(yōu)勢，從與群眾朝夕相處的熟悉中贏得本地各少數(shù)民族群眾的信任與支持，使基層政府在維護社會治安、促進民族和諧和引導社會思想文化方面的能力有所提升，最終塑造政府權威?；鶎诱念I導者還要從鄉(xiāng)土社會的熟悉中對因社會轉型、人口流動產生的新的經濟形式、新的社會階層進行相應的整合，對新的社會資源及時地調控，并在此過程中以全局觀念、戰(zhàn)略思維作為領導能力的基本素養(yǎng)，如此才能防微杜漸，防患于未然。

3.倡導學習型領導

彼得·圣吉（Peter M.Senge）在《第五項修煉》有這樣一句話：“應變的根本之道在于學習。”因此，民族地區(qū)基層政府的領導者只有不斷學習，才能儲備各種能力，也才能適應變革的需要。要掌握和運用好民族政策，不僅要深刻領會民族政策和法規(guī)，更要通過不斷的學習并貫徹于民族行政事務的實踐中，這樣才能真正提高政策領悟力。此外，民族地區(qū)由于各少數(shù)民族語言文化和風俗習慣的多樣性、差異性使得群體性突發(fā)事件的爆發(fā)具有隱蔽性和難以識別性，如果基層政府領導者在知曉民族文化、了解民族風情、掌握民族語言的基礎上，學習當代的領導科學方法將會增強其科學決策力從而提高危機管理的有效性。通過知識的積累和學以致用，培養(yǎng)多元文化意識和跨文化適應性，逐步提升基層政府領導者適應環(huán)境、應對突變的能力，如此才能相機權變靈活有效應對危機。

總之，民族地區(qū)處于社會轉型的浪潮中，基層政府領導干部應根據(jù)形勢的變動，增強“通權達變”的權變領導能力，因地、因時制宜應對群體性突發(fā)事件。

[1][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2][美]弗雷德·E·菲德勒，約瑟夫·E·加西亞.領導效能新論[M].北京：三聯(lián)書店，1989.

[3][美]赫伯特·A·西蒙.管理行為[M].北京：機械工業(yè)出版社，2004.

[4]于建嶸.群體性事件沖突在于官民矛盾[J].中國報道，2010，（1）.

[5]和建.試論少數(shù)民族干部隊伍執(zhí)政能力建設[J].中共云南省委黨校學報，2006，（5）.

[6]吳開松.少數(shù)民族地區(qū)基層政府危機管理能力研究[J].中南民族大學學報，2010，（2）.

[7]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京出版社，2005.

（責任編輯 汪志強）

D630

A

1671-7155（2011）01-0085-04

李默然（1980-），女，河南駐馬店人，中南民族大學公共管理學院碩士研究生，主要研究少數(shù)民族地區(qū)基層公共管理；吳開松（1964-）男，湖北松滋人，中南民族大學教授，法學博士，主要研究少數(shù)民族地區(qū)基層政府治理。

2010-11-20

國家社科基金《民族地區(qū)基層政府應對群體性突發(fā)事件能力調查研究》（批準號：10BGL085）；教育部人文社會科學規(guī)劃項目《基于群體心理分析的群體性突發(fā)事件預警與應對機制研究》（批準號：09YJA810028）

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.017