從身份到契約:企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度剖析與重構(gòu)

榮振華，張 拓

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)津橋商學(xué)院，遼寧大連 116622)

從身份到契約:企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度剖析與重構(gòu)

榮振華，張 拓

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)津橋商學(xué)院，遼寧大連 116622)

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》圍繞著出資人設(shè)計(jì)了一系列制度，但這些制度在實(shí)踐中回應(yīng)的結(jié)果是未能按立法者所愿發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其本質(zhì)根源在于人們對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)屬性的忽視，及履行出資人職能機(jī)構(gòu)的誤讀，我們不能忽視企業(yè)國有資產(chǎn)的特殊屬性，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行細(xì)化分類，并對(duì)不同類別的企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行分化管理經(jīng)營，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國有資產(chǎn)進(jìn)行契約經(jīng)營，使這部分國有資產(chǎn)還利于民。

企業(yè)國有資產(chǎn);企業(yè)國有資產(chǎn)法;出資人制度

一、問題的緣起

企業(yè)國有資產(chǎn)作為廣義上的物，其沒有行為意志，并且從靜態(tài)的資產(chǎn)性質(zhì)而言，與其他可投資的資產(chǎn)無異——可以以貨幣估價(jià)并且依法可以轉(zhuǎn)讓，但是，由于企業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)為全民所有，并且這個(gè)“法權(quán)”主體不能如同私人主體一般“事實(shí)”上掌控國有資產(chǎn)①因?yàn)槿w人民是一個(gè)共同共有所有權(quán)主體，按照共有權(quán)理論，“全體人民”的權(quán)利只能以全體名義行使，這就引發(fā)一種尷尬的局面:人人有權(quán)，但每個(gè)人的權(quán)益和風(fēng)險(xiǎn)份額無法量化，而且其他權(quán)利主體數(shù)量每時(shí)每刻都處于一種變動(dòng)不居的狀態(tài)，為此，出現(xiàn)法權(quán)上人人有權(quán)，事實(shí)上人人無權(quán)的局面。，進(jìn)而昭示了企業(yè)國有資產(chǎn)所有人迥異于一般財(cái)產(chǎn)的所有人而具有天然缺位和虛位的屬性，不可避免地存在委托代理問題，依然存在假“全民”名義而行蠶食或糟蹋國有資產(chǎn)的可能性，那么，我們?nèi)绾问蛊髽I(yè)國有資產(chǎn)這一先天缺陷能夠通過法律后天得到補(bǔ)正，這是現(xiàn)實(shí)對(duì)立法技術(shù)提出的挑戰(zhàn)。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在總結(jié)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體制與管理體制改革的基礎(chǔ)上，盡其所能地打造“出資人制度”，并在法律層面為其勾勒符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的權(quán)利，使履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的權(quán)利契合一般商事主體的權(quán)利要求:履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)已經(jīng)完全剝離政府公共管理職能，在法律層面成為“純粹”、“干凈”的出資人，②干凈、純粹出資人制度緣起于李曙光學(xué)者的評(píng)斷，筆者在google網(wǎng)搜索了“干凈、純粹出資人”，共有43500條有關(guān)評(píng)論，可謂俯拾皆是，例如，吳曉峰:《15年國資立法爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn):國資委定位之爭(zhēng)》，http://news．qq．com/a/20080413/001776．htm，2008－04－13;馬光遠(yuǎn):《國資委可以干干凈凈做“出資人”了》，http://news．xinhuanet．com/politics/2008－10/30/content_ 10277637．htm，2008－10－30。將履行出資人的機(jī)構(gòu)的權(quán)利限定于代表本級(jí)人民政府對(duì)國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等純粹的“股東”權(quán)利上，從而取得了相當(dāng)于《公司法》上的股東身份。

但實(shí)踐的回應(yīng)是，立法者一廂情愿賦權(quán)的履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，并沒有按照立法者所設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦蓛舻某鲑Y人，就以國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為例，各級(jí)國資委并不著急向“干凈的出資人”轉(zhuǎn)型，反而忙著推出新的資本運(yùn)營平臺(tái)，如國新資產(chǎn)經(jīng)營管理公司?！?〕而且2011年6月27日，國資委正式對(duì)外公布了《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》和《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》兩個(gè)規(guī)范性文件，這種立法權(quán)也非一般投資主體所有，實(shí)屬行政管理職能范疇，與《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中的出資人職能迥異，這種法條規(guī)定與實(shí)踐操作的錯(cuò)位也折射出一個(gè)法學(xué)問題:是什么引發(fā)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出資人制度實(shí)施的“異化”。

二、剖析:出資人制度實(shí)施“異化”的根源——特殊身份

反觀《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布實(shí)施前，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)所賴以行使職權(quán)的法規(guī)及規(guī)章，問題結(jié)癥所在似乎一目了然。雖然《企業(yè)國有資產(chǎn)法》構(gòu)建出資人機(jī)構(gòu)制度將賦權(quán)主體的權(quán)限回歸于私法股東的權(quán)限，但是立法者忽略了在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺(tái)之前，國家政府及相關(guān)部門為這些履行出資人職能的機(jī)構(gòu)曾構(gòu)筑一些盤根錯(cuò)節(jié)的“行政法規(guī)和部門規(guī)章”，這些行政法規(guī)和部門規(guī)章賦予履行出資職責(zé)的機(jī)構(gòu)的“具體特權(quán)”是否去除，我們?cè)凇镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》中沒有看到相關(guān)明確規(guī)定，這就可能引發(fā)事實(shí)上的錯(cuò)位，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》打造的出資人因“行政法規(guī)和部門規(guī)章”的補(bǔ)權(quán)而事實(shí)上具有了“特殊身份”。例如《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第13條細(xì)化了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的幾方面職責(zé):依照《中華人民共和國公司法》等法律、法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益;指導(dǎo)推進(jìn)國有及國有控股企業(yè)的改革和重組;依照規(guī)定向所出資企業(yè)派出監(jiān)事會(huì);依照法定程序?qū)λ鲑Y企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核，并根據(jù)考核結(jié)果對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)懲;通過統(tǒng)計(jì)、稽核等方式對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管;履行出資人的其他職責(zé)和承辦本級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng);國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)除前款規(guī)定職責(zé)外，可以制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度。從這些具體職責(zé)規(guī)定，我們可以看出，國資委身份定位不可能是純粹出資人，其具有一般商事投資主體可望不可及的一些特權(quán)，如行政監(jiān)管權(quán)，尤其國務(wù)院的國資委，其手中還有立法職能權(quán)限，這種權(quán)限很可能使國資委形成“自我授權(quán)、自我監(jiān)督、自我激勵(lì)、自我管理”的不斷擴(kuò)張的權(quán)力體系，以至于其權(quán)力游離于現(xiàn)行法制之外，脫離了立法者初衷所預(yù)計(jì)之權(quán)限，進(jìn)而使《企業(yè)國有資產(chǎn)法》重彩粉墨“勾畫”的“股東”職責(zé)按照國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的理解行使，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以通過手中制定規(guī)章制度的權(quán)力自我設(shè)計(jì)“國有股東”的特殊身份。正如洛克所言:“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會(huì)的其余成員有不相同的利益，違反了社會(huì)和政府的目的。”〔2〕例如，中航油、中儲(chǔ)棉巨額虧損事件，以及今年的天價(jià)酒事件等等，我們只看到有關(guān)經(jīng)理被免職，并追究相應(yīng)責(zé)任，卻沒有看到國資委因企業(yè)負(fù)責(zé)人的任命上出現(xiàn)了重大失誤，間接造成國有資產(chǎn)重大損失所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。雖然《條例》第38條規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不按規(guī)定任免或者建議任免所出資企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人……造成企業(yè)國有資產(chǎn)損失或者其他嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追刑事責(zé)任，但是“不按規(guī)定任免或建議任免”的“規(guī)定”是什么規(guī)定，沒有相關(guān)的明確界定，也就是說，國資委在設(shè)定自己責(zé)任時(shí)，運(yùn)用了模糊的措詞以至于使自己責(zé)任無法具體落實(shí)。這就形成國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)主體的選任上出現(xiàn)隨意性行為，加之國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)組成人員“公務(wù)員化”，這就可能形成選任行為超出了他個(gè)人的認(rèn)知范圍而他又不必承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)，我們就無法指望他負(fù)責(zé)任地運(yùn)用選任權(quán)，而且對(duì)出資人代表的監(jiān)督和約束也通常是通過內(nèi)部化的、非市場(chǎng)化的行政性措施來完成的。

這就不禁引起人們質(zhì)疑:難道立法者在制定《企業(yè)國有資產(chǎn)法》時(shí)，沒有注意到散落于不同位階的法規(guī)及規(guī)章，以至于出現(xiàn)了實(shí)踐操作的嚴(yán)重偏差?顯然不是，筆者認(rèn)為根源問題在于特殊身份忽視和現(xiàn)實(shí)妥協(xié)。

1．特殊身份的忽視。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的特殊身份注定其不可能成為“純粹出資人”。國務(wù)院下屬的國資委為國務(wù)院直屬正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)，地方政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)屬于地方政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，也沒有配套的法律制度對(duì)這個(gè)“直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)”是個(gè)怎樣的機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋。國務(wù)院發(fā)展研究中心技經(jīng)部部長(zhǎng)郭勵(lì)弘接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)說:“現(xiàn)在的國資委，不是企業(yè)法人，也不是事業(yè)法人，也不是行政單位，既不承擔(dān)民事責(zé)任，也不受《行政訴訟法》的約束。改革竟然誕生了一個(gè)游離于法治之外的機(jī)構(gòu)，令人吃驚?！薄?〕這就使直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)處于“管資產(chǎn)、管人、管事”權(quán)利與權(quán)力混合狀態(tài)，難免不會(huì)形成以“權(quán)力”之式行“權(quán)利”之職的可能性。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》欲以“履行出資人機(jī)構(gòu)”這一稱謂來模糊國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“非公非私，亦公亦私”的特殊身份，但詞語常常無法掩蓋和模糊事物的真相，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)生成路徑使其帶有濃重的行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)，是不言自明的，誠如有些學(xué)者評(píng)價(jià):“實(shí)際上國資委只是由國務(wù)院頒令成立的一個(gè)政府內(nèi)部授權(quán)委托管理國有資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)，其人員任命程序與其它政府部門相同，帶有十分明顯的政府行政部門特征。”〔4〕“國資委管理人員來自于黨政機(jī)關(guān)，不知道怎么做出資人。”〔5〕然而，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》就是讓這樣的機(jī)構(gòu)來完成純粹出資人蛻變，實(shí)踐上，只能得到法條被旁落的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。筆者認(rèn)為，當(dāng)立法者做出一個(gè)變革的決定時(shí)，必須考慮到其調(diào)整主體對(duì)法條上職能變革的渴求性和適應(yīng)性，否則，立法者所做的變革只能得到與實(shí)際執(zhí)行各行其是的尷尬結(jié)局，同時(shí)，也使國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具有了雙重人格示人的制度空間——“當(dāng)被要求上繳經(jīng)營利潤時(shí)，出資人則以國家利益等非市場(chǎng)因素為主體人格，而當(dāng)謀取特殊壟斷利益時(shí)，出資人又選擇公司法一般股東主體資格示人?！贬槍?duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)這種趨利避害的人格屬性，曾有學(xué)者得出這樣的結(jié)論:“只要國資委仍隸屬于國務(wù)院，仍然作為政府機(jī)構(gòu)存在，就不可能有效地行使國有資產(chǎn)出資人職能?！薄?〕

再有，由于忽視了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)特殊身份，進(jìn)而也忽視該機(jī)構(gòu)工作人員的組成——公務(wù)員選任制的傾向，可能產(chǎn)生由缺乏企業(yè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和能力的人員來管理企業(yè)國有資產(chǎn)的境況，那么管理人員只能選擇早已駕輕就熟的行政監(jiān)管方式來履行出資人職責(zé)。這樣路徑依賴的管理，只能使政企分開在實(shí)踐中再一次成為“泡影”。

2．法律對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》本身就是一個(gè)各種利益集團(tuán)相互博弈、妥協(xié)的結(jié)果，這一點(diǎn)可以從企業(yè)國有資產(chǎn)法立法過程的漫長(zhǎng)經(jīng)歷得到印證。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的立法者一方面欲滿足市場(chǎng)化運(yùn)作需求，打造純粹的出資人，進(jìn)而改變企業(yè)改革過程中政企不分或政資不分的局面，另一方面立法者也意識(shí)到，面對(duì)如此龐大的國有資產(chǎn)，如果在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中明確規(guī)定先前相關(guān)的法規(guī)及規(guī)章不再具有法律效力，完全剝離了法規(guī)及規(guī)章中的特權(quán)，那么，面對(duì)目前100多家央企橫跨100多個(gè)行業(yè)，這些央企的資產(chǎn)都要管，國資委缺乏這樣的管理能力!〔7〕而且，龐大的國有資本的運(yùn)營不具有自足性，它需要借助計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融等手段為國有資產(chǎn)的管理提供宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和信息服務(wù)，這就需要國資委為了國有資產(chǎn)的整體利益，不得不憑借政府的權(quán)威和行政資源，與其他部門協(xié)同和合作，顯然，這些職能的行使是私權(quán)主體不可能完成的，這就在一定程度上突破了“純粹出資人”的職能范圍。為此，我們只能說，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》為把國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)打造成“干凈、純粹”出資人指出了方向，并且淡化了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的社會(huì)公共管理職責(zé)。

綜上，我們之所以對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)有了職能異化的表象認(rèn)識(shí)，是因?yàn)槿藗兤谕镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》出資人制度的設(shè)計(jì)能夠改變國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)裁判員加運(yùn)動(dòng)員雙重身份的矛盾局面，然而，我們忽略了一個(gè)事實(shí)，單單依靠一部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》就想從根本上剝離裁判員的身份，既不現(xiàn)實(shí)，也不可能。筆者認(rèn)為，履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的特殊身份是企業(yè)國有資產(chǎn)本身特有屬性使然，為此，筆者不贊同那些一味地將履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單定性為“純粹出資人身份”的學(xué)者的主張，我們應(yīng)根植于企業(yè)國有資產(chǎn)的全國人民共有的屬性來進(jìn)行考量，如此不難發(fā)現(xiàn)，國企改革30多年來，企業(yè)與國家的離合運(yùn)動(dòng)的最終結(jié)果是:試圖拋棄國家所有權(quán)、試圖以私法體系統(tǒng)一囊括國家所有權(quán)以及試圖在國企實(shí)現(xiàn)“政企分開”的改革，將如同海市蜃樓——無法企及?！?〕

三、“異化”回歸的重構(gòu):以契約為突破口的多元化出資人形式建立

如前所述，我們無法改變企業(yè)國有資產(chǎn)為全民所有的事實(shí)，進(jìn)而也無法剝離因企業(yè)國有資產(chǎn)特有屬性帶來的特殊身份，忽視這些客觀事實(shí)簡(jiǎn)單地將履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)定位為純粹出資人，只能使《企業(yè)國有資產(chǎn)法》所設(shè)計(jì)的出資人制度在實(shí)踐中出現(xiàn)“異化”，而且也使人們對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)法本身的效力產(chǎn)生不應(yīng)有的質(zhì)疑?！叭绻环N法律規(guī)則未得到有序的遵循，那么這種法律就不能成為我們所了解的那種法律制度，它是一種隨意決斷的非正式的‘制度’?！薄?〕

為此，筆者認(rèn)為與其糾結(jié)于特殊身份剝離與否的往復(fù)循環(huán)的嘗試，不如跳出身份特殊權(quán)力收放的藩籬，認(rèn)真審視我們國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程——并非完全靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然發(fā)育，而是通過逐步放權(quán)、雙軌過渡的方式發(fā)展起來，這一過程基本上依托國家政府加以組織，這也是企業(yè)國有資產(chǎn)本性應(yīng)有之義。反觀其他國家企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的設(shè)置，如加拿大，國有企業(yè)所有權(quán)的職能由議會(huì)行使，具體執(zhí)行由內(nèi)閣、財(cái)務(wù)秘書處以及負(fù)責(zé)部長(zhǎng)分工負(fù)責(zé);德國以財(cái)政部作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表;在美國，國會(huì)和政府在國有資產(chǎn)的管理方面都享有權(quán)利，也就是說，國家所有權(quán)的特性注定企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使與國家行政發(fā)生聯(lián)系，只不過根據(jù)不同國家國有資產(chǎn)存在樣態(tài)不同，與政府聯(lián)系緊密程度不同。為此，筆者認(rèn)為改變企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的身份屬性是個(gè)不切實(shí)際的幻想。中國的企業(yè)國有資產(chǎn)不同于其他國家，其他國家企業(yè)國有資產(chǎn)占市場(chǎng)比重不是很大，而且大多數(shù)國家企業(yè)國有資產(chǎn)內(nèi)生于市場(chǎng)機(jī)制，更多地彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制之不足，發(fā)揮前瞻性價(jià)值和預(yù)防性功能?！?0〕而中國社會(huì)主義公有制這一不可動(dòng)搖的社會(huì)制度決定著履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)與政府不可剝離的關(guān)系，應(yīng)重新梳理法律上所賦予履行出資人機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并根植于企業(yè)國有資產(chǎn)多樣態(tài)的需求，提供不同的企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營模式。

按照現(xiàn)行《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，凡是國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益都是企業(yè)國有資產(chǎn)，而且企業(yè)國有資產(chǎn)的規(guī)模與數(shù)量極為龐大，從我國目前國有經(jīng)濟(jì)的分布來看，企業(yè)國有資產(chǎn)主要分屬于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和提供一般產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。而當(dāng)公司所處經(jīng)營領(lǐng)域不同、經(jīng)營目標(biāo)不同時(shí)，其經(jīng)營模式應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別?！?1〕為此，筆者建議對(duì)于企業(yè)國有資產(chǎn)再進(jìn)行細(xì)化分類，分為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)國有資產(chǎn)和非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)國有資產(chǎn)，這種將企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)與非競(jìng)爭(zhēng)性的分化，也需要一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，我們對(duì)這個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)可以參考德國國有企業(yè)的做法，德國政府主要依據(jù)國有企業(yè)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性、行業(yè)是否存在規(guī)模效應(yīng)、是否需要大量基礎(chǔ)設(shè)施的投資這三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，把國有資產(chǎn)分為壟斷性企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)和公共服務(wù)類企業(yè)，并以此確定國有股權(quán)所占比重的大小，由政府有關(guān)部門或國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理?！?2〕我們國家立法應(yīng)在借鑒其他國家相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，形成符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管措施，對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)國有資產(chǎn)，應(yīng)由國家履行出資人職能機(jī)構(gòu)來代表國家經(jīng)營，這種經(jīng)營核心理念是強(qiáng)調(diào)政府基于公共利益而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)、干預(yù)、調(diào)解或管理。這就需要立法對(duì)政府的權(quán)限進(jìn)行設(shè)計(jì)，使政府職能的運(yùn)用保持必要的合理限度，既能滿足公共利益的需要，又能使非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)國有資產(chǎn)滿足股東利益最大化需求，因?yàn)榉歉?jìng)爭(zhēng)性國有資產(chǎn)公共屬性較多，如自來水供水公司、煤氣公司、公共汽車等所涉公共利益等企業(yè)國有資產(chǎn)，如果完全市場(chǎng)化進(jìn)行私人經(jīng)營，私人為追求利潤最大化，很難保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，法律在對(duì)履行出資人職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行賦權(quán)時(shí)要注意賦權(quán)正當(dāng)性、合理性，避免在履行出資人職能機(jī)構(gòu)之間人為制造不平等的權(quán)益之爭(zhēng)，在國家宏觀調(diào)控之下，追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，注重企業(yè)國有資產(chǎn)滿足公共利益的職能。

至于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)國有資產(chǎn)，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)職能，為此，筆者建議我們可以借鑒美國的做法，將競(jìng)爭(zhēng)性國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)通過租賃經(jīng)營或系統(tǒng)工程承包等法律契約的形式在一定期限內(nèi)交給私人經(jīng)營，私人自主經(jīng)營企業(yè)國有資產(chǎn)，并按照一定比例的收益上繳給國家。〔13〕也就是說，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)國有資產(chǎn)，我們與其通過不斷地增加代理鏈條來經(jīng)營，并且還要進(jìn)行日常監(jiān)督，不如在最終代理人處形成“收斂機(jī)制”，通過契約的方式一次性將經(jīng)營性國有資產(chǎn)交于私人經(jīng)營，企業(yè)國有資產(chǎn)出資人只需基于市場(chǎng)運(yùn)行權(quán)衡上繳國家的收益比例，基于合同對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)運(yùn)營進(jìn)行必要的監(jiān)督和管理。如此運(yùn)作，一方面減少由履行出資人進(jìn)行經(jīng)營企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督成本，并避免經(jīng)營過程中法權(quán)與事實(shí)的產(chǎn)權(quán)不相一致而產(chǎn)生的權(quán)力尋租行為，同時(shí)，也割斷了企業(yè)國有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)所出資企業(yè)的行政干預(yù)，將雙方的關(guān)系以契約的方式透明化，只要契約相對(duì)方業(yè)績(jī)與企業(yè)國有資產(chǎn)所有人資產(chǎn)增值目標(biāo)不一致，所有者的代表人就可以終止契約，挑選不同的合同相對(duì)方，進(jìn)而形成合同相對(duì)方的競(jìng)爭(zhēng)，最終達(dá)到國有資產(chǎn)保值增值的目的;另一方面也體現(xiàn)國家還權(quán)于民，還利于民的政策，將一些為國家壟斷經(jīng)營的競(jìng)爭(zhēng)性資產(chǎn)“脫公入私”，讓利于民，盤活民間資本，有利于構(gòu)建公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。這種經(jīng)營模式，也曾在地方國有資產(chǎn)運(yùn)營中進(jìn)行了嘗試，如我國曾經(jīng)出現(xiàn)的“深圳模式”、“上海模式”和“武漢模式”，都屬于此種樣態(tài)的經(jīng)營，只不過地方國有資產(chǎn)沒有對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行性質(zhì)上的區(qū)分，致使這種契約經(jīng)營模式的優(yōu)勢(shì)效應(yīng)沒有得到充分的發(fā)揮。

同時(shí)，這種契約式經(jīng)營競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)國有資產(chǎn)也對(duì)政府的權(quán)限提出挑戰(zhàn)，政府及其下屬的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須克服原有的企業(yè)國有資產(chǎn)家長(zhǎng)式的慣性思維，以及對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)控制權(quán)的迷戀。由于很多政府部門難以割舍以前所享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和利益，并親自參加競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而使這些政府部門成為最大的利益群體，我們立法必須明確競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)國有資產(chǎn)的范圍，并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國有資產(chǎn)經(jīng)營提供多種經(jīng)營模式，事實(shí)上，法律制度供給的非多元化往往不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展多樣態(tài)的需求，一方面為那些尋租者創(chuàng)造制度空間，另一方面也制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

〔1〕張麗華．國資法起草小組專家:國資運(yùn)營平臺(tái)多此一舉〔EB/OL〕．http://finance．qq．com/a/20100723/000453．htm，2010－07－23，訪問時(shí)間:2011－06－25．

〔2〕洛克．政府論(下篇)〔M〕．葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯．北京:商務(wù)印書館，1964．89．

〔3〕胡海濤．國有資產(chǎn)管理的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制若干理論問題研究〔M〕．北京:中國檢察出版社，2006．154．

〔4〕寇偉．從法律角度完善國資委制度安排探析〔J〕．中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)，2005，(6):132．

〔5〕汪生科．國資委再定位〔N〕．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2005－01－06．

〔6〕顧功耕等．國有經(jīng)濟(jì)法論〔M〕．北京:北京大學(xué)出版社，2006．69．

〔7〕顧功耘．國有資產(chǎn)立法的宗旨及基本制度選擇〔J〕．法學(xué)，2008，(6):69．

〔8〕蔣大興．公司法的觀念與解釋1:法律哲學(xué)和碎片思想〔M〕．北京:法律出版社，2009．249．

〔9〕〔美〕P．S．阿蒂亞，R．S．薩默斯．英美法中的形式與實(shí)質(zhì)——法律推理、法律理論和法律制度的比較研究〔M〕．金敏，陳林林，王笑紅譯．北京:中國政法大學(xué)出版社，2005．61．

〔10〕李昌庚．金融危機(jī)視野下經(jīng)濟(jì)法價(jià)值拷辨——以國有企業(yè)為例的實(shí)證分析〔J〕．政治與法律，2010，(6):86．

〔11〕胡改蓉．國有資產(chǎn)經(jīng)營公司董事會(huì)之構(gòu)建——基于分類設(shè)計(jì)的思考〔J〕．法學(xué)，2010，(4):95．

〔12〕王文創(chuàng)，張金城．德國國有企業(yè)的管理及對(duì)我國的啟示〔J〕．理論學(xué)刊，2006，(5):51－52．

〔13〕銀曉丹．國外企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管模式法治研究及借鑒〔J〕．社會(huì)科學(xué)輯刊，2010，(3):122．

From Identity to Contract:Analysis and Reconstruction of the System for Investors of State-owned Enterprises Assets

RONG Zhen－h(huán)ua，ZHANG Tuo
(Dongbei University of Finance and Economics，Dalian Liaoning 116622)

The Law of State－Owned Enterprises Assets has designed a series of system around contributor Institutions，But the results of the response in practice does not play their due role in accordance with lawmakers wish，its essence source exist in the ignore of attribution of state-owned enterprise assets，and the misreading of the special identity of performing the contributor’s duties of institutions．We can not ignore the special properties of state-owned enterprises assets，and we should make the detailed classification，and the different categories of state-owned assets of enterprises need different management，the competitive state-owned enterprise assets need contract management，so that this part of assets would bring profits back to the people．

assets of state-owned enterprises;the law of sate-owned enterprises assets;the system of investors institutions

DF43

A

1672-2663(2011) 04-0073-05

2011 08 23

本文為2010年度遼寧省依法行政研究課題(LNYFXZB014)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管:法律模式與制度構(gòu)建》和西南政法大學(xué)課題《企業(yè)國有資產(chǎn)法律監(jiān)管制度的出資人視角分析》(2010XZYJS089)階段性成果。

榮振華(1977-)，女，遼寧鐵嶺人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)津橋商學(xué)院講師，博士，主要從事民商法的研究;張拓(1979-)，男，遼寧阜新人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)博士研究生，主要從事財(cái)政法的研究。

(責(zé)任編輯 葛現(xiàn)琴)