黃玲麗

(信陽(yáng)師范學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464000)

2009年3月，中央紀(jì)委、中組部啟動(dòng)了四川省成都市武侯區(qū)、江蘇省睢寧縣和河北省成安縣三地的“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”試點(diǎn)工作。2010年11月，頒布了《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(下文中均簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！翱h權(quán)公開(kāi)”的局部試點(diǎn)以及全國(guó)范圍內(nèi)的推行，是近年來(lái)我國(guó)基層政治生態(tài)建設(shè)與發(fā)展的有力舉措和鮮明亮點(diǎn)。“縣權(quán)公開(kāi)”，標(biāo)志著基層民主政治建設(shè)，在經(jīng)歷村級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)之后進(jìn)入到縣級(jí)政權(quán)的新階段，并且是進(jìn)入到基層核心權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行的關(guān)鍵階段。作為我國(guó)基層政權(quán)的最高權(quán)力，縣委權(quán)力尤其是縣委書記權(quán)力的公開(kāi)運(yùn)行，對(duì)于規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督等具有切實(shí)的引領(lǐng)與示范作用，而且對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)基層民主發(fā)展具有重要意義。

一、“縣權(quán)公開(kāi)”的理論與實(shí)踐意義

在我國(guó)，縣級(jí)政權(quán)具有重要的政治區(qū)位。這種政治區(qū)位，不僅僅是因?yàn)榭h級(jí)政權(quán)處于行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)中承上啟下的關(guān)鍵位置，而且還在于縣級(jí)政權(quán)在組織結(jié)構(gòu)上的完備性。在運(yùn)行已久的村、鄉(xiāng)兩級(jí)基層民主實(shí)踐之后，“縣權(quán)公開(kāi)”的試點(diǎn)與推行，毫無(wú)疑問(wèn)，觸及到了基層政治權(quán)力的核心，進(jìn)入到了基層民主的關(guān)鍵領(lǐng)域，必將對(duì)基層民主的發(fā)展起著示范和引領(lǐng)作用。

1．“縣權(quán)公開(kāi)”是基層政治民主發(fā)展的自然延續(xù)

“縣權(quán)公開(kāi)”是基層政治民主實(shí)踐中，繼村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“公推直選”之后的又一重大舉措?；鶎用裰靼l(fā)展實(shí)踐中，村民自治已運(yùn)行多年，雖然還存在著不少的問(wèn)題，但是累積的經(jīng)驗(yàn)更為重要。村民自治，作為基層民眾表達(dá)民主訴求、行使民主權(quán)利、推進(jìn)民主管理的重要渠道，在化解基層矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及促進(jìn)基層民主發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要作用。相比較村級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是擁有多種行政權(quán)力的最低一級(jí)的國(guó)家政權(quán)。自從20世紀(jì)80年代取代人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以來(lái)，在各種改革中發(fā)展和完善?？偟膩?lái)看，由最初的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員分流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，再到領(lǐng)導(dǎo)干部的“公推直選”，已經(jīng)由精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、黨政分開(kāi)進(jìn)入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的“黨推民選”，進(jìn)入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利的核心。因此，基層民主政治建設(shè)，由村級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)民主向上延伸，進(jìn)入縣級(jí)政權(quán)，則是基層民主發(fā)展實(shí)踐的自然延續(xù)。

2．“縣權(quán)公開(kāi)”是規(guī)范用權(quán)、科學(xué)執(zhí)政的客觀要求

中央推行縣委權(quán)力公開(kāi)透明試點(diǎn)，是國(guó)家探索規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的重要舉措。這次“縣權(quán)公開(kāi)”的全國(guó)試點(diǎn)運(yùn)行，沒(méi)有選擇縣級(jí)政府作為切入點(diǎn)，而是直接選擇縣委權(quán)力，除了發(fā)展黨內(nèi)民主的大背景之外，更在于縣委較之于縣政府則具有更集中的、更寬大的權(quán)力性。權(quán)力是滋生腐敗的溫床，而公開(kāi)是醫(yī)治腐敗的良藥。在縣級(jí)政權(quán)，縣委是權(quán)力的核心，政府處于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，黨務(wù)與政務(wù)公開(kāi)特別是黨務(wù)公開(kāi)，既是公開(kāi)走向全面而深入的客觀需要，也是從源頭上遏制腐敗的有力舉措?？h委權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行，使縣級(jí)所有權(quán)力都處于廣泛的社會(huì)監(jiān)督之下，將會(huì)激活和強(qiáng)化各種監(jiān)督力量，必將對(duì)縣級(jí)規(guī)范用權(quán)、科學(xué)執(zhí)政產(chǎn)生更直接更有效的推動(dòng)力，也必將對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生直接而積極的影響。

3．“縣權(quán)公開(kāi)”是發(fā)展黨內(nèi)基層民主的戰(zhàn)略舉措

公開(kāi)既是民主的要求，也是民主的內(nèi)容，更是監(jiān)督的前提。黨的十七大報(bào)告明確把黨務(wù)公開(kāi)作為發(fā)展黨內(nèi)民主的一項(xiàng)重要任務(wù)和基本要求，也明確把黨內(nèi)基層民主作為發(fā)展的重點(diǎn)。推進(jìn)“縣權(quán)公開(kāi)”，是當(dāng)前黨的自身建設(shè)的工作重點(diǎn)之一，是繼“村務(wù)公開(kāi)”、“鎮(zhèn)務(wù)公開(kāi)”之后，發(fā)展黨內(nèi)民主、深化黨務(wù)公開(kāi)的重要舉措。以“縣權(quán)公開(kāi)”來(lái)推進(jìn)黨內(nèi)民主，不僅僅是一種“黨內(nèi)民主，基層先行”的漸進(jìn)式民主發(fā)展理念，更重要的在于實(shí)現(xiàn)以縣域良好政治生態(tài)從而帶動(dòng)縣域全面的、穩(wěn)定的、持久的發(fā)展?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?！秉h內(nèi)基層民主既是黨的自身建設(shè)的重點(diǎn)，也是加強(qiáng)黨執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)?？h委縣政府是基層社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，當(dāng)然也是基層黨內(nèi)民主的組織者、指導(dǎo)者，從“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”入手推進(jìn)基層民主發(fā)展，更具有“說(shuō)服力”和示范性。正如有學(xué)者指出：“黨內(nèi)基層民主處于發(fā)展黨內(nèi)民主實(shí)踐的最前沿，遇到的問(wèn)題最多，探索解決的辦法也最多。黨內(nèi)民主發(fā)展的創(chuàng)新活力、創(chuàng)新實(shí)踐和創(chuàng)新成果在很大程度上都來(lái)自發(fā)展黨內(nèi)基層民主的探索?！保?］P64

二、“縣權(quán)公開(kāi)”的重點(diǎn)與難點(diǎn)解析

“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”，這里的“權(quán)力”指的是整個(gè)縣委領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力，但關(guān)鍵的是縣委書記的權(quán)力;這里的權(quán)力“運(yùn)行”有兩個(gè)條件性詞語(yǔ)“公開(kāi)”和“透明”，“公開(kāi)”是“透明”的前提，權(quán)力的“公開(kāi)”與“透明”又是權(quán)力監(jiān)督的要件。不管從詞義本身來(lái)看，還是前期“三地”(江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川省成都市武侯區(qū))試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，“縣權(quán)公開(kāi)”的重點(diǎn)在于“公開(kāi)”，而難點(diǎn)在于“監(jiān)督”。

1．“縣權(quán)公開(kāi)”的重點(diǎn)是權(quán)力公開(kāi)

縣級(jí)政權(quán)在我國(guó)行政區(qū)劃和政權(quán)結(jié)構(gòu)中均處于特殊的地位，是國(guó)家政權(quán)與社會(huì)和民眾直接關(guān)聯(lián)的重要節(jié)點(diǎn)。在我國(guó)，縣級(jí)政權(quán)擁有除外交、軍事等之外的較為完整的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其中縣委書記具有對(duì)當(dāng)?shù)氐闹卮箜?xiàng)目、人、事、財(cái)?shù)臎Q策與支配權(quán)，權(quán)力則更為集中，因此，縣委權(quán)力公開(kāi)尤其是縣委書記權(quán)力公開(kāi)，是對(duì)傳統(tǒng)的縣治模式的重大改變，會(huì)涉及到方方面面的利益，會(huì)受到方方面面的阻力。總的來(lái)看，作為“縣權(quán)公開(kāi)”的重點(diǎn)，權(quán)力公開(kāi)的阻礙主要來(lái)自于三個(gè)方面：觀念層面、利益層面和制度層面。

(1)觀念層面：“官本位”思想。“官本位”與“民本位”相對(duì)立，一般是指人們的社會(huì)價(jià)值觀趨向于以“官職”大小來(lái)定位社會(huì)價(jià)值與自我價(jià)值的高低，沒(méi)有“官職”的其他職業(yè)也會(huì)比照“官職”來(lái)定位。中國(guó)有兩千多年的封建社會(huì)發(fā)展階段，封建文化和封建制度是“官本位”思想的歷史根源。從“官本位”思想的殘存現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展相對(duì)緩慢和落后的地方，也就是社會(huì)基層，表現(xiàn)得更為明顯。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)干部以及公務(wù)員都或多或少、或明或暗地存在“官本位”思想，在工作、生活特別是社會(huì)交往中“官本位”思想的流露、“官本位”的言行隨時(shí)能見(jiàn)諸于報(bào)端?？h委書記作為地方官員，掌管縣域內(nèi)的幾乎所有大事、大權(quán)，“官本位”思想的存在及其所帶來(lái)的負(fù)面影響也是不用忽視的。

(2)利益層面：“權(quán)力異化為利益”。權(quán)力與利益有著歷史的現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，權(quán)力能帶來(lái)利益，利益則天然地趨向于權(quán)力。與“官本位”思想相對(duì)應(yīng)，人們認(rèn)為權(quán)力是身份和地位的象征，而不同的社會(huì)身份和地位則能享受不同質(zhì)與量的利益。獲取利益必須要通過(guò)一定的手段和途徑，而通過(guò)權(quán)力這種手段來(lái)獲取利益，則是具有直接性、效率性和魔力化的辦法。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?］P82不可否認(rèn)，從權(quán)力獲取和行使主體的角度來(lái)看，利用手中的權(quán)力去謀取比常人更多的物質(zhì)利益和精神利益，常常是權(quán)力追求者和擁有者難以跳躍的心理動(dòng)因?？h級(jí)官員以及基層公務(wù)員對(duì)權(quán)力的追求和行使，同樣不可能剝離對(duì)利益的獲取，問(wèn)題的關(guān)鍵當(dāng)然在于：利益獲取的正當(dāng)性與非法化的區(qū)別。

(3)制度層面：“一把手”體制?？h級(jí)政權(quán)，縣委書記是主持縣域全面工作的“一把手”，其權(quán)力的過(guò)分集中、監(jiān)督的虛化與空轉(zhuǎn)，使得縣委書記這一職位成為各種腐敗現(xiàn)象和腐敗問(wèn)題“多發(fā)地”。有人形象地說(shuō)，“一把手”體制是縣委書記成為高風(fēng)險(xiǎn)崗位的重要原因，因?yàn)榭h委書記除了外交、軍事、國(guó)防等方面沒(méi)權(quán)外，其他幾乎都能管，權(quán)力大，監(jiān)督少，出事概率就高。權(quán)力過(guò)分集中，既是縣級(jí)“一把手”體制的權(quán)力配置的表現(xiàn)，也是“一把手”體制的現(xiàn)行制度安排的結(jié)果;而體制內(nèi)外的監(jiān)督虛化與空轉(zhuǎn)，則是縣級(jí)“一把手”權(quán)力膨脹、為所欲為直至走上違法犯罪道路的重要外因。

2．“縣權(quán)公開(kāi)”的難點(diǎn)是權(quán)力監(jiān)督

絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。缺乏有效權(quán)力制衡，權(quán)力監(jiān)督便會(huì)流于形式，更不可能“對(duì)一把手”權(quán)力形成真正的監(jiān)督?！翱h委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”，其良好成效的獲得必然要面對(duì)和克服權(quán)力監(jiān)督的難關(guān)。權(quán)力監(jiān)督困難重重，但權(quán)力配置體制和權(quán)力監(jiān)督體制存在的缺陷則是兩個(gè)不容忽視的重要原因。

(1)權(quán)力配置體制的缺陷。在我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力配置體制下，縣委權(quán)力是縣級(jí)政權(quán)的權(quán)力核心，又由于縣委書記一般都兼任縣人大主任，縣委書記在所轄縣域內(nèi)自然就成為權(quán)力的核心，擁有著縣域內(nèi)所有的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，成了真正的權(quán)力“一把手”。這種權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制隨著改革的深化和社會(huì)的發(fā)展，其權(quán)力配置的缺陷也就愈發(fā)顯露，這既違背于“人民主權(quán)”的理念，也會(huì)愈來(lái)愈阻礙于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、和諧社會(huì)的構(gòu)建。而這種權(quán)力配置體制的缺陷，致使權(quán)力監(jiān)督，尤其是“一把手”的權(quán)力監(jiān)督往往是虛化的、“空轉(zhuǎn)”的。對(duì)于權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，鄧小平曾指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題?！保?］P328－329

(2)權(quán)力監(jiān)督體制的缺陷。目前權(quán)力監(jiān)督體制的缺陷可以從兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：即黨內(nèi)監(jiān)督體制的缺陷和黨內(nèi)黨外聯(lián)動(dòng)監(jiān)督體制的缺陷。黨章中規(guī)定黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)——紀(jì)委實(shí)行這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，本意是為了增強(qiáng)其獨(dú)立性、提升其權(quán)威性，但實(shí)踐中其獨(dú)立性和權(quán)威性非常有限，幾乎很難發(fā)揮對(duì)同級(jí)黨委成員特別是縣委書記“一把手”的監(jiān)督作用。究其原因：從體制安排上看，縣級(jí)黨委與紀(jì)委之間理論上的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系被現(xiàn)實(shí)中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所取代;從實(shí)踐運(yùn)行狀態(tài)來(lái)看，兩者間或許是“經(jīng)濟(jì)利益攸關(guān)方”或許是“政治命運(yùn)連接體”及其他原因。另外，從黨內(nèi)黨外監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)性來(lái)看，主要存在著輕視黨外監(jiān)督的問(wèn)題。從對(duì)縣級(jí)黨委的監(jiān)督來(lái)看，監(jiān)督渠道還是很寬廣的，如人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等等，但是監(jiān)督效用卻很低微，尤其是人民群眾的監(jiān)督。

三、促進(jìn)“縣權(quán)公開(kāi)”的對(duì)策

縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，是當(dāng)前我國(guó)基層政治改革的重大舉措，在經(jīng)歷和累積“三地試點(diǎn)”經(jīng)驗(yàn)后，正在全國(guó)范圍內(nèi)推廣運(yùn)行。無(wú)論從理論角度還是實(shí)踐層面，“縣權(quán)公開(kāi)”重點(diǎn)是“權(quán)力公開(kāi)”，難點(diǎn)則是“權(quán)力監(jiān)督”?！皺?quán)力公開(kāi)”要以“限權(quán)”為核心，直面權(quán)力公開(kāi)的寬度和深度問(wèn)題;“權(quán)力監(jiān)督”要以領(lǐng)導(dǎo)的“限權(quán)”和人民的“擴(kuò)權(quán)”為核心，在監(jiān)督體制創(chuàng)新上有新突破、在發(fā)揮人民監(jiān)督主體效用上有新發(fā)展。

1．權(quán)力公開(kāi)的寬度問(wèn)題

縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，首要的問(wèn)題就是權(quán)力公開(kāi)的寬度問(wèn)題，即橫向的“勘權(quán)限界”，在此基礎(chǔ)上最大限度公開(kāi)權(quán)力?！兑庖?jiàn)》指出，要按照黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)文件，明確劃分縣黨代會(huì)，縣委全委會(huì)、常委會(huì)及其成員，縣委各職能部門的職責(zé)和權(quán)限，編制職權(quán)目錄。前期試點(diǎn)工作中，成都市武侯區(qū)把這一環(huán)節(jié)稱之為“固化權(quán)力”。推動(dòng)權(quán)力公開(kāi)，公開(kāi)哪些權(quán)力至為重要。黨的權(quán)力來(lái)源于黨員的“讓渡”，本源則是人民的權(quán)力。黨沒(méi)有任何私利，黨的干部沒(méi)有任何“特權(quán)”，一切來(lái)源于黨員和人民的權(quán)力都應(yīng)該在“陽(yáng)光下運(yùn)行”。從這個(gè)角度上將，除涉及“黨內(nèi)保密原則”之外的一切公權(quán)力都應(yīng)該公開(kāi)，這就是權(quán)力公開(kāi)寬度問(wèn)題的基本原則。

2．權(quán)力公開(kāi)的深度問(wèn)題

縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，關(guān)鍵的問(wèn)題就是權(quán)力公開(kāi)的深度問(wèn)題，即縱向的“勘權(quán)限界”，在此基礎(chǔ)上最大限度公開(kāi)權(quán)力?！兑庖?jiàn)》指出，要編制并公布權(quán)力運(yùn)行流程，要公開(kāi)決策事項(xiàng)，尤其要加強(qiáng)對(duì)縣委書記職權(quán)的規(guī)范。前期試點(diǎn)工作中，成都市武侯區(qū)把這一環(huán)節(jié)稱之為“權(quán)力運(yùn)行流程”。權(quán)力公開(kāi)的深度問(wèn)題，既指要以“一把手”縣委書記“限權(quán)”為核心，也指所有縣委權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)的公開(kāi)與透明，關(guān)鍵是抓好決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)。推動(dòng)權(quán)力公開(kāi)，如何公開(kāi)權(quán)力同樣重要。睢寧縣、武侯區(qū)和成安縣三地的試點(diǎn)工作，都涉及并推動(dòng)了“一把手”縣委書記的自我限權(quán)、主動(dòng)還權(quán)問(wèn)題。從某種程度講，“一把手”縣委書記的自身素質(zhì)、改革態(tài)度、政治智慧與勇氣，是權(quán)力公開(kāi)深度問(wèn)題的關(guān)鍵因素。

權(quán)力公開(kāi)的寬度問(wèn)題是解決“公開(kāi)哪些權(quán)力”，權(quán)力公開(kāi)的深度問(wèn)題是解決“如何公開(kāi)權(quán)力”。權(quán)力公開(kāi)，既要解決一切公權(quán)力都毫無(wú)例外的公開(kāi)透明運(yùn)行，又要解決涉及民眾切身利益的、重要領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公開(kāi)透明運(yùn)行，尤其是“一把手”縣委書記的“限權(quán)”與“還權(quán)”問(wèn)題。

3．權(quán)力監(jiān)督的體制創(chuàng)新問(wèn)題

黨的十七大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！保?］P32在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力中，監(jiān)督權(quán)是決策權(quán)科學(xué)運(yùn)用、執(zhí)行權(quán)規(guī)范行使的基本保證，因此，有效監(jiān)督是權(quán)力運(yùn)行質(zhì)量的重要保證。權(quán)力監(jiān)督體制的創(chuàng)新，既是理論問(wèn)題更是實(shí)踐問(wèn)題。結(jié)合“縣權(quán)公開(kāi)”的試點(diǎn)實(shí)踐，推動(dòng)黨內(nèi)紀(jì)委監(jiān)督的體制創(chuàng)新，黨外人大、法院和檢察院分權(quán)制衡機(jī)制創(chuàng)新是重中之重。縣紀(jì)委是基層黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，目前實(shí)行的是同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。如前文所述，在“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”下，紀(jì)委監(jiān)督工作的獨(dú)立性與權(quán)威性受到一定程度的限制。為增強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)委監(jiān)督的效力，不少學(xué)者提出在推行黨內(nèi)紀(jì)委監(jiān)督的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”方式。在基層，推行這種新的紀(jì)委系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方式，既能保證原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定，也能實(shí)現(xiàn)尤其基層黨內(nèi)監(jiān)督的效能問(wèn)題。黨外監(jiān)督，在基層也有很多的渠道，但人大、法院和檢察院“分權(quán)制衡”是不容忽視的重要監(jiān)督形式。十七大報(bào)告指出：“建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審批機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！保?］P30為真正實(shí)現(xiàn)審判權(quán)、檢察權(quán)的獨(dú)立與公正，也有學(xué)者建議“建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的從地方收歸中央，由中央實(shí)行垂直管理?！保?］P24因此，黨內(nèi)黨外監(jiān)督體制的創(chuàng)新，“垂直管理”方式將是值得探索和嘗試的。

4．權(quán)力監(jiān)督的“主體回歸”問(wèn)題

“縣權(quán)公開(kāi)”實(shí)踐中，考察監(jiān)督主體非常廣泛，有黨的紀(jì)律委員會(huì)，有人大、政協(xié)、法院、檢察院，有群眾、媒體等監(jiān)督主體。關(guān)于監(jiān)督問(wèn)題，《意見(jiàn)》指出：“要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨委監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強(qiáng)情況反饋，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制和反映問(wèn)題處理工作機(jī)制，保證權(quán)力正確行使。”既強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動(dòng)各種監(jiān)督主體，又強(qiáng)調(diào)各種調(diào)監(jiān)督主體間的監(jiān)督合力，是《意見(jiàn)》關(guān)于權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)。那么，基于“一切權(quán)力屬于人民”的我國(guó)社會(huì)主義法治的基本理念，無(wú)論黨內(nèi)監(jiān)督還是黨外監(jiān)督，也無(wú)論是何種形式和何種途經(jīng)的監(jiān)督，都應(yīng)該逐步回歸以“擴(kuò)權(quán)”為特征的人民群眾監(jiān)督。對(duì)人民監(jiān)督主體的“擴(kuò)權(quán)”與“縣權(quán)公開(kāi)”中領(lǐng)導(dǎo)干部和職能部門的“限權(quán)”，是同一政治改革實(shí)踐中可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)目標(biāo)。從權(quán)力監(jiān)督這個(gè)角度看，縣委領(lǐng)導(dǎo)干部和職能部門的“限權(quán)”只是一種手段，而人民監(jiān)督主體的“擴(kuò)權(quán)”才是目的。人民群眾監(jiān)督是社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主的本質(zhì)體現(xiàn)，是確保權(quán)力正確行使的重要保證。人民群眾監(jiān)督主體的“擴(kuò)權(quán)”，既符合我國(guó)社會(huì)主義法治的基本理念，又是當(dāng)前基層整合監(jiān)督力量的核心內(nèi)容?？偟膩?lái)看，基層公權(quán)力的監(jiān)督工作，是系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，應(yīng)以人民群眾監(jiān)督主體的“擴(kuò)權(quán)”為重點(diǎn)，有效整合各種監(jiān)督力量、加強(qiáng)監(jiān)督力度、提高監(jiān)督效果，形成各種監(jiān)督主體協(xié)調(diào)行動(dòng)各種監(jiān)督方式配合運(yùn)用的權(quán)力運(yùn)行制度和監(jiān)督局面。

［1］孫萌，羅剛．論推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的理論與實(shí)踐［J］．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2010，(3)．

［2］馬克思恩格斯全集(第1卷)［M］．北京：人民出版社，1956．

［3］鄧小平文選(第 2卷)［M］．北京：解放軍出版社，1994．

［4］中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編［M］．北京：人民出版社，2007．

［5］于建嶸．中國(guó)的縣政改革實(shí)踐：困境與出路［J］．中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(1)．