王廣起

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

一、問(wèn)題提出

城市的供水排水行業(yè)是帶有明顯自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)之一，其壟斷與效率問(wèn)題一直備受關(guān)注，在實(shí)際的管理過(guò)程中，也一直存在分歧。自2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》頒布實(shí)施以來(lái)，各地的供排水行業(yè)進(jìn)行了一系列的產(chǎn)權(quán)改革與規(guī)制方法的變革，與全國(guó)各地類似，近幾年濰坊市供排水行業(yè)通過(guò)引進(jìn)外資，進(jìn)行了旨在建立主城區(qū)供排水水務(wù)一體化經(jīng)營(yíng)模式的一系列改革，但時(shí)至今日，效果仍不盡如人意，市民埋怨水價(jià)太高，企業(yè)抱怨連連虧損，政府也在心痛連年增加的財(cái)政補(bǔ)貼。為此，有必要回顧改革的歷程，分析水務(wù)一體化的利弊得失，深度分析市民、企業(yè)、政府的三方博弈問(wèn)題，進(jìn)一步探索政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)與方法。

二、城市供排水行業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征

在現(xiàn)有研究資料中，城市供排水行業(yè)，一般稱為“城市公用事業(yè)”、“市政公用事業(yè)”，個(gè)別稱為“網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)”“公用企業(yè)”等，由于不同的論述視角、不同的研究目的、不同的法規(guī)文件等原因，稱謂往往有所區(qū)別，并且常和“基礎(chǔ)設(shè)施”、“壟斷性行業(yè)”交織在一起，為便于分析問(wèn)題，在此重新界定相關(guān)概念。

公用事業(yè)(Public Utility or Utility)是經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，是由地方政府或其委托的政府部門(mén)直接管轄的、為轄區(qū)內(nèi)公眾或不特定的多數(shù)人提供特定公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的行業(yè)。具體包括：供水、供熱、燃?xì)?、城市公交、污水收集和處理、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路與橋梁等。按照自然壟斷性的強(qiáng)弱，可進(jìn)一步區(qū)分為“網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)”（包括供水、供熱、燃?xì)?、城市公交、污水收集和處理）和“非網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)”（包括園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路與橋梁）。這樣，我們認(rèn)為“城市公用事業(yè)”＝“市政公用事業(yè)”＝“公用企業(yè)”＝“網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)”＋“非網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)”。壟斷性行業(yè)是指由中央政府或其委托的有關(guān)部委直接管轄的、為全國(guó)公眾或不特定的多數(shù)人提供特定公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的行業(yè)。具體包括：電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)。

本文認(rèn)為，城市供排水行業(yè)可統(tǒng)稱為網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)。網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)作為自然壟斷的典型代表而備受關(guān)注。從實(shí)踐層面看，隨著技術(shù)與市場(chǎng)需求的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)本身成為競(jìng)爭(zhēng)與自然壟斷并存的產(chǎn)業(yè)。一方面競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的進(jìn)入在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的許多領(lǐng)域已經(jīng)成為普遍事實(shí)，民營(yíng)化或說(shuō)市場(chǎng)化取得了重大的進(jìn)展；另一方面，競(jìng)爭(zhēng)的引入并沒(méi)有使網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)成為一種可以自由放任的經(jīng)濟(jì)，壟斷依然存在，結(jié)果使得政府規(guī)制變得更為微妙、更為復(fù)雜。從理論層面上看，在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論、合約理論等基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的激勵(lì)性規(guī)制理論，從不同角度提供了一些規(guī)范化的分析模型。

網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)除具有公益性、區(qū)域性之外，其最主要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)外部性。網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)都需要輸送網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供服務(wù)，如：輸水管道、燃?xì)夤艿馈⑽鬯艿?、公交線路等。網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要大量的固定資產(chǎn)投資，且大量的資本具有很強(qiáng)的專用性，易形成沉淀資本,因而具有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；網(wǎng)絡(luò)建成以后可提供多種服務(wù)，相關(guān)的業(yè)務(wù)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行一體化經(jīng)營(yíng)可以節(jié)約交易費(fèi)用，因而具有很強(qiáng)的范圍經(jīng)濟(jì) (Economies of Scope)。鮑莫爾（W.J.Baumol）提出了成本劣加性(Subadditivity)概念來(lái)代替規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì),由于成本劣加性的存在，網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)在定價(jià)時(shí)處于兩難境地，若按邊際成本定價(jià)，最大限度地保護(hù)消費(fèi)者福利，將無(wú)法取得足夠的收入來(lái)彌補(bǔ)成本并獲得收益；若按壟斷價(jià)格定價(jià)，在彌補(bǔ)成本并獲得收益的同時(shí)，會(huì)損害消費(fèi)者福利。為解決這一矛盾，防止濫用壟斷地位，政府規(guī)制便應(yīng)運(yùn)而生。

三、濰坊市水務(wù)改革簡(jiǎn)述

濰坊市地處山東半島，下轄十二個(gè)縣市區(qū)，總面積15859平方公里，人口847.71萬(wàn)。主城區(qū)包括濰城、奎文、坊子、寒亭以及高新、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，面積1472平方公里，其中建成區(qū)面積109.6平方公里，總?cè)丝?28.36萬(wàn)。

濰坊市區(qū)原有供水企業(yè)三家，即濰坊市自來(lái)水總公司、坊子區(qū)自來(lái)水公司，寒亭區(qū)自來(lái)水公司?？偣┧芰?0.8萬(wàn)立方米/日。其中濰坊市自來(lái)水總公司為市屬中型企業(yè)，公司已有固定資產(chǎn)3.4億元，設(shè)計(jì)總供水能力20萬(wàn)立方米/日，DN100以上輸配水管382公里，實(shí)際供水能力17.0萬(wàn)立方米/日，在職職工703人。坊子區(qū)自來(lái)水公司現(xiàn)有職工160人，供水管網(wǎng)長(zhǎng)度126公里，供水能力2.6萬(wàn)立方米/日。寒亭區(qū)自來(lái)水公司現(xiàn)有職工80人，供水管網(wǎng)長(zhǎng)度69公里，供水能力1.2萬(wàn)立方米/日。濰坊市污水處理有限公司，主要負(fù)責(zé)處理市中心城區(qū)內(nèi)的工業(yè)廢水和生活污水，服務(wù)人口60多萬(wàn)，該公司總投資2.16億元，2000年10月建成投產(chǎn)，現(xiàn)已滿負(fù)荷運(yùn)行，日處理污水10萬(wàn)立方米以上，日脫干泥約40噸。

但隨著主城區(qū)人口迅速增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有供排水公司受設(shè)備陳舊、技術(shù)落后、管理不順的因素所制，供水服務(wù)能力嚴(yán)重受限，已阻礙濰坊經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，改革勢(shì)在必行。

自2005年開(kāi)始，濰坊市政府本著“積極穩(wěn)妥、創(chuàng)新提高、完善社會(huì)功能、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展”的原則，基于一步到位、借助外力求發(fā)展的考慮，確定水務(wù)行業(yè)改革的基本思路是：選擇合適的合作伙伴，利用外部資源，膨脹資產(chǎn)規(guī)模，整合水務(wù)市場(chǎng)，走供水廠網(wǎng)一體化、供排水一體化道路，實(shí)現(xiàn)四區(qū)水務(wù)一體化，依靠規(guī)模效益，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展?？傮w目標(biāo)是：在經(jīng)營(yíng)區(qū)域上，著眼于做大，加強(qiáng)橫向聯(lián)合與擴(kuò)張，在濰坊市四區(qū)供排水一體化的基礎(chǔ)上，逐步向?yàn)H坊市各縣市區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益；在經(jīng)營(yíng)區(qū)域上，著眼于做強(qiáng)，走供水、排水、中水縱向一體化的道路，全面整合整個(gè)水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上的資源和業(yè)務(wù)，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，最終將濰坊水務(wù)打造成一艘不沉的水務(wù)航母。

經(jīng)多方論證，最后確定同深圳A水務(wù)集團(tuán)（乙方）進(jìn)行合作，經(jīng)洽談達(dá)成如下投資框架協(xié)議，并分步實(shí)施：第一步，雙方合資組建“濰坊市水務(wù)集團(tuán)有限公司”，注冊(cè)資本3000萬(wàn)元，甲乙股權(quán)比例分別是35%、65%。第二步，乙方以股東借款的形式投資建設(shè)水務(wù)項(xiàng)目，包括水源地給水二期工程、開(kāi)發(fā)區(qū)管網(wǎng)建設(shè)、中水處理廠等項(xiàng)目；乙方獨(dú)立投資污水處理項(xiàng)目，包括以BOT方式投資建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)污水處理廠，以TOT方式投資建設(shè)現(xiàn)有的污水處理廠一期，以BOT投資建設(shè)現(xiàn)有的污水處理廠二期。第三步，繼續(xù)增資擴(kuò)股，實(shí)現(xiàn)濰坊市的四區(qū)供排水一體化。最終水務(wù)集團(tuán)可吸引外資5億元，資產(chǎn)將達(dá)到約8億元，日供水能力35萬(wàn)立方米，日污水處理能力30萬(wàn)立方米，日供中水6萬(wàn)立方米。

四、濰坊市供排水一體化經(jīng)營(yíng)模式利弊分析

從濰坊市的水務(wù)改革方案可以看出，濰坊市的供排水一體化應(yīng)包括三層含義：一是自來(lái)水供應(yīng)和污水排放一體化；二是自來(lái)水和污水各行業(yè)中的生產(chǎn)企業(yè)和輸配送管網(wǎng)一體化；三是相鄰的不同行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)供排水一體化。

（一）供排水一體化經(jīng)營(yíng)模式之利

1.招商引資效益大。一體化經(jīng)營(yíng)，造就超強(qiáng)壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小、規(guī)模效益大，可以最大限度地吸引巨額產(chǎn)業(yè)資本的投入。

2.緩解了財(cái)政壓力。供排水屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，具有一定的公益性，政府理應(yīng)提供力所能及的供給，但由于財(cái)力所限，政府無(wú)能為力。此時(shí)，將獲利空間不同的供水與排水捆綁在一起改制，會(huì)最大限度地減輕財(cái)政壓力。

3.提高了整體生產(chǎn)能力。注入大量的產(chǎn)業(yè)資本，改造和維修原供水管網(wǎng)，開(kāi)辟新的供水渠道，改造和建設(shè)污水處理設(shè)施，結(jié)果肯定是極大提高供水覆蓋率和污水處理率。

4.負(fù)外部性內(nèi)部化。理論上講，經(jīng)污水處理廠處理后排出的污水，作為地表水將重新被自來(lái)水企業(yè)作為水源。若污水處理廠超標(biāo)排放，污染程度越高，自來(lái)水廠處理成本也就越大。所以，排向地表的污水必須達(dá)標(biāo)，否則就會(huì)增加企業(yè)自身的處理成本。通過(guò)一體化就把負(fù)外部性內(nèi)部化了。

5.一定程度上實(shí)現(xiàn)了范圍經(jīng)濟(jì)。實(shí)現(xiàn)供排水、廠網(wǎng)及中水回用一體化，可以充分利用其在技術(shù)、設(shè)施、管理、收費(fèi)上相關(guān)相通的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)資源共享，從而，有利于集約化、集團(tuán)化發(fā)展。有利于資源統(tǒng)一配置。實(shí)行不同行政區(qū)域的供排水一體化，可以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、合理開(kāi)發(fā)和利用水資源。

（二）供排水一體化經(jīng)營(yíng)模式之弊

1.易出現(xiàn)效率損失。超強(qiáng)壟斷的單一市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，易導(dǎo)致企業(yè)大而全、小而全的經(jīng)營(yíng)模式擴(kuò)大，抑制了專業(yè)化分工與合作的深化，排斥了競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的形成與發(fā)育，最終會(huì)出現(xiàn)X非效率。

2.易侵害消費(fèi)者剩余。據(jù)哈佛學(xué)派的SCP分析范式，企業(yè)擁有強(qiáng)大的市場(chǎng)力，具有侵害消費(fèi)者剩余的理性傾向。

3.增加了規(guī)制難度。壟斷及市場(chǎng)力的強(qiáng)大，加大了規(guī)制機(jī)構(gòu)被俘獲的可能性。壟斷造成的成本黑洞進(jìn)一步擴(kuò)大，保護(hù)性價(jià)格監(jiān)管導(dǎo)致的A-J效應(yīng)更明顯。難以通過(guò)不同層級(jí)、不同區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)逼近真實(shí)成本，僅靠物價(jià)部門(mén)象征性地積壓點(diǎn)成本水分，無(wú)法制定合理的價(jià)格。

五、進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)政府規(guī)制的思索

濰坊市的水務(wù)改革方案雖未直接提及或出現(xiàn)政府規(guī)制字樣，但是，改革本身或改革自始至終的每一個(gè)進(jìn)程，無(wú)不深刻滲透或充分體現(xiàn)出政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)。改革何以在市政府及其主管部門(mén)市政管理局的倡導(dǎo)下被啟動(dòng)，具體改什么，怎樣改，方向是什么，結(jié)果如何等，將都涉及到政府規(guī)制及其實(shí)質(zhì)問(wèn)題。

關(guān)于政府規(guī)制（Regulation），西方學(xué)者有不同的表述，維斯卡西(Viscusi)等學(xué)者認(rèn)為，政府規(guī)制是政府以制裁手段，對(duì)個(gè)人或組織的自由決策的一種強(qiáng)制性限制。史普博(Spulber)認(rèn)為，政府規(guī)制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需政策的一般規(guī)則或特殊行為。金澤良雄認(rèn)為，政府規(guī)制是在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問(wèn)題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為。植草益認(rèn)為政府規(guī)制是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)(一般指政府)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。薩繆爾森也把政府規(guī)制限定在政府對(duì)產(chǎn)業(yè)行為的限制上。斯蒂格利茨認(rèn)為政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶助以及合理化轉(zhuǎn)換等，都應(yīng)看作屬于政府微觀規(guī)制的范疇。

本文認(rèn)為政府規(guī)制是指具有法律地位并相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)依照一定法律和規(guī)則對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。政府是實(shí)施規(guī)制的主動(dòng)者，對(duì)象主要是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及參與這些活動(dòng)的企業(yè)、個(gè)人或組織機(jī)構(gòu)。政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)在于：第一，政府規(guī)制是政府主體的一種行政行為，同其他國(guó)家權(quán)力相比較，具有主動(dòng)性、廣泛性、自由裁量性等特點(diǎn)；同企業(yè)集團(tuán)、消費(fèi)者等權(quán)利相比較，具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)越性等特點(diǎn)，同時(shí)，它又是須依法限制的一種行為。第二，政府規(guī)制是一種制度安排或結(jié)構(gòu)，是行為主體依據(jù)成本－收益分析進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果，只有一種規(guī)制結(jié)構(gòu)凈收益大于零，且在各種可供選擇的規(guī)制結(jié)構(gòu)中凈收益最大，才是最優(yōu)的、均衡的規(guī)制結(jié)構(gòu)，此時(shí)對(duì)規(guī)制的需求就等于規(guī)制的供給，各行為主體無(wú)意也無(wú)力來(lái)打破這一均衡。第三，政府規(guī)制是一種利益分配和調(diào)整，政府具有多重目標(biāo)函數(shù)，政府并不能夠被簡(jiǎn)單地假設(shè)為自覺(jué)為實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化而服務(wù)的組織，政府政策通常是各利益集團(tuán)多次和長(zhǎng)期博弈的最終結(jié)果。政府規(guī)制的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和社會(huì)福利最大化。達(dá)到總體目標(biāo)的途徑是不斷地調(diào)整和實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的均衡。政府規(guī)制均衡是規(guī)制的凈收益最大化和規(guī)制需求與規(guī)制供給相等時(shí)的一種狀態(tài)，是政府、企業(yè)、用戶三者兩兩之間的行為和力量的均衡，是局部行業(yè)利益和整體區(qū)域利益的均衡，是各行為主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不斷博弈而實(shí)現(xiàn)的一種均勢(shì)狀態(tài)。

由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、體制和文化傳統(tǒng)等基本國(guó)情不同，特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于特殊的雙重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，即由二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向一元經(jīng)濟(jì)、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其規(guī)制主體、規(guī)制客體、市場(chǎng)基礎(chǔ)、壟斷結(jié)構(gòu)等與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家存在極大的差異。具體地說(shuō)，一是市場(chǎng)發(fā)育不完善。市場(chǎng)主體的培育仍未完成，政企尚未完全分離。由于歷史上進(jìn)入壁壘的限制，使新的企業(yè)主體還沒(méi)有做強(qiáng)做大，供給能力偏小；城市居民的收入水平有所提高，但也很難承受高額的消費(fèi)；新的市場(chǎng)的運(yùn)行制度有待進(jìn)一步健全。二是供求市場(chǎng)低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。一方面公用事業(yè)負(fù)債經(jīng)營(yíng)、效率底下、產(chǎn)品供不應(yīng)求；另一方面，價(jià)格倒掛，用戶在收入不斷提高的情況下，仍以具有慣性的低價(jià)享受著低水平的劣質(zhì)服務(wù)。由于公用事業(yè)的強(qiáng)正、負(fù)外部性，目前低水平公用事業(yè)已成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約瓶頸。三是由于地方政府財(cái)力有限，在政府多重目標(biāo)的價(jià)值趨向下，企業(yè)承擔(dān)著一些本該由政府承擔(dān)的社會(huì)性義務(wù)。四是規(guī)制機(jī)構(gòu)的體系不科學(xué)。機(jī)構(gòu)尚未獨(dú)立和健全，職能尚未完成轉(zhuǎn)換，制度殘缺，方式方法仍是原行政體制的歷史沿革，規(guī)制水平和規(guī)制能力相對(duì)低下。

在多重委托代理分析模型基礎(chǔ)上的激勵(lì)性規(guī)制理論看來(lái)，網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的基本問(wèn)題應(yīng)該是激勵(lì)成本與信息租金提取之間的權(quán)衡問(wèn)題。政府規(guī)制改革實(shí)質(zhì)上是希望誘導(dǎo)出私人信息，從而降低信息成本、提供適當(dāng)?shù)募?lì)。政府是改革的主體和倡導(dǎo)者，針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，政府應(yīng)重新構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)政府規(guī)制內(nèi)容和有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，主要應(yīng)包括重新規(guī)劃和設(shè)計(jì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，培強(qiáng)做大市場(chǎng)主體、合理選擇經(jīng)營(yíng)模式、科學(xué)運(yùn)用規(guī)制手段、科學(xué)設(shè)置規(guī)制機(jī)構(gòu)、制定完備的應(yīng)急預(yù)案等，具體地說(shuō)：

（一）深化以產(chǎn)權(quán)改革為中心的市場(chǎng)化改革。E.S.薩瓦斯在其著作《民營(yíng)化與公私合作的伙伴關(guān)系》中詳細(xì)描述了提供公共服務(wù)的幾種制度安排：一是委托授權(quán)，包括合同承包（部分服務(wù)、全部管理）、特許經(jīng)營(yíng)（場(chǎng)域特許使用、租賃）、補(bǔ)助、憑單、法令委托；二是政府撤資，包括出售、無(wú)償贈(zèng)與；三是政府淡出，包括民間補(bǔ)缺、撤出、放松規(guī)制。我們可以參照其分析框架，針對(duì)當(dāng)前存在的實(shí)際情況，可以通過(guò)政企分離、產(chǎn)權(quán)重組、招商引資、股份制改造等不同路徑，逐步培育出具有強(qiáng)大生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體，逐步完成由國(guó)有國(guó)營(yíng)單一市場(chǎng)主體，向國(guó)有國(guó)營(yíng)、國(guó)有民營(yíng)、民有民營(yíng)等多種市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變。

（二）靈活運(yùn)用政府規(guī)制手段。政府規(guī)制的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和社會(huì)福利最大化，因此，針對(duì)不同的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)行為，應(yīng)需要采取不同的規(guī)制方式。黑夫蘭(Heffron,1983)從現(xiàn)實(shí)的角度設(shè)計(jì)了一可資借鑒的分析框架：經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和輔助性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制從市場(chǎng)失靈的角度出發(fā)，涉及產(chǎn)業(yè)方面的市場(chǎng)行為如費(fèi)率、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、競(jìng)爭(zhēng)行為等；社會(huì)性規(guī)制用以糾正不安全、不健康的產(chǎn)品及生產(chǎn)過(guò)程中的有害副產(chǎn)品；而輔助性規(guī)制泛指各種社會(huì)福利保障，諸如社會(huì)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、教育方面的規(guī)制。由于我國(guó)固有的政治、經(jīng)濟(jì)體制的一些特點(diǎn)和弊端，使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的關(guān)心相對(duì)于社會(huì)性規(guī)制要差一些。而在其熱衷于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的地方也存在規(guī)制制度、工具、方法不當(dāng)或錯(cuò)位的現(xiàn)象。事實(shí)上，對(duì)于不同的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，應(yīng)采取不同的政府規(guī)制方式，在不同的規(guī)制時(shí)期，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、規(guī)制成本、用戶承受力等綜合外部因素，正確運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)條例，科學(xué)設(shè)置經(jīng)營(yíng)期限、產(chǎn)品范圍、經(jīng)營(yíng)的區(qū)域，科學(xué)設(shè)置進(jìn)入與退出壁壘。既要運(yùn)用保護(hù)機(jī)制，保護(hù)企業(yè)的投資積極性，又要運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，適時(shí)引入虛擬競(jìng)爭(zhēng)，防止其攫取高額壟斷利潤(rùn)。

（三）完善價(jià)格管理機(jī)制。對(duì)價(jià)格的規(guī)制最主要、最復(fù)雜。傳統(tǒng)上對(duì)價(jià)格的規(guī)制主要有兩種思路，一是著眼于彌補(bǔ)成本；二是著眼于制定上限價(jià)格、替代競(jìng)爭(zhēng)、標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)等，其意在努力誘導(dǎo)出真實(shí)成本。但是，從廣義上講，信息的不對(duì)稱是絕對(duì)的，企業(yè)憑借信息的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)而獲得部分信息租金是難以避免的，規(guī)制的目標(biāo)是將其控制在相對(duì)公平合理的范圍之內(nèi)。因此，政府可以靈活運(yùn)用價(jià)格規(guī)制手段，在特許經(jīng)營(yíng)的初期，在供給能力較低的情況下，為保護(hù)其積極性，可允許其“成本黑洞”的存在，按照保本微利原則，制定成本加利潤(rùn)的價(jià)格；當(dāng)市場(chǎng)發(fā)育比較完善、供給能力比較強(qiáng)大時(shí)，可采用激勵(lì)政策，制定上限價(jià)格，努力擠壓成本水分。

（四）慎重確定經(jīng)營(yíng)模式。網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)大都是自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，縱向一體化和縱向廠網(wǎng)分離是其常見(jiàn)的經(jīng)營(yíng)模式。不同行業(yè)的技術(shù)要求不一樣，即使同一行業(yè)，不同城市的情況也不一樣。單從經(jīng)濟(jì)角度講，一體化模式的規(guī)模效益高、壟斷利益大、競(jìng)爭(zhēng)效益低、財(cái)政壓力小、招商引資效益大；廠網(wǎng)分離的情況應(yīng)相反。政府可在不同行業(yè)，根據(jù)不同的發(fā)展進(jìn)程，利用新舊交替的發(fā)展契機(jī)，慎重選擇合適的經(jīng)營(yíng)模式。

（五）科學(xué)設(shè)置規(guī)制機(jī)構(gòu)。應(yīng)增強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，轉(zhuǎn)變?cè)?guī)制機(jī)構(gòu)的觀念和職能，提高規(guī)制機(jī)構(gòu)的能力和水平，依法履行規(guī)制職能。同時(shí)，依法加強(qiáng)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制，努力增加其設(shè)租創(chuàng)租的成本。關(guān)于對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制，關(guān)鍵是質(zhì)量的鑒定機(jī)構(gòu)要獨(dú)立出來(lái)，可委托權(quán)威的獨(dú)立的第三方提供質(zhì)檢報(bào)告，改變由企業(yè)單一自我鑒定的狀況。此外，政府要制定完備的規(guī)制應(yīng)急預(yù)案，防患于未然。網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，高效、有序、安全是最基本、最重要的要求。當(dāng)經(jīng)濟(jì)手段失效，企業(yè)的價(jià)值趨向同政府及公眾的目標(biāo)要求嚴(yán)重背離，進(jìn)而威脅公用事業(yè)運(yùn)行安全的時(shí)候，政府要采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。

[1]Crew·M，P·Kleindorfer.Regulatory econom ics:Twenty years of progress？[J].Journal of Regulatory Econom ics，2002，21(3).

[2]Sappington·D.Regulating horizontal diversification[J].International Journal of Industrial O rganization，2003，21(3).

[3]丹尼爾·F·史普博.管制與市場(chǎng)[M].上海:上海人民出版社，上海三聯(lián)書(shū)店，1999：45.

[4]植草益.微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社，1992.

[5]周勤.轉(zhuǎn)型時(shí)期公用產(chǎn)品定價(jià)中的多重委托－代理關(guān)系研究[J].管理世界，2004，（2）.

[6]羅亮.網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)規(guī)制理論的進(jìn)展[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2004，（10）.

[7]山東省城市公用事業(yè)改革座談會(huì)典型材料匯編[G].2004.

[8]濰坊市城市公用事業(yè)改制情況匯報(bào)材料[Z].2010.