王身軍 郭偉忠 李欣蘭

(江蘇南京市水利局 210008 河海大學(xué) 南京 210098)

1 引言

回顧我國改革開放的三十多年，水利工程建設(shè)領(lǐng)域管理改革也走過了從推行工程招標(biāo)投標(biāo)制，到推行建設(shè)監(jiān)理制、項目法人責(zé)任制，再到明確提出代建制的歷程。而在這一過程中，工程招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制的推廣應(yīng)用較為順利，被廣泛接受，形成了較為系統(tǒng)的運(yùn)作框架和制度體系，并基本上與國際慣例接軌。而在這些改革發(fā)展中最為關(guān)鍵、最為重要的項目法人責(zé)任制，爭議較大，存在問題較多，迫切需要完善。

“十二五”開局之初，中共中央、國務(wù)院作出了關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，指出了要把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，著力加快水利建設(shè)，推動水利建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，并在加快水利工程建設(shè)管理體制改革方面，明確提出對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推行代建制。這為完善水利工程項目法人責(zé)任制指明了方向。

本文擬在分析水利工程項目法人責(zé)任制的由來、水利工程實(shí)行項目法人責(zé)任制面臨的問題的基礎(chǔ)上，對代建制的特點(diǎn)、推行代建制的必要性和代建制模式進(jìn)行探討。

2 水利工程項目法人責(zé)任制在理論上和實(shí)踐中存在的問題

2.1 水利工程項目法人責(zé)任制在理論上面臨的挑戰(zhàn)

水利工程大部分具有公益性，并且由政府投資，水利工程實(shí)行項目法人責(zé)任制存在下列理論問題。

a.公益性水利建設(shè)工程，項目法人缺位。公益性水利工程建成后一般具有社會效益而不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，以盈利為目的的公司企業(yè)法人不可能去經(jīng)營這種公益性的水利工程，因此為了滿足這種社會公益的需求，只能由政府去投資和管理工程。所以，公益性水利建設(shè)工程的項目法人天生就是缺位的。

b.現(xiàn)行水利工程建設(shè)領(lǐng)域所謂的項目法人一般不具備法人資格。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人應(yīng)具備以下條件:?依法成立;?有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi);?有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所;?能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。顯然，政府投資工程的所謂的項目法人，一般是臨時組建，沒有財產(chǎn)，沒有能力承擔(dān)民事責(zé)任的，因此，其并不具備法人資格。

c.現(xiàn)行水利工程建設(shè)領(lǐng)域所謂的項目法人的利益與項目目標(biāo)并不完全相關(guān)。現(xiàn)行水利工程項目法人一般是由政府部門負(fù)責(zé)組建，并參照政府行政部門管理方法對其進(jìn)行管理。水利工程建設(shè)資金由政府撥付，工程建設(shè)效果，即工程目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并不與項目法人單位的經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。因此，在工程建設(shè)中，項目法人缺乏追逐卓越的動力和積極性;相反，在監(jiān)督機(jī)制缺位的環(huán)境下，出現(xiàn)工程腐敗倒是不足為奇。

2.2 水利工程項目法人責(zé)任制在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

水利工程實(shí)行項目法人責(zé)任制后的十多年的實(shí)踐過程中，各地暴露出許多問題，歸納起來大致有下列幾方面:

a.項目法人難以承擔(dān)籌措工程建設(shè)資金的職責(zé)。公益性水利工程體現(xiàn)的主要是社會效益，市場融資比較困難，建設(shè)資金主要靠各級政府投入。對地方項目，除中央補(bǔ)助資金外，主要靠地方財政的投入。而地方財政的投入又主要取決于地方政府的重視程度和地方財政的富有程度。顯然，公益性水利工程的項目法人在項目籌資方面所能起到的作用十分有限，這與經(jīng)營性建設(shè)項目的項目法人有著很大的區(qū)別，難以履行籌措建設(shè)資金的職責(zé)。

b.項目法人難以協(xié)調(diào)工程建設(shè)條件。按水利工程實(shí)行項目法人責(zé)任制的規(guī)定，項目法人不僅對工程建設(shè)管理承擔(dān)責(zé)任，也要對工程建設(shè)外部條件的落實(shí)承擔(dān)責(zé)任。但事實(shí)上這是十分困難的。在現(xiàn)行基本建設(shè)體制下，水利工程項目法人實(shí)質(zhì)上是一個項目建設(shè)管理單位，既無行政權(quán)力，也無足夠大的財務(wù)控制權(quán)力。建設(shè)用地的征用、林地淹沒的賠償、移民遷安的補(bǔ)償、各種稅費(fèi)的繳納等多項協(xié)調(diào)活動，政策性很強(qiáng)，必須由政府部門出面協(xié)調(diào)決定，有時還需政府多部門的聯(lián)合行動;各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須控制在概算范圍內(nèi)，一旦超出概算，最終還得由政府相關(guān)部門決定，項目法人根本無力承擔(dān)超概算的責(zé)任。

c.項目法人的臨時性或一次性，導(dǎo)致建設(shè)管理水平低下。對新建水利工程，大多是臨時組建項目法人;對擴(kuò)建、改建、加固或修復(fù)水利工程，大多以原工程單位為基礎(chǔ)組建項目法人。前者的項目法人具有臨時性，在工程開始建設(shè)之初，管理人員普遍缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗。由于管理人員不熟悉建設(shè)管理程序以及國家有關(guān)的法律法規(guī)，在項目建設(shè)過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“交學(xué)費(fèi)”的現(xiàn)象，造成建設(shè)資金和管理費(fèi)用的浪費(fèi)。而當(dāng)這些管理人員在工程建設(shè)管理過程中逐步成熟、具有較豐富的管理經(jīng)驗時，工程建設(shè)已漸近尾聲，大部分管理人員又只能在管理單位重新適應(yīng)新的崗位，只有極個別人員投入新的工程建設(shè)中，造成了建設(shè)管理人才、資源浪費(fèi);后者的項目法人具有一次性，工程運(yùn)行管理與工程建設(shè)管理存在較大差別。建設(shè)伊始，長期從事工程運(yùn)行管理的人員不熟悉工程建設(shè)管理，當(dāng)逐步熟悉工程建設(shè)管理業(yè)務(wù)時，同樣工程也接近結(jié)束，即將轉(zhuǎn)入運(yùn)行管理。在這樣的條件下，建設(shè)管理水平低下當(dāng)然極為正常。

d.約束機(jī)制和激勵機(jī)制缺失。一方面，在推行水利工程項目法人責(zé)任制的過程中，政府將各項責(zé)任由項目法人，即所謂項目法人負(fù)總責(zé)，而相應(yīng)的對項目法人的監(jiān)管制度缺失。因此，在工程實(shí)施過程中暴露出了不少問題，包括:工程招標(biāo)中的暗箱操作、內(nèi)部定標(biāo);人為肢解招標(biāo)、非法分包;違規(guī)操作工程變更;工程數(shù)量、質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制缺失，并與承包人合謀套取國家建設(shè)資金等等。另一方面，采用政府部門管理的方法、手段管理項目法人單位及其相關(guān)人員，缺乏應(yīng)有的績效考核和激勵機(jī)制，挫傷了項目法人單位及其相關(guān)人員的積極性。

e.既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的現(xiàn)象較為普遍。水利工程項目法人普遍由政府水行政部門組建，常由水行政主管部門的副職，如由縣水利局副局長兼任縣管水利工程項目法人單位負(fù)責(zé)人，使其既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”。在這種體制下，即使存在對項目法人的監(jiān)督機(jī)制，這種機(jī)制肯定也只能是虛設(shè)。

3 代建制及其發(fā)展策略

3.1 代建制的特點(diǎn)

國務(wù)院2004年《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出的代建制，具有下列特點(diǎn):

a.承擔(dān)非經(jīng)營性政府投資項目代建任務(wù)的代建單位應(yīng)該是一個專業(yè)化的項目管理單位，可以有效地解決項目法人責(zé)任制中項目法人單位項目專業(yè)化水平低下的問題，為提高水利工程建設(shè)管理水平建立最基本的保證。

b.通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)實(shí)施，即采用市場化方式確定項目管理單位，可促使項目管理單位間適度競爭，并促進(jìn)項目管理單位改進(jìn)服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)項目管理水平的提高。相比項目法人單位的一次性或臨時性組建方式，此種方式顯然較為先進(jìn)，具有較強(qiáng)的生命力。

c.采用招標(biāo)方式確定代建單位，可通過代建合同，明確政府、代建方的責(zé)權(quán)利。解決項目法人責(zé)任制中，放大項目法人單位責(zé)任、推卸政府責(zé)任，致使項目資金籌措、征地拆遷等問題不能得到有效解決的問題。

d.利用代建合同，建立對代建單位的約束和激勵機(jī)制。實(shí)行代建制后，可用市場方式對代建單位進(jìn)行管理，包括科學(xué)建立合理的約束激勵機(jī)制，促進(jìn)建設(shè)管理責(zé)任的落實(shí)。這可解決項目法人責(zé)任制中項目法人單位屬性不明確，難以建立約束和激勵機(jī)制的問題。

e.實(shí)行代建制后，可從源頭上解決既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的問題。通過合同明確代建單位的建設(shè)管理責(zé)任和政府的監(jiān)督責(zé)任，各司其職。而項目法人責(zé)任制的缺陷之一是賦予項目法人太多、太大的責(zé)任，集工程項目管理職責(zé)和政府行政管理職責(zé)于項目法人單位一身。

3.2 發(fā)展代建制的策略

3.2.1 科學(xué)地從項目法人責(zé)任制向代建制過渡

長期以來，水利工程建設(shè)一直實(shí)行的是項目法人責(zé)任制，要從這一制度迅速轉(zhuǎn)移到代建制的軌道上來十分困難，也不現(xiàn)實(shí)，因此十分有必要設(shè)立過渡期，一方面逐步對項目法人責(zé)任制進(jìn)行改造;另一方面為建立完善的代建機(jī)制創(chuàng)造條件。最近2～3年水利建設(shè)領(lǐng)域推行代建制、完善項目法人責(zé)任制方面的主要工作有:

a.水行政主管部門要進(jìn)行一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，從傳統(tǒng)的建設(shè)管理思維方式、管理模式中走出來。改變這種直接配置資源、不愿放“權(quán)”的建設(shè)管理模式。充分利用工程專業(yè)化力量，運(yùn)用市場機(jī)制，按市場法則組織工程建設(shè);把主要精力投入到建設(shè)監(jiān)管上來，徹底改變目前水利工程建設(shè)管理職責(zé)分工錯位、管理改革不到位的局面。

b.積極培育代建市場，為實(shí)行代建制打下堅實(shí)基礎(chǔ)?？傮w而言，企業(yè)代建模式是代建發(fā)展的主要方向。而對于應(yīng)用企業(yè)代建模式而言，培育能承擔(dān)代建任務(wù)的水利工程建設(shè)管理咨詢服務(wù)企業(yè)是一個基本任務(wù)。目前市場上存在的這類企業(yè)，如建設(shè)監(jiān)理公司，其能力還無法滿足代建的要求，有待進(jìn)一步培育和提高。

c.改革現(xiàn)行項目法人責(zé)任制下項目法人單位組建方式，使之逐步與代建模式下的組織方式相接軌。目前水利工程項目法人單位的基本組織方式有:常設(shè)組織機(jī)構(gòu)設(shè)為項目法人，臨時組織機(jī)構(gòu)設(shè)為項目法人，以及工程最終用戶設(shè)為項目法人。改革過程中，要按照政企分開，管理專業(yè)化，以及“只當(dāng)裁判員，不當(dāng)運(yùn)動員”，“只掌舵，不劃槳”等原則改革這些組織方式或管理機(jī)制。對常設(shè)組織機(jī)構(gòu)和臨時組織機(jī)構(gòu)作為項目法人這兩種組織方式，改革的重點(diǎn)是取消核心人員兼職狀況、建立約束和監(jiān)督機(jī)制，并逐步向管理專業(yè)化方向發(fā)展。對于工程最終用戶為項目法人的這種組織方式，重點(diǎn)要解決建設(shè)管理專業(yè)化問題，引進(jìn)專業(yè)化的公司企業(yè)協(xié)助其進(jìn)行項目管理。對于水利工程項目較小、較少的市縣，可將水利工程建設(shè)管理納入地方政府的代建管理機(jī)構(gòu)的管理中，而不是進(jìn)行單機(jī)構(gòu)管理。

3.2.2 從實(shí)際出發(fā)，合理地選擇或設(shè)計代建模式

綜合國內(nèi)外政府投資工程項目的代建模式，可歸結(jié)為兩類典型代建模式，一是政府集中代建模式;二是企業(yè)代建模式。

a.政府集中代建模式。政府集中代建模式又分為兩種具體表現(xiàn)形式:一是由政府組建專門的事業(yè)性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府投資項目代建任務(wù)，例如香港特區(qū)政府工務(wù)部、深圳市建筑工務(wù)署等;二是由隸屬于投資主管部門或建設(shè)主管部門的管理中心、辦公室承擔(dān)政府投資項目代建任務(wù)，如安徽省公益性項目建設(shè)管理中心、陜西省統(tǒng)建管理辦公室和珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心等。政府集中代建模式本質(zhì)上是政府行政職能的延伸，特點(diǎn)有:?代建機(jī)構(gòu)屬于政府行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位;?代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全部政府投資項目的建設(shè)工作，代建業(yè)務(wù)具有壟斷性;?代建行為屬于行政代理。

b.企業(yè)代建模式。該模式也分為兩種具體表現(xiàn)形式:一是政府投資，主管部門直接與代建企業(yè)簽訂代建合同;二是政府投資，主管部門通過其下屬的投資公司與代建企業(yè)簽訂代建合同。企業(yè)代建模式的特點(diǎn):一是隔斷了政府與市場之間的聯(lián)系;二是在代建單位的選擇上引入了市場競爭機(jī)制;三是代建行為屬于民事代理。

c.代建模式的選擇或設(shè)計。典型代建模式已經(jīng)過多年的工程實(shí)踐，被證明有一定的生命力。但作為水行政主管部門應(yīng)該如何確定代建模式?這絕不能一刀切，而是要根據(jù)某級水行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施水利工程項目的規(guī)模、代建市場的發(fā)育程度、水利工程項目建設(shè)條件和復(fù)雜程度、水利工程建設(shè)資金來源和籌措渠道、政府職能部門劃分等方面因素來確定。如，當(dāng)某級水行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施的項目較少，且不連續(xù)時，一般而言專門設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)作為代建單位可能不太適當(dāng);當(dāng)代建市場沒有形成，即建設(shè)市場上還沒有，或能滿足要求、可供選擇的代建單位稀缺的條件下，采用企業(yè)代建模式的條件也不具備。合理的方法是，應(yīng)綜合考慮政府投資水利工程的規(guī)模、代建市場環(huán)境等因素選擇適用的典型代建模式，并在此基礎(chǔ)上，對典型代建模式進(jìn)行改進(jìn)、提高，使之更為符合工程實(shí)際。

4 結(jié)論

項目法人責(zé)任制是針對經(jīng)營性建設(shè)工程項目而提出的一種建設(shè)管理制度，實(shí)踐表明，它是科學(xué)合理的。與經(jīng)營性建設(shè)工程項目相比，政府投資的水利工程的項目法人是缺位的，在水利工程建設(shè)領(lǐng)域推行項目法人責(zé)任制，不論在理論上還是工程實(shí)踐中，均表明存在不少問題，有必要進(jìn)行完善。本文研究表明，推行代建制是完善項目法人責(zé)任制的重要舉措，但它并不能一蹴而就，需要在目前項目法人責(zé)任制的基礎(chǔ)上，逐步改革、糾偏，向代建制方向發(fā)展。此外，即使實(shí)行代建制，還有必要綜合考慮工程條件、建設(shè)市場環(huán)境等方面因素，對代建模式進(jìn)行選擇或設(shè)計。

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