滿小歐,李月娥

(東北大學文法學院,遼寧沈陽 110189)

2009年,新華網(wǎng)在《全國20萬孤兒未得救助》的特稿中披露,全國共有20萬孤兒未得到經(jīng)常性的救助,正逐漸成為社會隱患。2011年的兩會期間,人大代表釋永信再次呼吁,要加強我國的孤兒救助。如何切實保障失依兒童的身心發(fā)展、接受教育、社會融入等權(quán)利,成為亟待解決的問題。目前,隨著兒童福利理念的提升,家庭寄養(yǎng)已經(jīng)逐漸成為替代傳統(tǒng)機構(gòu)養(yǎng)育、更有利于孤兒及特殊兒童養(yǎng)育發(fā)展的福利服務模式?？v觀我國近代兒童寄養(yǎng)事業(yè)的發(fā)展,從新中國成立初期山西大同的“乳娘村”,到20世紀90年代在北京、上海、山西、云南等地開展的試點模式,再到2003年出臺《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》,盡管在不斷地向制度化、專業(yè)化方向邁進,但仍存在巨大的福利缺口,在制度理念、制度建設、效果評價等方面也有待完善。因而,我們有必要在結(jié)合自身國情的基礎上借力而行,多借鑒其他國家的成熟經(jīng)驗。

一、 兒童*本文中的“兒童”不是我國法律慣例所指----6～14歲期間為兒童,而是采用了聯(lián)合國1990年頒布的《兒童權(quán)利公約》中關于“兒童”年齡的界定:“兒童系指18歲以下的任何人”。家庭寄養(yǎng)的界定與內(nèi)涵

兒童家庭寄養(yǎng)的理論基礎起源于英國精神病學家John Bowlby的“心理依賴”理論,該理論認為:個人的心理健康是在3歲之前與母親的溫暖和親密接觸中形成的。在這種接觸中,兒童可以獲得生理和心理的愉悅,并由此產(chǎn)生安全的心理依戀。如果兒童在早期就與父母分離,無法在3歲前形成安全的依戀感,則不利于形成健康的心理狀態(tài),容易造成性格或人格的扭曲[1]。因此,對于無法與親生父母建立這種依賴心理的特殊兒童來說,提供一種替代性的家庭照顧,幫助他們建立安全感,十分重要。也正是在這一理念的指導下,針對失依兒童的家庭寄養(yǎng)已經(jīng)成為西方國家兒童福利事業(yè)發(fā)展的主流。

從狹義上講,家庭寄養(yǎng)是由傳統(tǒng)集中機構(gòu)養(yǎng)育發(fā)展而來的為失去家庭(父母)依靠的兒童提供替代性家庭照顧的一種兒童福利服務方式。但從更廣泛的意義上,家庭寄養(yǎng)又不僅包含失去父母的失依兒童,也包括有親生家庭但親生家庭無法給予適當照顧的兒童。如:美國兒童福利聯(lián)盟(Child Welfare League of America)就將“寄養(yǎng)”界定為,當兒童親生家庭暫時或長時間無法給予兒童所需的照顧,且兒童不愿意或不可能被領養(yǎng)時,兒童福利系統(tǒng)在一定時間內(nèi)給兒童提供一種替代性家庭照顧[2]。

由此我們不難看出,家庭寄養(yǎng)不同于助養(yǎng)和收養(yǎng)。助養(yǎng)是指由個人或組織出資對兒童的部分或全部養(yǎng)育費用(包含生活、教育、醫(yī)療康復費用等)進行資助,但仍由兒童福利機構(gòu)對兒童提供集中照顧服務的行為;家庭寄養(yǎng)則是由政府或政府委托的福利機構(gòu)出資,將兒童安置到個人家中進行養(yǎng)育。收養(yǎng)(也稱為領養(yǎng))是公民依據(jù)相關法律,領養(yǎng)他人子女作為自己的子女,從而在收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間確立父母子女關系的行為;而寄養(yǎng)則沒有兒童監(jiān)護法律義務關系的變更。除此之外,家庭寄養(yǎng)也不同于傳統(tǒng)的機構(gòu)養(yǎng)育。機構(gòu)養(yǎng)育(院舍養(yǎng)育)是將需要照顧的特殊兒童集中在政府、社會團體或個人出資興辦的社會福利機構(gòu),如兒童福利院,由福利機構(gòu)實施統(tǒng)一養(yǎng)育的服務方式。盡管家庭寄養(yǎng)與機構(gòu)養(yǎng)育在兒童的監(jiān)護權(quán)、資金撥付等方面差別不大,但機構(gòu)養(yǎng)育提供的是一個相對封閉和隔離的環(huán)境,存在很多局限性,不利于兒童的長期發(fā)展。例如:容納空間有限,無法為更多兒童提供服務;服務人員專業(yè)化程度低且流動性高,無法提供持續(xù)性照顧;兒童缺少正常家庭的關愛,身心發(fā)展不健全,社會融入困難等等。而在這些方面,家庭寄養(yǎng)無疑有著機構(gòu)養(yǎng)育無法比擬的優(yōu)勢。

二、 美國兒童家庭寄養(yǎng)體系

1. 家庭寄養(yǎng)理念與模式演變

一般認為,寄養(yǎng)制度是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物,但事實并非如此。美國的兒童寄養(yǎng)最早可以追溯到18世紀,伴隨著社會對兒童價值和兒童發(fā)展的逐漸認可和重視,美國兒童家庭寄養(yǎng)理念及模式也經(jīng)歷了不同階段的演變。

18世紀初期,美國兒童家庭寄養(yǎng)有著濃厚的“學徒”色彩,由當?shù)卣畬⒌褪杖爰彝サ膬和才诺狡渌彝ド?、學習和工作,并簽訂學徒合同?？梢哉f,美國早期的家庭寄養(yǎng)是“雇傭制”的延伸,兒童的社會價值沒有得到充分認可,制度的價值取向也不是從兒童福利和兒童發(fā)展角度出發(fā)的,并不是現(xiàn)代意義的兒童寄養(yǎng)。進入19世紀,隨著兒童社會地位逐漸獲得重視,兒童由單純的向成年生產(chǎn)者的過渡變成了需要保護的對象,美國兒童寄養(yǎng)方式也發(fā)生了變化。如,19世紀30年代起出現(xiàn)了由宗教和慈善組織建立的孤兒收容所,為孤兒提供庇護和技術培訓,并逐漸替代早期的學徒制,成為養(yǎng)育失依兒童的主要方式。19世紀后期,反機構(gòu)化和反城市化浪潮的出現(xiàn),又使大量城市貧困兒童被安排到美國中西部家庭進行寄養(yǎng)。在這一時期,兒童家庭寄養(yǎng)的理念已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷和瘷?quán)益和發(fā)展的關注,機構(gòu)養(yǎng)育和家庭寄養(yǎng)哪個更利于兒童的發(fā)展也成為了普遍爭論的焦點。

20世紀30年代,突發(fā)的經(jīng)濟危機給美國社會帶來了沉重的打擊,美國民眾開始要求政府在社會福利中扮演主導角色。兒童福利方面,1930年的“兒童援助計劃”(Aid to Dependent Children,簡稱ADC)就是針對失依兒童的補助計劃,主要由聯(lián)邦政府向有子女的死者家庭、父母無力工作或單親家庭提供幫助。到了60年代,ADC又發(fā)展為“失依兒童家庭補助計劃”(Aid to Families with Dependent Children,簡稱AFDC),進一步明確了社會對于兒童的責任。同期,美國政府還增加了對有子女貧困家庭的資金支持,州政府親自實施對寄養(yǎng)家庭的審查,直接進入寄養(yǎng)程序。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,這一時期,家庭寄養(yǎng)兒童總數(shù)要遠遠超過機構(gòu)養(yǎng)育兒童的數(shù)量,成為了更有利于特殊兒童養(yǎng)育的主要模式。相關數(shù)據(jù)顯示,1976年AFDC的寄養(yǎng)兒童甚至超過了10萬[3]。20世紀80年代起,美國聯(lián)邦政府又頒布了多項法案來限制兒童機構(gòu)養(yǎng)育,以使其進入相對穩(wěn)定的家庭寄養(yǎng)。

隨著兒童發(fā)展理念的不斷提升,美國政府發(fā)現(xiàn),僅為兒童提供替代性家庭照顧的家庭寄養(yǎng)并不能給予兒童最佳的發(fā)展模式,讓兒童盡快回歸原生家庭或獲得一個永久性的穩(wěn)定家庭,才是最重要的。由此,美國兒童家庭寄養(yǎng)確定了以“穩(wěn)定”和“兒童利益最大化”為核心的理念。為了使兒童能夠不至于長期滯留在兒童寄養(yǎng)體系中,而是盡早與原生家庭或其他收養(yǎng)家庭融合,美國政府于1980年頒布了《收養(yǎng)救助與兒童福利法案》(AdoptionAssistanceandChildWelfareAct)。1997年通過的《收養(yǎng)與安全家庭法案》(AdoptionandSafeFamilyAct,簡稱ASFA)再一次強調(diào)了兒童與家庭融合的重要性,并確立了五項指導兒童福利服務的原則:①兒童的安全是最為重要的;②機構(gòu)養(yǎng)育并不是持久的安置選擇;③為兒童尋找或維系一個穩(wěn)定的家庭是首要的;④兒童福利系統(tǒng)必須是負責任的;⑤兒童福利體制需要革新的實踐。

進入21世紀,美國的兒童家庭寄養(yǎng)在“兒童利益最大化”理念的指導下,不斷地趨于具體和細化,關注到寄養(yǎng)兒童福利的各個方面。例如:為了保證寄養(yǎng)兒童在受教育方面的福利,2009年美國政府頒布了《寄養(yǎng)兒童成功教育法案》(FosteringSuccessinEducationAct)對寄養(yǎng)兒童在教育經(jīng)費來源、場所保證、特殊教育服務等方面都作出了詳細規(guī)定。

透過美國兒童家庭寄養(yǎng)理念的變遷及模式的沿革,我們不難發(fā)現(xiàn)以下兩點:一是隨著社會對兒童價值的認可,兒童從最初的附屬位置逐漸獲得了獨立的社會地位和關注,伴隨著這一變化,美國兒童福利事業(yè)由最初淡化的福利現(xiàn)象發(fā)展為以兒童福利最大化,提倡家庭穩(wěn)定為基本理念的服務體系;二是美國政府在兒童福利政策價值取向上也經(jīng)歷了由自由放任到政府干涉,由忽視兒童到尊重兒童權(quán)利發(fā)展的不同歷程,并成為推動兒童福利事業(yè)發(fā)展的主導力量。

2. 家庭寄養(yǎng)體系現(xiàn)狀

目前,美國兒童家庭寄養(yǎng)主要分為兩種方式:第一類是普通家庭寄養(yǎng),指在完全沒有血緣關系的家庭寄養(yǎng);第二類是親屬家庭寄養(yǎng)(kinship care)。在寄養(yǎng)體系中,約45%的兒童都是在普通家庭寄養(yǎng),30%的寄養(yǎng)兒童是由親屬撫養(yǎng)或被安置在親屬家中,這種寄養(yǎng)方式在非裔美國人家庭中尤其常見[4]。家庭在接受寄養(yǎng)兒童前都要接受福利機構(gòu)嚴格的評估、審核和培訓,只有最終合格的家庭才有資格成為寄養(yǎng)家庭。

有數(shù)據(jù)顯示,近30年間,進入美國寄養(yǎng)系統(tǒng)的兒童數(shù)量在不斷迅猛增長。以加利福尼亞州為例,1984年7月,加利福尼亞兒童寄養(yǎng)體系中僅有33000名兒童,1994增長為90000名,1998年1月,達到了高峰110000人,較1984年增長了233%。而同期加利福尼亞兒童的總數(shù)卻僅由1984年的690萬增加到2000年的920萬[5]。此外,截至2007年,美國18歲以下的兒童共有7300萬,有1300萬兒童生活在貧困家庭。其中,約有542000名寄養(yǎng)兒童,占美國兒童總數(shù)的7.4‰。也就是說,每1000個兒童中就有大約7個兒童進入寄養(yǎng)系統(tǒng)[6]。被寄養(yǎng)的兒童中,50%是白種人,30%是非裔美國人,14%是拉丁美洲人。盡管從比例上看,白種兒童所占比例最大,但從總體上看,進入寄養(yǎng)體系的有色人種占其自身種族總?cè)丝诘谋壤窍喈敶蟮?這與有色人種兒童家庭經(jīng)濟狀況差、受教育程度低等因素皆有關聯(lián)。從年齡段來看,進入寄養(yǎng)系統(tǒng)的兒童約15%是新生兒,其余各個年齡段的都有:約1/3為0～5歲,1/3為6～12歲,1/3為青少年(teenagers)[7]。

但是,與許多國家進入寄養(yǎng)體系的兒童多是找不到親生父母的棄嬰或孤兒不同,大多數(shù)美國寄養(yǎng)體系中的兒童是有父母的,當法院認為家庭的環(huán)境不利于兒童成長時,就會讓兒童暫時脫離其親生父母,進入寄養(yǎng)系統(tǒng)。一般來說,進入美國寄養(yǎng)體系的兒童大致可以分為三類:第一類是由于被虐待或忽視而離開原生家庭的。這類兒童比例最大,約為50%。其中,暴力毆打及性虐待是最常見的虐待形式;忽視則是指父母疏于為兒童提供食物、衣服或滿足兒童其他需要。如果一旦有關機構(gòu)發(fā)現(xiàn)兒童的原生家庭存在上述情況,是不安全的,兒童就會被移送安置到寄養(yǎng)體系。第二類進入寄養(yǎng)體系中的兒童是父母難于管教的。這類兒童可能會逃學,在街頭流浪甚至犯罪,而父母卻無力約束。此時,家庭法庭或青少年法庭就會讓這些孩子離開親生父母,進入寄養(yǎng)體系,此類兒童約占25%。第三類兒童群體是被父母遺棄或父母無力照顧的。新生兒多半因母親使用違禁藥物遭到感染被拋棄,其余則是父母因生理或精神疾病、違法犯罪無力承擔照顧子女的責任而遭到拋棄[8]。由此,我們也可以看出,在美國兒童家庭寄養(yǎng)體系中,被遺棄的孤兒比例僅有25%。

由于在寄養(yǎng)理念上美國倡導穩(wěn)定和兒童利益最大化,即兒童盡量與家人在一起,盡快與原生家庭再融合。所以除了對寄養(yǎng)兒童,美國政府對寄養(yǎng)兒童原生家庭環(huán)境的改善也十分關注。所謂原生家庭(biological family),就是指兒童出生時所在的家庭(親生父母所組成的家庭)。大多數(shù)情況下,這些家庭是相當貧困的,單親、酗酒、吸食毒品、犯罪、暴力以及入獄是這些家庭的常見情況。在美國,很多寄養(yǎng)兒童的親生母親在有第一個孩子的時候自己仍然是個青少年,她們在努力撫養(yǎng)第一個孩子的同時很快又有了第二個孩子,由于缺乏成人指導,沒有錢,缺乏做父母的技巧導致了很多年輕家庭出現(xiàn)問題。寄養(yǎng)兒童的親生父母也通常承認他們不是合格的監(jiān)護人,在教育孩子的過程中,他們往往忽視孩子好的行為,對壞的行為卻有過激的反應。當他們認為孩子做錯事的時候會對孩子大聲喊叫,甚至是毆打,而這樣的教育方式往往會導致兒童更加難以管教。

現(xiàn)在,美國政府已經(jīng)意識到:幫助這些特殊家庭就等于讓寄養(yǎng)兒童受益,因此資源不再只是提供給寄養(yǎng)兒童,而開始向這些“問題”家庭傾斜。在一些社區(qū),諸如“家庭強化”(family-strengthening)等一系列項目已經(jīng)開始實施,幫助這些家庭的父母在兒童寄養(yǎng)期間進行系統(tǒng)學習,以獲得更高的文憑及工作技能。與此同時,這些機構(gòu)也在努力為有寄養(yǎng)兒童的家庭建立一些共同受益的項目,如針對家庭中有吸毒成員的“戒毒計劃”等。這些計劃都是在法院的監(jiān)督下進行的,原生家庭可能被要求必須參加一些項目或自愿加入,并保證兒童從寄養(yǎng)系統(tǒng)返回時必須完成。除此之外,原生家庭,尤其是那些已經(jīng)加入親屬寄養(yǎng)系統(tǒng)的家庭,也會學習如何利用他們自己的親屬家庭以及同寄養(yǎng)家庭保持聯(lián)絡和交流來獲得幫助。因此,美國兒童在寄養(yǎng)體系中的時間一般都不長,平均時間為一年半。社工或法院專門監(jiān)督人員對兒童原生家庭環(huán)境改善情況進行監(jiān)督、評估和反饋后,由法庭最終決定兒童返回他們原生家庭的時間。當然也有特殊情況,一些兒童在成年(18歲)后才離開寄養(yǎng)體系,部分身體或生理殘疾的兒童可能要待上更多年。對那些無法再與原生家庭融合的兒童,福利機構(gòu)會讓兒童自愿或通過法院程序接受收養(yǎng),這種情況稱為“終止父母權(quán)利”。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2/3的兒童在離開寄養(yǎng)體系后回到他們的原生家庭,另有約10%的兒童被收養(yǎng)[9]。

總之,不管兒童最終是否返回原生家庭,美國兒童寄養(yǎng)制度的目標就是使兒童能盡快進入一個固定的家庭。寄養(yǎng)制度代表著給兒童提供了解其他家庭如何生活的機會,并讓他們知道未來會有很多選擇。

3. 家庭寄養(yǎng)體系評估

為了保證家庭寄養(yǎng)體系的運行效率,美國政府建立了一套較為完備的評估標準和評估程序。首先,《收養(yǎng)與安全家庭法案》規(guī)定,福利系統(tǒng)要對其績效負責,并由衛(wèi)生與公眾服務部(Department of Health and Human Services)設計測量標準對福利體系中兒童的各項指標進行評估。最終,確定了以下三個維度七項評估指標:①安全性(兒童受保護免于虐待和忽視,必要時保證兒童在原生家庭的安全);②永久性(兒童擁有穩(wěn)定的生活環(huán)境,兒童擁有穩(wěn)定的家庭關系);③福利性(家庭有滿足兒童需要的能力,可獲得必需的教育服務,可獲得生理或心理服務)。其次,在執(zhí)行環(huán)節(jié),每個州要通過年度的《兒童與家庭服務報告》(ChildandFamilyServicesReview, 簡稱CFSR)來反饋完成ASFA要求的評估指標程度[10]。

目前,美國兒童寄養(yǎng)體系常用的評估標準是從安全性和永久性兩個維度中抽取的六項指標,分別為:虐待重發(fā)率,寄養(yǎng)兒童虐待/忽視率,重新進入寄養(yǎng)系統(tǒng)率,與原生家庭重新融合時間,獲得收養(yǎng)時間,寄養(yǎng)安置的穩(wěn)定性,見圖1。

圖1 美國兒童家庭寄養(yǎng)體系及評估

這些指標都是根據(jù)《國家兒童虐待與忽視數(shù)據(jù)系統(tǒng)》(NationalChildAbuseandNeglectDataSystem,簡稱 NCAND)以及《收養(yǎng)與寄養(yǎng)分析報告系統(tǒng)》(AdoptionandFosterCareAnalysisandReportingSystem, 簡稱AFCARS)的數(shù)據(jù)提煉出來的,并對促進美國兒童寄養(yǎng)服務效率起到了十分積極的作用。但與此同時,也有一些地方官員和兒童福利研究學者指出,這樣以結(jié)果為導向的評估方式是存在偏差的。因為,ASFA的評價標準只是考核了寄養(yǎng)系統(tǒng)當年的狀態(tài),并沒有考慮年度間的縱向比較,以及進出寄養(yǎng)系統(tǒng)兒童數(shù)量的變化等。但無論怎樣,美國寄養(yǎng)體系評估的最終指向是讓兒童獲得穩(wěn)定的歸宿。

就這一目標來講,除了政府的評估,很多美國兒童福利學者也對寄養(yǎng)系統(tǒng)中兒童與原生家庭的融合狀況進行了研究。如Courtney(1994)采用生存分析法(Survival Analysis)對1988—1991年期間進入加利福尼亞兒童福利系統(tǒng)的兒童(n=8745)進行了研究,結(jié)果表明:對于親屬家庭寄養(yǎng)的兒童來說,黑人兒童比白人兒童的原生家庭融合率低;來自單親家庭(尤其是單親母親)的兒童比正常家庭兒童的原生家庭融合率低。對于非親屬寄養(yǎng)的兒童,黑人兒童的原生家庭融合率仍然低于白人兒童;殘疾兒童原生家庭融合率低;因忽視被寄養(yǎng)的兒童原生家庭融合率低。Wells和Guo采用事件歷史分析法(Event History Analysis)對1992—1993年俄亥俄州的2616名寄養(yǎng)兒童進行了分析,與Courtney得出了相近的結(jié)論。Westat and Chapin Hall Center for Children采用多重邏輯回歸分析對1990—1994年間多個州的寄養(yǎng)兒童(n=404416)與原生家庭的融合情況進行了研究,除了上文已經(jīng)提到的結(jié)論外,還得出了幾種低融合率兒童的類型:1歲以下和12歲以上的兒童、被多次轉(zhuǎn)移安置的兒童、寄養(yǎng)在城市家庭環(huán)境的兒童、親屬寄養(yǎng)以及機構(gòu)家庭寄養(yǎng)兒童[11]。

三、美國兒童家庭寄養(yǎng)的經(jīng)驗與啟示

由此,透過美國兒童家庭寄養(yǎng)體系的理念、模式演變及發(fā)展現(xiàn)狀,我們可以獲得如下啟示:

第一,樹立以“兒童發(fā)展”為核心的福利理念,擴大寄養(yǎng)制度的涵蓋范圍。

可以說,在美國兒童家庭寄養(yǎng)模式的變遷和制度完善過程中,對兒童社會價值的逐漸認可及兒童發(fā)展理念的不斷提升起到了關鍵推動作用。時至今日,進入美國寄養(yǎng)體系的不僅是失依兒童,在原生家庭不能得到應有關愛,受到忽視和虐待的兒童也被納入到寄養(yǎng)系統(tǒng),且這部分兒童的比例高達75%,這充分體現(xiàn)了以兒童發(fā)展為核心的福利理念。相比之下,盡管我國的兒童家庭寄養(yǎng)體系也在積極探索和轉(zhuǎn)變過程中,從單純重視“機構(gòu)發(fā)展”向“以兒童利益為本”的思想轉(zhuǎn)變,從單純追求兒童福利機構(gòu)的數(shù)量向探索兒童回歸家庭和社會轉(zhuǎn)變。但由于資源、制度等相關方面的限制,我國目前的兒童寄養(yǎng)還僅停留在對被遺棄兒童及孤兒的照料,沒有能力關注到那些親生父母無法給予適當監(jiān)護的兒童。比如,我國服刑人員的未成年子女就處于這樣一種“真空”狀態(tài)。他們既沒有按照《未成年人保護法》規(guī)定被兒童福利機構(gòu)收留撫養(yǎng),又不符合《關于加強孤兒救助工作的意見》中的救助范圍,所以這些兒童大多無人管教,生活得不到保障。而事實上,將原生家庭無法提供合格監(jiān)護的兒童從制度上納入救助或福利的范圍,是兒童福利工作未來發(fā)展過程中無法回避的問題。因此,我們首先應該真正樹立以兒童發(fā)展為核心的福利理念,與此同時,按照《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的標準,不斷適時調(diào)整兒童寄養(yǎng)事業(yè)的發(fā)展目標,擴大制度涵蓋范圍并完善相關法律體系,使我國的兒童家庭寄養(yǎng)工作從單純的孤殘兒童服務向為更多需要幫助的兒童提供服務發(fā)展。

第二,發(fā)揮政府在兒童家庭寄養(yǎng)工作中的主導作用,廣泛吸納社會力量參與。

通過美國兒童家庭寄養(yǎng)工作的開展和落實我們不難發(fā)現(xiàn),政府在其中起到了絕對主導作用,體現(xiàn)在法律、資金支持、制度監(jiān)督與評估等各個方面。盡管我們并不推崇國家大包大攬的福利模式,但在兒童福利領域,政府主導作用是不可或缺的。我國政府雖然在不斷加強對寄養(yǎng)兒童權(quán)利的保護和重視,并先后出臺了《未成年人保護法》、《收養(yǎng)法》以及《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》等一系列政策法規(guī),但至今未形成完整的法律制度體系。這就導致了我國兒童寄養(yǎng)事業(yè)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃和指導,不利于進一步開展工作。資金方面,由于資源和財政劃撥方式等的限制,寄養(yǎng)經(jīng)費比例盡管在逐年提高,但仍無法滿足需求。因而,我們一方面應加大政府主導作用及投入,完善兒童寄養(yǎng)的相關法律法規(guī),開展專項資金籌集、投入及管理;另一方面,為彌補政府能力的局限,還要廣泛吸納社會力量介入兒童寄養(yǎng)事業(yè),例如:充分挖掘社區(qū)福利資源;調(diào)動社團、企業(yè)以及個人的力量投入到孤殘兒童的寄養(yǎng)事業(yè),實現(xiàn)投資主體的多元化;通過加強對寄養(yǎng)家庭的培訓和指導,建設一支專業(yè)化的服務隊伍等,使兒童寄養(yǎng)工作真正走向社會化的道路,形成政府—福利機構(gòu)—社區(qū)的多元化管理體系。

第三,加強對寄養(yǎng)家庭的政策支持,推動由寄養(yǎng)向收養(yǎng)的過渡。

寄養(yǎng)家庭是寄養(yǎng)兒童的載體,也是寄養(yǎng)兒童能否健康成長的關鍵。美國的兒童寄養(yǎng)也是由最初的僅對兒童的關注轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r對家庭的關注。對于寄養(yǎng)家庭,一方面,我們要在兒童寄養(yǎng)前,加強對寄養(yǎng)家庭的審核和評估,包括經(jīng)濟狀況、家庭成員、家庭環(huán)境以及心理、育兒技巧等各個方面,為寄養(yǎng)兒童獲得一個良好的生存環(huán)境、避免二次傷害做好前期工作。另一方面,當兒童進入到寄養(yǎng)家庭后,我們更要在資金、政策等方面加強對寄養(yǎng)家庭支持,以利于寄養(yǎng)工作的開展,提高寄養(yǎng)質(zhì)量,比如:保證寄養(yǎng)資金的充足、及時到位,定期溝通、解決寄養(yǎng)過程中的實際困難,為寄養(yǎng)兒童提供醫(yī)療、教育方面的政策優(yōu)惠等,并幫助寄養(yǎng)家庭和寄養(yǎng)兒童之間建立一種和諧的親子關系,而不是單純的委托寄養(yǎng)關系。事實表明,很多與寄養(yǎng)兒童建立良好關系的家庭最終都選擇了收養(yǎng)兒童,給了兒童一個穩(wěn)定的歸宿。誠然,寄養(yǎng)不是收養(yǎng)的必然途徑,但加強對寄養(yǎng)家庭的關注和政策支持,對于加快家庭寄養(yǎng)工作的發(fā)展,推動最終向家庭收養(yǎng)的過渡有著重要意義。

第四,建立科學合理的評估機制,加強對兒童家庭寄養(yǎng)工作的監(jiān)管。

評估是兒童家庭寄養(yǎng)工作的重要環(huán)節(jié),它不僅關系著寄養(yǎng)工作的成效,也是衡量寄養(yǎng)兒童是否健康發(fā)展的重要工作。因而,科學、專業(yè)、合理的評估機制是寄養(yǎng)體系不可或缺的重要組成部分。美國的《收養(yǎng)與安全家庭法案》中明確要求福利系統(tǒng)對其績效負責,并設計測量指標從虐待重發(fā)率、寄養(yǎng)兒童虐待/忽視率、重新進入寄養(yǎng)系統(tǒng)率、與原生家庭重新融合時間、獲得收養(yǎng)時間和寄養(yǎng)安置的穩(wěn)定性六個方面對兒童寄養(yǎng)體系中的各個方面進行度量,以保證制度的運行效果。但在我國,目前還沒有明確的、可以量化的指標對兒童寄養(yǎng)制度效果進行評價,以致在制度實踐過程中,不但缺乏具體的標準和規(guī)范,制度的執(zhí)行效果也無從考核。因此,為了保證寄養(yǎng)工作的成效,滿足寄養(yǎng)兒童身心健康發(fā)展的需求以及為其離開寄養(yǎng)體系后的教育、醫(yī)療、生活提供更好的幫助,我們有必要建立明確的寄養(yǎng)制度評估標準,并由專門的兒童福利機構(gòu)組織評估并進行監(jiān)督。家庭寄養(yǎng)評估機制的建立,可以借鑒美國的成熟經(jīng)驗,構(gòu)建從“進入寄養(yǎng)體系”到“寄養(yǎng)過程”,再到“最終離開寄養(yǎng)體系”的全流程評估。評估項目方面,因我國寄養(yǎng)體系與美國有一定的差別,項目不可能完全相同,但至少應該包含對寄養(yǎng)前兒童身體、心理健康評估,寄養(yǎng)家庭環(huán)境評估,寄養(yǎng)過程狀況跟蹤評估,寄養(yǎng)終止評估等幾個方面。當兒童最終結(jié)束寄養(yǎng)時,可以綜合寄養(yǎng)前評估結(jié)果、寄養(yǎng)期間家訪記錄和定期評估情況以及寄養(yǎng)終止時的評估結(jié)果,參照兒童發(fā)展的各項指標,對寄養(yǎng)兒童的身體狀況、心理發(fā)展以及社交能力等作一次綜合考量,以檢驗兒童家庭寄養(yǎng)工作的成效。

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