趙春榮 盧智浩 黎浩元

（中共廣州市委黨校越秀分校，廣東 廣州510115）

廣州市越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化難點(diǎn)問題研究*

趙春榮 盧智浩 黎浩元

（中共廣州市委黨校越秀分校，廣東 廣州510115）

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是越秀區(qū)建設(shè)國家中心城市核心區(qū)的重大問題，其難點(diǎn)及其原因包括土地權(quán)益與供應(yīng)的二元體制與城鄉(xiāng)一體化要求相沖突；建筑外觀和周圍環(huán)境差，改造的經(jīng)濟(jì)成本高昂；轉(zhuǎn)制社區(qū)管理體制局限，集體經(jīng)濟(jì)組織職能未理順；公共服務(wù)水平低且與中心街區(qū)不均衡，社會(huì)保障體系遺留問題多；經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展方式滯后，思想認(rèn)知差異較大等方面。解決問題的對策是選擇轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最優(yōu)路徑；構(gòu)建利益共贏的“城中村”改造博弈機(jī)制；做好集體土地國有化的轉(zhuǎn)制安排和落實(shí)改造規(guī)劃；完善城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；改革公共財(cái)政投入機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；促進(jìn)社會(huì)層面對城鄉(xiāng)一體化的思想認(rèn)同。

區(qū)域發(fā)展；城鄉(xiāng)一體化；越秀區(qū)

為全面貫徹落實(shí)黨和國家關(guān)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的重大部署，實(shí)現(xiàn)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》和《廣州市委市政府關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的實(shí)施意見》的目標(biāo)，全面推進(jìn)“三舊改造”，建設(shè)國家中心城市核心區(qū)，中共廣州市委黨校越秀分校課題組研究了越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化需要解決的問題，重點(diǎn)分析了楊箕、登峰、瑤臺等“城中村”改造案例，為加快廣州市和越秀區(qū)的城鄉(xiāng)一體化步伐提供決策參考。

一、越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化基本情況

（一）轉(zhuǎn)制社區(qū)的概況

越秀區(qū)轄內(nèi)有6個(gè)轉(zhuǎn)制社區(qū)（指根據(jù)2002年廣州市委工作部署，由農(nóng)村區(qū)域和村委會(huì)“撤村改居”轉(zhuǎn)變?yōu)橹行某菂^(qū)街道和城市社區(qū)居委會(huì)，但仍未實(shí)現(xiàn)完全的城市管理，已經(jīng)被城市社區(qū)特別是商業(yè)開發(fā)區(qū)包圍的“城中村”區(qū)域），位于“中心區(qū)板塊”的有農(nóng)林、楊箕、寺右3個(gè)，位于“新城區(qū)板塊”的有登峰、西坑、瑤臺3個(gè)。后者還存在轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織行使部分社會(huì)公共治理的職能，具有“城鄉(xiāng)過渡帶”的特征。轉(zhuǎn)制社區(qū)面積共約6.3平方公里，部分地塊具有深度開發(fā)的價(jià)值，是越秀區(qū)具有重要發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。轉(zhuǎn)制社區(qū)轄內(nèi)有戶籍總?cè)丝诩s5.76萬人，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員約1.25萬人?，F(xiàn)有轉(zhuǎn)制集體經(jīng)濟(jì)組織5個(gè)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)聯(lián)社一級核算的有4個(gè)，兩級核算的有1個(gè)，下屬經(jīng)濟(jì)社11個(gè)，楊箕村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有移交全區(qū)管理。轉(zhuǎn)制社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全部是第三產(chǎn)業(yè)，大部分產(chǎn)業(yè)水平層次低，發(fā)展后勁不足，發(fā)展方向不符合國家中心城市核心產(chǎn)業(yè)功能。轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯落后于周邊地區(qū)，其中，流花街、登峰街和礦泉街三個(gè)街區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度低于全區(qū)平均水平。

（二）“城中村”改造的情況

2005年廣州市行政區(qū)劃調(diào)整以來，越秀區(qū)緊抓“中調(diào)”機(jī)遇，著力推進(jìn)“城中村”改造工作。越秀區(qū)接管原屬天河區(qū)的西坑村后，創(chuàng)新“三個(gè)一點(diǎn)”的出資方式，成功改造了西坑村、清水塘、云泉后街的供水管網(wǎng)和排水排污系統(tǒng)，解決了402棟、3331戶居民的用水難問題。目前，越秀區(qū)結(jié)合建設(shè)國家中心城市核心區(qū)，制訂實(shí)施了《加快轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化進(jìn)程實(shí)施方案》、《關(guān)于推進(jìn)“城中村”整治改造的實(shí)施意見》等文件，全力推進(jìn)“城中村”改造。楊箕村、登峰村、西坑村、瑤臺村均已列入《廣州市52條全面改造“城中村”名單》，越秀區(qū)規(guī)劃部門專門對礦泉街“城中村”編制了《礦泉地區(qū)改造規(guī)劃》，分別對瑤臺村、沙涌南村、王圣堂村三條自然村進(jìn)行了“城中村”改造規(guī)劃設(shè)計(jì)，對楊箕和寺右“城中村”改造規(guī)劃中涉及的拆遷補(bǔ)償、拆建比等問題提出了具體規(guī)劃意見。楊箕村根據(jù)“政府主導(dǎo)、以村為主、社會(huì)力量參與”原則，試點(diǎn)自主拆遷改造，2010年7月底全部拆遷1300多棟房屋,面積34.7萬平方米，12月出讓土地。

二、越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化的難點(diǎn)及其原因分析

在都市化過程中，越秀區(qū)的轉(zhuǎn)制社區(qū)在失去土地的同時(shí)，分享了城市化和改革開放的成果，卻也成為了全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中矛盾最突出、最復(fù)雜的地區(qū)。有效地解決“城中村”的問題，不僅政府重視、社會(huì)關(guān)注，轉(zhuǎn)制社區(qū)群眾更熱切期望通過改造徹底解決土地改革、“城中村”轉(zhuǎn)制、公司運(yùn)營、股份分紅、醫(yī)療養(yǎng)老等歷史遺留問題。越秀區(qū)基本公共服務(wù)已經(jīng)延伸到轉(zhuǎn)制社區(qū)，但清除規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展等方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)遺留問題的任務(wù)仍十分繁重，是對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。

（一）土地權(quán)益與供應(yīng)的二元體制與城鄉(xiāng)一體化要求相沖突

在越秀區(qū)城市化過程中，轉(zhuǎn)制社區(qū)性質(zhì)與土地所有權(quán)之間的不適應(yīng)非常明顯。中心街區(qū)與轉(zhuǎn)制社區(qū)在空間形態(tài)上已基本融為一體，但農(nóng)轉(zhuǎn)居人員仍舊固守世代相傳的那片土地，形成相對封閉的小社會(huì)，文化氛圍和生活習(xí)慣與周邊城市格格不入。這種結(jié)構(gòu)性矛盾產(chǎn)生了將社區(qū)性質(zhì)和土地性質(zhì)統(tǒng)一起來改造的強(qiáng)烈需求?！俺侵写濉币呀?jīng)轉(zhuǎn)制，但土地制度仍然是農(nóng)村集體所有性質(zhì)的二元結(jié)構(gòu)，按用途分為四類：一是宅基地，即轉(zhuǎn)制社區(qū)原住民的居住用地；二是進(jìn)入社會(huì)化生產(chǎn)和流通領(lǐng)域但尚未辦理國有土地使用證的土地；三是公共用地，如學(xué)校、道路和公共設(shè)施等占用的集體用地；四是農(nóng)耕用地，雖然目前不再用作農(nóng)耕，但其用途仍是農(nóng)用地，未經(jīng)法定程序就不能改變其用途。首先，轉(zhuǎn)制社區(qū)的集體土地受產(chǎn)權(quán)限制無法通過正常途徑實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。城中村原住民的身份已轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民，其后代也全部融入城市社區(qū)，土地卻仍為集體所有，原來村集體資產(chǎn)的繼承以及流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)。雖然法律嚴(yán)格規(guī)定轉(zhuǎn)制社區(qū)的建設(shè)用地不得流轉(zhuǎn)，但這些用地已經(jīng)通過私下的、間接的、非正常途徑進(jìn)入市場和實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)是不爭的事實(shí)。法律法規(guī)滯后于轉(zhuǎn)制社區(qū)土地利用現(xiàn)實(shí)，束縛了轉(zhuǎn)制社區(qū)的城市化進(jìn)程。其次，受土地產(chǎn)權(quán)限制，集體公用設(shè)施難以納入城區(qū)統(tǒng)一管理。轉(zhuǎn)制社區(qū)劃入越秀區(qū)管理后，其公用配套設(shè)施本應(yīng)納入轄區(qū)統(tǒng)一管理，然而，由于土地二元所有制的限制，市級每年安排的城市建設(shè)資金并沒有將這些區(qū)域的設(shè)施維護(hù)與建設(shè)納入統(tǒng)一計(jì)劃，區(qū)只能通過有限的變通方法對城中村的部分基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造。再次，土地征用成本高，改造難度大。集體土地要改變其屬性，只有通過土地征用的方式。全區(qū)轉(zhuǎn)制社區(qū)的集體所有土地盡管沒有通過征用開發(fā)程序，但是早就用于開發(fā)建設(shè)，部分用作第三產(chǎn)業(yè)，部分用作公建配套設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)制社區(qū)如果要改變其集體所有的性質(zhì)，仍按“招、拍、掛”的程序來實(shí)現(xiàn)，只會(huì)增加改造成本。轉(zhuǎn)制社區(qū)均處于城市中心，其地價(jià)比郊區(qū)農(nóng)村要高得多，必然要付出更高的改造成本。最后，由于村民原宅基地證使用年限的約定和國有土地權(quán)證使用年限到期后的續(xù)期指引的未完善，大部分農(nóng)轉(zhuǎn)居人員不愿辦理復(fù)建用地轉(zhuǎn)性工作。如果不提供大幅度地價(jià)減免優(yōu)惠，改造主體沒有積極性；如果提供優(yōu)惠，則影響城市土地收益，容易造成土地供應(yīng)失控。

（二）建筑外觀和周圍環(huán)境差，改造的經(jīng)濟(jì)成本高昂

“城中村”市政規(guī)劃滯后，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，生存空間擁擠，阻礙了城市結(jié)構(gòu)完善和土地使用效益提升，建設(shè)和改造任務(wù)十分艱巨，越秀區(qū)都市化發(fā)展速度的加快加劇了這種反差。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員利用征地補(bǔ)償金建造高密度的、用于出租的“握手樓”，私房總造價(jià)高，年出租收入高，拆遷改造需要補(bǔ)償安置的資金和公共配套資金巨大。僅楊箕村開通7條消防通道就要1.4億元。全區(qū)“城中村”違法建設(shè)具有普遍性，難以強(qiáng)制拆除的“村民”無證建筑占11.51%，集體無證建筑占2.09%。如果承認(rèn)其合法性必將加大改造補(bǔ)償成本并引發(fā)新的搶建；如果不承認(rèn)其合法性，又無法進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，“兩違建筑”補(bǔ)償彈性問題大、矛盾多，增加了“城中村”改造的難度和風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員對改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及回遷標(biāo)準(zhǔn)期望高，業(yè)主對拆遷要價(jià)過高，且不愿接受貨幣補(bǔ)償，只接受住房補(bǔ)償。改造期間居民的臨遷安置面臨巨大壓力，如瑤臺村房屋多為6、7層，建筑密度大，人口密度高，村內(nèi)沒有可調(diào)配建設(shè)用地新建安置房，只能通過先拆后建的方式實(shí)施改造。又如楊箕村村民要求村提供臨遷安置房源及按60元/每平方米來支付臨遷費(fèi)，巨大改造成本和風(fēng)險(xiǎn)往往令開發(fā)商望而卻步?！俺侵写濉备脑熘饕ㄟ^出讓土地籌集資金。單靠地塊內(nèi)平衡必然給周邊地區(qū)的交通、配套設(shè)施和城市管理帶來較大壓力，改造存在一定的難度。登峰、西坑兩村是全區(qū)人口最為密集的轉(zhuǎn)制社區(qū)之一，又處于廣州市白云山風(fēng)景區(qū)周邊高度的控制范圍內(nèi)，在廣州市的主體功能區(qū)規(guī)劃中屬于禁止開發(fā)區(qū)域，受規(guī)劃容積率控制限制，可建總量不足現(xiàn)有建筑總量50%，改造后的容積率受限，改造成本與難度都很大。如果不提高容積率，開發(fā)商無利可圖則無積極性。即使維持現(xiàn)狀的開發(fā)強(qiáng)度，仍難以達(dá)到改善城市環(huán)境的目的。如果提高容積率，不但犧牲城市環(huán)境，市政公用配套的壓力也太大。

（三）轉(zhuǎn)制社區(qū)管理體制局限，集體經(jīng)濟(jì)組織職能未理順

轉(zhuǎn)制社區(qū)作為相對獨(dú)立管理的運(yùn)行系統(tǒng)，并不希望自身權(quán)利被替代，也不希望增加制度轉(zhuǎn)換的成本，而是希望繼續(xù)通過邊緣地帶的特殊性獲取城市擴(kuò)張帶來的收益，維持地域治理的權(quán)威，通過出租屋和其他經(jīng)營用地需求增加帶來豐厚的經(jīng)濟(jì)收入，既享受政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入福利，又避免因?yàn)榧{入城市管理體系而增加成本，減輕對現(xiàn)有建筑物的管理投入及其他資源利用的限制等等制度成本。這是轉(zhuǎn)制社區(qū)政社不分、政企不分的根源，也是轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織未能從根本上完成向現(xiàn)代企業(yè)制度過渡的原因。轉(zhuǎn)制社區(qū)治理問題集中在治理結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)是：社區(qū)“兩委一站”建設(shè)與管理，各治理主體之間的關(guān)系未理順，集體經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員委員會(huì)及現(xiàn)居民委員會(huì)民主自治管理與街道黨政管理的體制滯后于中心街區(qū)；由生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)制為轉(zhuǎn)制公司中的委托代理制度與監(jiān)督制度的不完善、法律關(guān)系不清；轉(zhuǎn)制公司轉(zhuǎn)制為股份公司中政企分開與社會(huì)事務(wù)分離機(jī)制不完全；街道和社區(qū)居委會(huì)未能完全融入轉(zhuǎn)制社區(qū)，對轉(zhuǎn)制公司、轉(zhuǎn)居居民和社區(qū)居民提供的引導(dǎo)不足、協(xié)調(diào)不夠、組織不到位；轉(zhuǎn)制社區(qū)黨組織對自身地位、作用及肩負(fù)的責(zé)任認(rèn)識不清，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)薄弱，黨員隊(duì)伍素質(zhì)有待提高，形成了以轉(zhuǎn)制集體經(jīng)濟(jì)組織為管理層和執(zhí)行者，政企不分且政社不分的“類國有企業(yè)單位制式”的核狀經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理系統(tǒng)。

（四）公共服務(wù)水平低且與中心街區(qū)不均衡，社會(huì)保障體系遺留問題多

轉(zhuǎn)制社區(qū)的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障水平比中心區(qū)街道水平低，市政設(shè)施落后，“城中村”居民的生活質(zhì)量難以獲得持續(xù)提高，存在嚴(yán)峻的治安問題和嚴(yán)重的消防隱患，城鄉(xiāng)二元化的管理模式無法實(shí)施有效的居民自治，城市管理任務(wù)難以有效落實(shí)。2005年廣州市行政區(qū)劃調(diào)整后，越秀區(qū)新增的“城中村”一直是“兩搶”、“兩盜”和黃、賭、毒等違法犯罪活動(dòng)的高發(fā)區(qū)，成為國家、省、市、區(qū)綜治工作的重點(diǎn)。部分已經(jīng)達(dá)到或超過退休年齡的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的養(yǎng)老保障問題無法得到解決。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)相對較低，待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低，享受水平與中心街區(qū)存在不平衡，參保積極性不高。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員納入城鎮(zhèn)醫(yī)保體系的制度不夠合理。農(nóng)林村納入農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老保險(xiǎn)體系時(shí)，是按本體系最高繳費(fèi)基數(shù)參保，該上限也達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的下限，實(shí)際也是具備參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力和水平，卻因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)體系未能并軌，把相當(dāng)部分未達(dá)到退休年齡的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員拒之于廣州市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)體系的門外。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員實(shí)行分類納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)體系，還影響村集體經(jīng)濟(jì)組織群體間享受醫(yī)療保障的公平性。至2009年1月，農(nóng)林村才能按照新政策為123名已達(dá)到退休年齡的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員一次性繳納過渡性醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，并為111名已達(dá)到退休年齡的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員按月繳納過渡性醫(yī)療保險(xiǎn)金。

（五）經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展方式滯后，思想認(rèn)知差異較大

農(nóng)轉(zhuǎn)居人員收入來自集體股份分配占個(gè)人總收入的50%—60%，籌資建房出租收取的租金、勞務(wù)經(jīng)商收入占40%—50%，依賴集體分紅及出租屋收益的程度大。2009年，越秀區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社股民人均年收入約2.2萬元。但是，集體物業(yè)平均租金遠(yuǎn)低于周邊區(qū)域，“租賃經(jīng)濟(jì)”生存方式已經(jīng)對“城中村”后續(xù)發(fā)展帶來重大隱憂。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的文化素質(zhì)普遍低于中心街區(qū)市民，與現(xiàn)代市民的素質(zhì)要求相差甚遠(yuǎn)。全區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員中大專學(xué)歷245人，只占農(nóng)轉(zhuǎn)居總?cè)丝跀?shù)的3.25%，本科學(xué)歷91人，只占農(nóng)轉(zhuǎn)居總?cè)丝跀?shù)的1.21%，有的“城中村”甚至不能從自己下一代中選出合格的干部和經(jīng)營者。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員缺少受教育培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，知識技能低下，社會(huì)競爭能力有限，就業(yè)門路少。全區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員在本公司就業(yè)的有718人，占農(nóng)轉(zhuǎn)居總?cè)藛T數(shù)的9.52%，外出就業(yè)人員1651人，占農(nóng)轉(zhuǎn)居總?cè)藛T數(shù)的21.89%，多數(shù)在勞動(dòng)密集性企業(yè)、服務(wù)性行業(yè)從事低端的簡單勞動(dòng)，就業(yè)問題較為嚴(yán)峻。他們認(rèn)為出來社會(huì)工作工資低，高不成低不就，辛苦不能堅(jiān)持，即便是征地時(shí)安排了就業(yè)機(jī)會(huì)，也很容易下崗，成為“客觀剩余勞動(dòng)力”。他們安于現(xiàn)狀，過“食利寄生”的生活，就業(yè)意愿低，甘愿做“主觀剩余勞動(dòng)力”，他們存在“不學(xué)文化照樣掙錢”的偏見，“讀書無用論”蔓延，家長忽視子女教育，提高自身文化素質(zhì)的觀念淡薄。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員未能主動(dòng)接納城市文明和加強(qiáng)自身修養(yǎng)，物質(zhì)豐富、精神空虛，不給孩子們以健康的品行教育的情況普遍存在。德國文化哲學(xué)家斯賓格勒說:將一個(gè)城市和一座鄉(xiāng)村區(qū)別開來的不是它的范圍和尺度，而是它與生俱來的城市精神。“城中村”是以血緣、親緣、宗緣、地緣、民間信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等深層社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的鄉(xiāng)土社會(huì)生活共同體，具有血脈傳承和對村落舊址的歷史歸屬感，有深刻的文化根源，具有“空間固著性”。雖然農(nóng)轉(zhuǎn)居人員身份已經(jīng)是城市居民，已經(jīng)改變了土地所有者與經(jīng)營者的身份，但在思想意識上還沒能轉(zhuǎn)變自己的“農(nóng)民”身份，“小農(nóng)”意識根深蒂固，未完全認(rèn)同從鄉(xiāng)民到轉(zhuǎn)制居民最終到真正市民的身份轉(zhuǎn)變。此外，越秀區(qū)政府比較缺乏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對城市化和社區(qū)發(fā)展理念有一定偏差，偏重城市發(fā)展，對農(nóng)村發(fā)展不夠重視；偏重經(jīng)濟(jì)層面，對社會(huì)層面不夠重視，對基本公共服務(wù)均等化的理念了解不深。政府知道“城中村”問題的復(fù)雜性，如果處理不好會(huì)存在政治風(fēng)險(xiǎn)。但由于受制于政策、財(cái)政和制度局限，行動(dòng)上往往回避利益矛盾，某些部門對城鄉(xiāng)一體化和“城中村”改造缺乏積極性和主動(dòng)性，潛意識中沿用行政村模式來管理轉(zhuǎn)制公司，轉(zhuǎn)制公司的實(shí)際控制人及農(nóng)轉(zhuǎn)居人員也希望按照農(nóng)村模式管理或處理各種關(guān)系。

綜上分析，城鄉(xiāng)一體化的難點(diǎn)問題是長期積淀形成的，問題糾纏深，歷史原因復(fù)雜，“硬約束”因素多，既因?yàn)檎卫怼俺侵写濉钡臍v史不長，現(xiàn)行政策制度對城鄉(xiāng)一體化的支持力度不夠，有很多問題需要磨合，各方面的博弈需要一定的時(shí)間探索選擇；也因?yàn)檗r(nóng)轉(zhuǎn)居人員以及轉(zhuǎn)制社區(qū)治理工作，需要一定的時(shí)間學(xué)習(xí)和適應(yīng)，才能達(dá)到與中心街區(qū)同步和協(xié)調(diào)。要在短時(shí)間內(nèi)一攬子解決難點(diǎn)問題，明顯思想準(zhǔn)備不足，資源不足，推進(jìn)難度大。

三、推進(jìn)越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化的思路與對策

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是生產(chǎn)力發(fā)展達(dá)到較高水平的必然要求，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展簡單地理解為馬上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一樣化。越秀區(qū)首先應(yīng)當(dāng)樹立城鄉(xiāng)一體化科學(xué)發(fā)展的觀念,核心是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，政府要自覺轉(zhuǎn)變角色，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的引導(dǎo)者、推動(dòng)者、制度設(shè)計(jì)者，而不是具體項(xiàng)目的建設(shè)者。其次是城鄉(xiāng)一體化必須緊密結(jié)合貫徹落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，依照建設(shè)為廣州市國家中心城市的發(fā)展要求，與城市更新和建設(shè)越秀核心產(chǎn)業(yè)功能提升區(qū)有機(jī)結(jié)合起來。再次是越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化較難找到一個(gè)整齊劃一、多方認(rèn)可的發(fā)展方案和制度安排，必須采取“一村一策”思路，因地制宜、分類指導(dǎo)。

（一）選擇轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最優(yōu)路徑

越秀區(qū)沒有以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，只有清除城鄉(xiāng)二元體制遺留的、落后的歷史痕跡的目標(biāo)任務(wù)，越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)路向的選擇不同于其他同時(shí)擁有城鄉(xiāng)行政區(qū)域和管理體制的地區(qū)?！俺侵写濉钡拇嬖谟鞋F(xiàn)實(shí)合理性，也有歷史局限性和階段性：由地域優(yōu)勢和政策優(yōu)勢造成的低廉級差地租，為大量的外地打工者和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)提供低成本的生存空間，以物業(yè)租賃為主導(dǎo)的集體經(jīng)濟(jì)和家庭經(jīng)濟(jì)成為城中村的主要經(jīng)濟(jì)支柱，就成為城中村發(fā)展的路徑依賴，集體經(jīng)濟(jì)組織和村民不愿意改變現(xiàn)狀。但這種特殊條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，累積了日益嚴(yán)重的社會(huì)問題。要避免路徑依賴的不良影響，政府就必須在適當(dāng)時(shí)機(jī)進(jìn)行路徑再選擇，否則，既定路徑的累積性因素會(huì)使新的路徑選擇變得越來越困難。“城中村”的演化路徑（見圖1）是社會(huì)管理制度的自然演化過程，又是理性選擇過程。關(guān)鍵是選準(zhǔn)符合廣州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向，具有主導(dǎo)城市化趨勢，體現(xiàn)核心區(qū)優(yōu)勢文化的道路。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有兩條路徑選擇：一是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，使農(nóng)村達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，二是改造“城中村”，使轉(zhuǎn)制社區(qū)達(dá)到都市化。前者不適合越秀區(qū)，因?yàn)檗D(zhuǎn)制社區(qū)已經(jīng)超越了一般的城鄉(xiāng)一體化時(shí)空階段，也不是普通意義的城市化，而是納入了建設(shè)國家中心城市核心區(qū)的歷史進(jìn)程，為強(qiáng)調(diào)這一特殊性而使用“都市化”的表述。轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化是區(qū)政府的治理目標(biāo)，即推進(jìn)轉(zhuǎn)制社區(qū)這個(gè)系統(tǒng)完全融入國家中心城市核心區(qū)的系統(tǒng)。

圖1 制度變遷的路徑依賴?yán)碚摽蚣芟碌某青l(xiāng)一體化發(fā)展模型

“城中村”改造屬于“三舊”改造工作的范疇，是在城市發(fā)展到一定階段后，在促進(jìn)土地高效利用的要求下，針對舊村居的改造。它包括在“城中村、園中村、空心村”等地域建設(shè)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員公寓、改造舊物業(yè)、整治村容村貌等空間改造任務(wù)。越秀區(qū)內(nèi)“村”早已不存在，使用“城中村”這個(gè)概念只是約定俗成和直觀表達(dá)，“城中村”改造的準(zhǔn)確內(nèi)涵應(yīng)該是轉(zhuǎn)制社區(qū)系統(tǒng)更新。通過“城中村”改造這一“中間變量”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，優(yōu)點(diǎn)一是“城中村”改造前提下的轉(zhuǎn)制社區(qū)更新納入到建設(shè)國家中心城市核心區(qū)的部署，結(jié)合到建設(shè)越秀核心產(chǎn)業(yè)功能提升區(qū)之中，促使“城中村”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)符合科學(xué)發(fā)展方式和社區(qū)文化的轉(zhuǎn)變。二是“城中村”改造有利于解決城市核心內(nèi)人口、房屋和交通高密度，“城中村”外觀與中心城區(qū)極度不和諧的問題，有效地節(jié)約土地資源、公平發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)福利，達(dá)到和諧發(fā)展，體現(xiàn)了“兩型社會(huì)”的要求。以“城中村”改造為突破口的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑具有比較競爭優(yōu)勢，即“城中村”的退出和新社區(qū)的替代這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式具有比較競爭優(yōu)勢。這種優(yōu)勢源于全區(qū)深厚文化底蘊(yùn)所體現(xiàn)的差異化區(qū)域競爭優(yōu)勢。楊箕村以“城中村”改造為突破口，進(jìn)行社區(qū)更新，引入體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求的新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)“雙轉(zhuǎn)移”，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成功范例，突出體現(xiàn)了“城中村”改造的積極意義。

轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化作為越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的擇優(yōu)路徑之一，需要穩(wěn)步推進(jìn)，大膽實(shí)踐，完成“四轉(zhuǎn)變”：即“城中村”居民向現(xiàn)代市民轉(zhuǎn)變、“城中村”外觀形態(tài)向國家中心城市核心區(qū)的都市形態(tài)轉(zhuǎn)變、“城中村”過渡型社區(qū)管理向城市中心型社區(qū)管理轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)制社區(qū)土地集體所有制度向城市土地國有制度轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化和“城中村”改造三者之間的關(guān)系既是系統(tǒng)層次和邏輯遞進(jìn)的關(guān)系，也是目標(biāo)任務(wù)與實(shí)現(xiàn)方法的關(guān)系?！俺侵写濉备脑旒仁谴龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和擴(kuò)內(nèi)需保增長的重要抓手，推進(jìn)節(jié)約集約用地、破解土地供需矛盾的有效途徑，深度整合資源，改造優(yōu)化存量、提升增量的有力推手，更是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、加快社會(huì)民生建設(shè)的重大舉措，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化，最終消滅“轉(zhuǎn)制社區(qū)”形態(tài)必經(jīng)的環(huán)節(jié)。

（二）構(gòu)建利益共贏的“城中村”改造博弈機(jī)制

“城中村”改造實(shí)質(zhì)是社會(huì)環(huán)境的再改造和社會(huì)利益的再調(diào)整，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員對城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)同，歸根到底是利益選擇，深入分析多方利益格局和博弈機(jī)制有利于探索正確的“城中村”改造方式方法。開發(fā)商、被拆遷戶和政府是主要利益主體，圍繞土地產(chǎn)權(quán)歸屬和既得利益的補(bǔ)償展開博弈。開發(fā)商為實(shí)現(xiàn)其資本增值利益，會(huì)以產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)“綁架”政府，促使政府提供和延續(xù)有利于他們利益擴(kuò)張的制度安排，降低拆遷開發(fā)成本?！俺侵写濉本用裰挥性谡J(rèn)為能夠保障未來生活且能夠得到足夠的利益補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，才會(huì)接受和支持改造，但是他們由于信息不對稱和地位不平等，易受到政府的“權(quán)”和開發(fā)商的“利”的雙重約束，當(dāng)其利益訴求得不到滿足時(shí)，容易引發(fā)社會(huì)問題形成不穩(wěn)定因素。這時(shí)，政府的理念成為決定性的，即是否以民為本，通過拆遷改造有效配置城市土地資源，實(shí)現(xiàn)公共利益和社會(huì)福利最大化，讓居民更加充分享受城市發(fā)展的成果，還是僅為政績和收入。由政府主導(dǎo)構(gòu)建“城中村”改造利益主體共贏的博弈機(jī)制包含四個(gè)方面。一是減少越位、合理定位，堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的市場優(yōu)化。減少越位，是政府變強(qiáng)制管理為參與管理，變?nèi)珯?quán)管理為選擇管理。合理定位應(yīng)當(dāng)作為政府在城中村改造中始終遵守的行政原則。如拆遷補(bǔ)償時(shí)，由政府出面組織專門的專家組成評估機(jī)構(gòu)，對城中村的價(jià)值進(jìn)行合理評估、做出補(bǔ)償預(yù)算和提供補(bǔ)償辦法，在具體操作中引入村民的參與機(jī)制，以就業(yè)補(bǔ)償和社會(huì)保障補(bǔ)償來代替經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或是變被動(dòng)接受改造者為主動(dòng)項(xiàng)目參與者。政府要給開發(fā)商以適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠和讓利空間，在實(shí)現(xiàn)城市更新規(guī)劃前提下，保證開發(fā)商的市場運(yùn)作空間，以增強(qiáng)市場活力。二是培育平等的博弈主體，確保各方博弈力量的平衡。被拆遷者往往處于維權(quán)的劣勢，在力量懸殊的情況下很難實(shí)現(xiàn)各方博弈的共贏。要發(fā)揮非政府的社會(huì)團(tuán)體作用，從制度上來平衡博弈各方的力量。三是建立信息公開機(jī)制，解決博弈信息不對稱問題。政府要建立順暢的信息渠道，通告被拆遷人房屋所在地的基準(zhǔn)地價(jià)、房屋的建筑成本、拆遷人的具體拆遷計(jì)劃、步驟和對被拆遷人的補(bǔ)償數(shù)額等相關(guān)信息，便于拆遷人和被拆遷人在掌握對方信息的前提下做出理性選擇。政府應(yīng)引入公眾參與機(jī)制，保證公開、民主，讓被拆遷人充分掌握拆遷進(jìn)程和拆遷人的動(dòng)態(tài)，增加被拆遷戶的信息優(yōu)勢，增加市場的透明度。四是建立暢通的利益表達(dá)和訴求機(jī)制，兼顧各方利益。在“城中村”改造中，弱勢群體往往缺乏利益表達(dá)的基本權(quán)利和有效的表達(dá)手段，出現(xiàn)過激和群體性沖突行為。政府需要為利益的表達(dá)和博弈制定規(guī)則，保障拆遷中的利益博弈能夠健康有序地進(jìn)行。

（三）做好集體土地國有化的轉(zhuǎn)制安排和落實(shí)改造規(guī)劃

要從根本上解決“城中村”的深層次矛盾，只有通過土地所有制的整體性轉(zhuǎn)變才能實(shí)現(xiàn)，集體土地國有化轉(zhuǎn)制是城市化發(fā)展到一定階段的必然要求。集體土地國有化轉(zhuǎn)制具有比較優(yōu)勢，在目前集體房地產(chǎn)和國有房地產(chǎn)價(jià)差明顯的情況下，土地國有化是一次飛躍性的增值。轉(zhuǎn)制后的集體房地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了自由交易流轉(zhuǎn)，土地和房屋的市場價(jià)值有了第二次飛躍性的增值。要使轉(zhuǎn)制社區(qū)集體土地能夠合法地在市場上流通，顯化土地價(jià)值，使轉(zhuǎn)制社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織通過盤活土地資產(chǎn)獲得改造資金，使政府能夠統(tǒng)一有效地利用土地。目前，越秀區(qū)已經(jīng)具備了集體土地國有化轉(zhuǎn)制的可行性。第一步是政府將列入轉(zhuǎn)制社區(qū)集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地。第二步是按轉(zhuǎn)制后確認(rèn)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的配套規(guī)定，核發(fā)國有土地使用證和權(quán)屬分類房地產(chǎn)證，在繳納相應(yīng)的稅費(fèi)后，允許其進(jìn)入房地產(chǎn)交易市場流通。

“城中村”改造是一項(xiàng)龐大的工程，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分步實(shí)施，優(yōu)化改造方案，高效實(shí)施改造工程。爭取在3—5年內(nèi)楊箕、登峰、西坑、瑤臺等村完成全面改造，農(nóng)林村按局部拆建、綜合整治的思路完成改造。一是規(guī)劃先行，有序推進(jìn)“城中村”改造。要把“城中村”改造納入國家中心城市核心區(qū)發(fā)展規(guī)劃，重新調(diào)整區(qū)位、功能規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，逐步提高“城中村”的都市化水平。要綜合考慮路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、公共建筑與住宅布局群體組合和綠地系統(tǒng)、空間環(huán)境等因素的內(nèi)在聯(lián)系，使“城中村”改造與城區(qū)品質(zhì)提高、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、基礎(chǔ)設(shè)施布局相結(jié)合。在北部區(qū)域整體發(fā)展，建設(shè)“越秀核心產(chǎn)業(yè)功能提升區(qū)”的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮4個(gè)轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展需求。楊箕村采取正確的模式改造和準(zhǔn)確的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，發(fā)展為連接環(huán)市東中央商務(wù)區(qū)、天河北中央商務(wù)區(qū)、珠江新城中央商務(wù)區(qū)這一黃金三角區(qū)域的重心。二是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)組織和部門聯(lián)動(dòng)，切實(shí)保障“城中村”改造。要成立“城中村”環(huán)境整治領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對“城中村”建設(shè)整治工作提出總體思路和指導(dǎo)性政策，研究制定工作計(jì)劃，指導(dǎo)建設(shè)整治工作。要強(qiáng)化“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦公室，研究制定“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)規(guī)范性文件，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織工作。各職能部門間要形成聯(lián)動(dòng)，步調(diào)一致，制定各自落實(shí)的、又緊密配合的方案措施，根據(jù)各階段任務(wù)，編制任務(wù)分工表，將具體的改造整治任務(wù)分解到有關(guān)單位和部門，并明確責(zé)任人和完成時(shí)間。

（四）完善城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，理順“城中村”二元管理體制，建立和完善轉(zhuǎn)制社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，使“城中村”地區(qū)的社區(qū)管理水平盡快達(dá)到中心城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。

1、進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)制社區(qū)管理架構(gòu)的各方權(quán)責(zé)，創(chuàng)新轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化的管理格局。城市社區(qū)管理是城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ)，區(qū)、街道、轉(zhuǎn)制社區(qū)三級機(jī)構(gòu)要齊抓共管，切實(shí)加強(qiáng)轉(zhuǎn)制社區(qū)管理工作。街道要加強(qiáng)依法依規(guī)對轄內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性和群眾性工作履行組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查職能，充分發(fā)揮在社區(qū)工作中的主導(dǎo)作用，指導(dǎo)幫助轉(zhuǎn)制社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織建立起規(guī)范的管理制度，督促其按照現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行運(yùn)作。社區(qū)居委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織要相互支持，加強(qiáng)溝通和合作，形成社區(qū)建設(shè)合力，結(jié)合轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)由股民議決的機(jī)制，健全完善居民自治制度，強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)建設(shè)。社區(qū)居委會(huì)逐步接管轉(zhuǎn)制公司的社會(huì)管理職能，移植中心街區(qū)的社區(qū)管理工作標(biāo)準(zhǔn)，提高治理水平，建立健全社區(qū)建設(shè)與治理的長效機(jī)制。

2、深化轉(zhuǎn)制社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織體制改革。轉(zhuǎn)制社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織要主動(dòng)接受街道辦事處的指導(dǎo)和監(jiān)督，積極完善組織架構(gòu)和管理機(jī)制，依法獨(dú)立自主經(jīng)營。要按照“政企分開、政社分開”的方向，探索出資購買服務(wù)的方式，逐步將轉(zhuǎn)制社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社會(huì)管理事務(wù)剝離，交由所在社區(qū)居委會(huì)或街道負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織“去社區(qū)化”。要完善轉(zhuǎn)制公司的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營、管理科學(xué)”制度，強(qiáng)化經(jīng)營責(zé)任、注重管理創(chuàng)新，完善股東（股東代表）大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的設(shè)置、運(yùn)作和管理制度，改革公司獎(jiǎng)懲制度、重大決策管理制度、股東代表選舉制度、信息公開制度、股份分紅制度等，逐步由政府代管過渡到股東和監(jiān)事會(huì)依照制度和程序進(jìn)行監(jiān)管。打破原有集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉式產(chǎn)權(quán)模式，淡化人頭股，減少分配上的社會(huì)福利性質(zhì)，妥善處理好集體股、股權(quán)賣買、轉(zhuǎn)讓和繼承等問題，允許股東內(nèi)部協(xié)議轉(zhuǎn)讓股權(quán)，引導(dǎo)股權(quán)由分散逐步走向集中，合理繼承和流轉(zhuǎn)。

3、深化黨建機(jī)制的改革創(chuàng)新，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的政治領(lǐng)導(dǎo)與組織保障。要強(qiáng)化街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，完善社區(qū)黨組織，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基層黨組織。要加強(qiáng)轉(zhuǎn)制經(jīng)濟(jì)組織黨的建設(shè)工作，轉(zhuǎn)制經(jīng)濟(jì)組織黨組織要積極參與重大事項(xiàng)的決策，充分發(fā)揮政治核心作用，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，不斷提高黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，為推進(jìn)轉(zhuǎn)制社區(qū)都市化提供堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障，保證轉(zhuǎn)制經(jīng)濟(jì)組織黨建工作的制度化、規(guī)范化運(yùn)作。要強(qiáng)化對轉(zhuǎn)制社區(qū)黨員的培訓(xùn)、教育、管理和服務(wù)，認(rèn)真落實(shí)“三級教育培訓(xùn)”制度，組織好黨員的集體學(xué)習(xí)，不斷提高黨員的思想政治素質(zhì)，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。要突出抓好轉(zhuǎn)制經(jīng)濟(jì)組織黨的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，按照德才兼?zhèn)?，以德為先的原則，積極引進(jìn)人才，育人和選才相結(jié)合，選好城鄉(xiāng)一體化帶頭人，積極推行黨組織班子成員與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員交叉任職，選好配強(qiáng)轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，完善任用初始提名和民主推薦辦法，建立健全干部培養(yǎng)選拔鏈。要健全轉(zhuǎn)制經(jīng)濟(jì)組織的黨風(fēng)廉政建設(shè)制度，全面推行黨務(wù)、事務(wù)、財(cái)務(wù)“三公開”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。

（五）改革公共財(cái)政投入機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

適應(yīng)轉(zhuǎn)制社區(qū)居民對基本公共服務(wù)均等化的迫切要求，貫徹落實(shí)《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009—2020年）》，充分利用中心街區(qū)公共服務(wù)資源高度集聚的優(yōu)勢，著力構(gòu)建覆蓋全部轉(zhuǎn)制社區(qū)、功能完善、分布合理的宜居公共服務(wù)體系。雖然中心街區(qū)與轉(zhuǎn)制社區(qū)的基本公共服務(wù)水平仍有差別，不可能一樣化，但制度和機(jī)制應(yīng)當(dāng)靠攏并統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)作。深入貫徹落實(shí)“惠民48條”和“補(bǔ)充25條”意見，有序推進(jìn)“十項(xiàng)民生工程”，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，國家中心城市核心區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)品牌要覆蓋到轉(zhuǎn)制社區(qū)，使轉(zhuǎn)制社區(qū)居民與中心街區(qū)居民在基本公共服務(wù)領(lǐng)域都能享有同樣的權(quán)利。一要建立統(tǒng)一的財(cái)政投入體制，增加公共財(cái)政投入。要對轄區(qū)的基本公共服務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)政支付，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制社區(qū)和農(nóng)轉(zhuǎn)居人員能夠公平地享有與承擔(dān)中心街區(qū)居民同等的權(quán)利與責(zé)任。二要結(jié)合“城中村”改造，加強(qiáng)市政配套和公共建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其要加快建設(shè)義務(wù)教育、基本生活保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老院等社會(huì)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制社區(qū)與中心街區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施接軌。三要加快建立轉(zhuǎn)制社區(qū)居民的社會(huì)保障體系，將轉(zhuǎn)制社區(qū)居民、外來務(wù)工人員、服務(wù)業(yè)從業(yè)人員納入社會(huì)保障體系的工作，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)由政策全覆蓋向?qū)ο笕采w轉(zhuǎn)變。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系盡快與中心街居民統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，盡快達(dá)到同等的享受水平。探索多主體參與的投入機(jī)制，建設(shè)適應(yīng)轉(zhuǎn)制社區(qū)特點(diǎn)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、基本醫(yī)療服務(wù)體系和醫(yī)療社會(huì)保障體系，為轉(zhuǎn)制社區(qū)群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。四要加強(qiáng)轉(zhuǎn)制社區(qū)基礎(chǔ)教育建設(shè)，促進(jìn)教育公平。以實(shí)現(xiàn)廣東省推進(jìn)教育現(xiàn)代化先進(jìn)區(qū)為目標(biāo)，著眼轉(zhuǎn)制社區(qū)內(nèi)外教育資源的整合利用，完善適應(yīng)轉(zhuǎn)制社區(qū)特點(diǎn)的教育布局，推進(jìn)轉(zhuǎn)制社區(qū)內(nèi)原村辦小學(xué)的規(guī)范化改造，完成教育綜改二期工程，建立健全轉(zhuǎn)制社區(qū)的學(xué)區(qū)體系和義務(wù)教育均衡發(fā)展模式，統(tǒng)籌兼顧解決農(nóng)轉(zhuǎn)居人員子女和外來務(wù)工人員子女入學(xué)問題。

（六）促進(jìn)社會(huì)層面對城鄉(xiāng)一體化的思想認(rèn)同

農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的城市意識直接影響著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)度與效果，建立良好的城市意識需要正確引導(dǎo)，提供實(shí)質(zhì)幫助，這是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的本質(zhì)性問題。一要加強(qiáng)對黨員干部的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展觀念的教育。中共廣州市委黨校越秀分校應(yīng)加強(qiáng)對黨員干部城鄉(xiāng)一體化思想認(rèn)同的專題教育，通過課內(nèi)專題講座與課外社區(qū)調(diào)研相結(jié)合，讓廣大黨員干部了解社區(qū)居民對于城鄉(xiāng)一體化的實(shí)際要求，以增強(qiáng)他們對城鄉(xiāng)一體化的思想認(rèn)同。二要有計(jì)劃、有系統(tǒng)地開展社區(qū)教育培訓(xùn)和輿論宣傳。社區(qū)學(xué)院應(yīng)加大培訓(xùn)力度、廣度、深度，分階段逐步開設(shè)公民道德、法律法規(guī)、城市管理、健康生活等方面知識的普及性專題教育，增強(qiáng)他們的市民意識、城市意識和環(huán)境意識，引導(dǎo)轉(zhuǎn)制社區(qū)居民樹立先進(jìn)的思想觀念和道德規(guī)范，提升思想道德水平，提倡科學(xué)健康的生活方式，推動(dòng)移風(fēng)易俗，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，使他們盡快融入現(xiàn)代都市文明。宣傳部門應(yīng)充分利用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙和社區(qū)文化站，大力宣傳城中村改造的重大意義、指導(dǎo)原則、優(yōu)惠政策和實(shí)施辦法，突出宣傳城中村改造的各項(xiàng)惠民政策，取得群眾的理解和支持，在全社會(huì)營造關(guān)心支持、積極響應(yīng)“城中村”改造的良好氛圍。三要積極開展職業(yè)指導(dǎo)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)。轉(zhuǎn)制社區(qū)所在街道的社區(qū)教育分院和勞動(dòng)技能培訓(xùn)組織要認(rèn)真實(shí)施農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的文化技能教育工程，提高職業(yè)技能、就業(yè)能力和文化素養(yǎng)，創(chuàng)新就業(yè)指導(dǎo)機(jī)制和人口管理體制，實(shí)施免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)，加大創(chuàng)業(yè)鼓勵(lì)力度，加快建設(shè)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的工作體系。實(shí)現(xiàn)“城中村”人口和勞動(dòng)力有序融入都市中心區(qū)社會(huì)，提高人口城市化速率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員身份的城市化和社會(huì)認(rèn)同。四要加強(qiáng)轉(zhuǎn)制社區(qū)內(nèi)公益文化和體育休閑設(shè)施的建設(shè)。開展文明健康的群眾文體活動(dòng)，引導(dǎo)轉(zhuǎn)制社區(qū)居民逐步打破血緣、地緣狹隘眼界，充分感受城市文明，培育城市精神，增強(qiáng)對城市社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，培育城鄉(xiāng)一體化的氛圍。

[1]中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].廣州日報(bào)，2008—10—20.

[2]中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于貫徹實(shí)施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》的決定[N].廣州日報(bào)，2009—4—13.

[3]中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的實(shí)施意見[N].廣州日報(bào)，2009—2—20.

[4]王永平、陳治桃.構(gòu)建社會(huì)生活共同體——新時(shí)期城市社區(qū)建設(shè)研究[M].廣州：廣東人民出版社，2008.11.

[5]曹國棟、朱元、莊漢山.轉(zhuǎn)制社區(qū)干部培訓(xùn)實(shí)用讀本[M].廣州：廣州出版社，2006.7.

責(zé)任編輯：楊姝琴

F061.5

A

1003—8744（2011）02—0014—09

*本文系廣州市越秀區(qū)立項(xiàng)軟科學(xué)重點(diǎn)研究課題《越秀區(qū)城鄉(xiāng)一體化難點(diǎn)問題研究》（項(xiàng)目號：2009－KT－002）的最終研究成果。

2011—1—21

趙春榮（1966—），男，中共廣州市委黨校越秀分校常務(wù)副校長、教授，主要研究方向?yàn)槌鞘泄芾?，任課題負(fù)責(zé)人；盧智浩（1957—），男，中共廣州市委黨校越秀分校副校長，主要研究方向?yàn)楣补芾?；黎浩元?955—），男，中共廣州市委黨校越秀分校教研科科長、高級講師，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理。其他課題組成員：何敏聰、張耀軍分別為中共廣州市委黨校越秀分校講師、教師。