周 健 孟祥瑞

論中國行政服務(wù)中心重塑的整體性路徑
——由“收發(fā)室”到公共服務(wù)供給的整體性平臺

周 健 孟祥瑞

行政服務(wù)中心建設(shè)作為我國行政改革、政府建設(shè)的一項重要舉措與行政審批制度改革的重要成果,以其整合、協(xié)作的運(yùn)作模式,與大部制改革相呼應(yīng),成為我國整體型政府在公共服務(wù)供給中的重要平臺。行政服務(wù)中心不僅僅是一個物理平臺的建設(shè),還必須解決審批方式轉(zhuǎn)變和審批機(jī)制創(chuàng)新的問題。

整體性治理;行政服務(wù)中心;整體型政府;戰(zhàn)略價值

一、行政服務(wù)中心重塑在服務(wù)型政府建設(shè)中的戰(zhàn)略價值

(一)行政服務(wù)中心重塑促進(jìn)行政審批流程的再造

行政服務(wù)中心是在我國行政審批制度改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新型組織,承擔(dān)著代表政府部門集中辦理行政審批業(yè)務(wù)和部分公共服務(wù)事項,開展窗口式辦公的職責(zé)。行政服務(wù)中心建設(shè)的基本原則是集中受理與集中辦理,即將分散在政府各部門辦理的行政許可、行政審批事項和配套服務(wù)事項集中,形成統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺,對外提供“一站式辦公”,推行“一條龍服務(wù)”,實現(xiàn)信息共享,協(xié)作式地提供公共服務(wù)。行政服務(wù)中心為公民、企業(yè)、社會組織帶來“時間空間上的壓縮”、“統(tǒng)一規(guī)范的審批標(biāo)準(zhǔn)”等便利,有效解決以往行政審批程序冗雜、審批效率低下、收費不規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量不高等問題。在政府管理中,行政服務(wù)中心作為深化行政體制改革的助推器,決定了它在建設(shè)服務(wù)型、整體型政府中的重要作用。然而,到目前為止,全國范圍內(nèi)的行政服務(wù)中心中,有很多仍然處于行政服務(wù)中心建設(shè)的初級水平,行政服務(wù)中心還只是一個“收發(fā)室”,只起到集中收件的作用,審批工作仍然要將申報材料拿回政府各職能部門進(jìn)行審批。顯然,當(dāng)前的行政服務(wù)中心的建設(shè)水準(zhǔn)離作為一個整體結(jié)構(gòu)向社會提供公共服務(wù)的平臺建設(shè)要求仍然存在較大的距離。行政審批流程再造,是行政服務(wù)中心重塑的關(guān)鍵環(huán)節(jié),在行政服務(wù)中心新一輪的建設(shè)中,應(yīng)克服當(dāng)前行政服務(wù)中心建設(shè)存在的問題,加快推進(jìn)行政審批流程的再造。

(二)行政服務(wù)中心重塑增強(qiáng)服務(wù)型政府的服務(wù)能級

十七大報告指出:“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府?！薄?〕而要提高服務(wù)型政府的服務(wù)能級,服務(wù)型政府應(yīng)切實加快整體型政府的建設(shè)步伐。?？怂怪赋隽苏w主義的七個部分的內(nèi)容,其中包括“以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織建設(shè)”和“一站式服務(wù)”。一站式服務(wù)有多種形式,包括一站式商店 (在一個地方提供多種行政服務(wù))、一站式窗口 (與特定的顧客進(jìn)行面對面的交往),以及網(wǎng)絡(luò)整合服務(wù)。對于政府機(jī)構(gòu)來說,一站式服務(wù)在于把一些分散的服務(wù)功能集中起來,以便解決一些重復(fù)的問題,減少公民和企業(yè)的成本,〔2〕以期提高地方政府在吸引投資中的競爭力。服務(wù)型政府要求以顧客需求為導(dǎo)向,盡可能方便廉價地提供公民、企業(yè)與社會所需的公共服務(wù),從而增強(qiáng)政府回應(yīng)社會需求的能力。行政服務(wù)中心重塑應(yīng)成為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要舉措,行政服務(wù)中心所帶來的政府公共服務(wù)的高效率應(yīng)成為地方政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下重要的競爭力。行政服務(wù)中心重塑,將促使政府內(nèi)部各個職能部門、各個層級在行政審批活動中有效利用稀缺資源、協(xié)調(diào)一致、功能進(jìn)一步整合,從而消除政策上互相排斥的情景。行政服務(wù)中心與公民、企業(yè)、社會組織需求的無縫對接、高效服務(wù)將快速提升政府的外部效率,從而放大政府的服務(wù)功能。

(三)行政服務(wù)中心重塑力促透明廉潔政府建設(shè)

行政服務(wù)中心的運(yùn)行以“集中、透明、便民、高效”為原則,實行“一個窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)”。行政服務(wù)中心重塑應(yīng)在行政服務(wù)中心內(nèi)部管理的各環(huán)節(jié)建立政務(wù)公開制、監(jiān)督考核制、首問責(zé)任制、文明接待制、收件回執(zhí)制、責(zé)任追究制等制度,設(shè)置投訴電話和投訴意見箱。筆者認(rèn)為行政服務(wù)中心重塑應(yīng)堅持“九公開”原則。所有進(jìn)駐事項都要按照 “審批事項、審批主體、審批依據(jù)、申報材料、審批流程、法定時限、承諾時限、收費依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)”的“九公開”要求,在行政服務(wù)中心窗口和網(wǎng)上進(jìn)行公示,實行陽光操作。凡不予受理的事項,應(yīng)當(dāng)書面向申請人說明理由,并告知其依法享有申請行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利;對需上報、轉(zhuǎn)報審批的事項,應(yīng)當(dāng)及時辦理,在本級審批權(quán)限內(nèi),不得出現(xiàn)申請人往返于窗口與部門之間的現(xiàn)象。有條件的地方政府可以開展第三方行政效能滿意度測評。在行政服務(wù)中心重塑的過程中,這些舉措將有力推進(jìn)透明廉潔政府建設(shè)。

二、整體性治理的內(nèi)涵及其在我國政府實踐中的兩極模式

(一)整體性治理的內(nèi)涵分析

20世紀(jì) 70年代末 80年代初西方發(fā)達(dá)國家興起的政府再造運(yùn)動 (Reinventing Government),試圖去改變政府長久以來的傳統(tǒng)模式即官僚制運(yùn)作的方式,減少政府的管制、在公共領(lǐng)域引入競爭機(jī)制、引進(jìn)企業(yè)管理理念與手段,以提高政府管理效率、轉(zhuǎn)變政府職能,打造“競爭性政府”、“企業(yè)化政府”。這些改革舉措在提高政府行政效率方面有明顯的積極作用和效果,但是,行政實踐中的一些問題也暴露出來:如政府部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào),以競爭為核心理念也導(dǎo)致政府各部門滋長了自我中心主義等,表現(xiàn)為部門之間的目標(biāo)互相沖突,政府各個部門考慮更多的是本部門的利益,以對本部門和對上級主管負(fù)責(zé)為工作目的,而不是著重對公民和社會即服務(wù)對象負(fù)責(zé)。

針對以上問題,政策制定者與學(xué)術(shù)界試圖做更大的努力,以促進(jìn)政府橫向的協(xié)調(diào)和不同部門之間的整合,這是整體性治理的重要理念與主要觀點。整合的政府 (Joined-up Government)口號起源于英國,如今在西方發(fā)達(dá)國家正廣泛盛行。整體性治理的內(nèi)涵包括“中央行政部門不同政策領(lǐng)域之間日益增加的橫向整合,部委與其代理機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部縱向整合以及地方機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)時進(jìn)行的協(xié)作”。〔3〕整體性治理旨在 “排除相互破壞與腐蝕的政策情境,更好地聯(lián)合使用稀缺資源,促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作,為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)?！薄?〕總之,“整體型政府”是通過加強(qiáng)中央政府的控制力和部門之間的縱向與橫向的協(xié)作能力,以提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

整體性治理包括中央行政部門不同政策領(lǐng)域之間日益增加的橫向整合,以及地方機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)時進(jìn)行的協(xié)作。因此,筆者認(rèn)為,在中國政府整體性治理的實踐中明顯地存在著兩極模式:即大部門體制是整體性治理在政府宏觀實踐中的路徑選擇,行政服務(wù)中心是整體性治理在政府微觀實踐中的平臺建設(shè)。見下表:

整體性治理在我國政府實踐中的兩極模式

(二)大部門體制:整體性治理在政府宏觀實踐中的路徑選擇

所謂“大部門體制”,是指在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中,將職能相近的部門加以整合,形成寬職能、大部門的政府組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制。按照大部制的思路調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu),不僅可以減少政府部門之間職能交叉、重疊,政出多門,相互推諉、扯皮等方面的問題,而且對降低行政成本,提高行政效率也具有重要意義。2007年,黨的十七大報告明確提出:“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),減少行政層次,降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題?！薄?〕這確定了政府新一輪改革的基本原則,也符合整體型政府的改革趨勢與方向。2008年開始的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,本著降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題,開啟了我國政府機(jī)構(gòu)改革的新一輪浪潮,而大部門體制作為這一輪政府改革的關(guān)鍵詞,成為整體性治理在我國政府宏觀實踐中的路徑選擇。

構(gòu)建整體型政府的主要做法是通過機(jī)構(gòu)的重組,職能的重理,實現(xiàn)部門間的有效協(xié)同,提高政府回應(yīng)社會需求的能力。在政策制定的層面,即在宏觀層面,西方發(fā)達(dá)國家都將建立大部門體制作為整體性治理在政府宏觀實踐中的路徑選擇。發(fā)達(dá)國家的內(nèi)閣部門一般都采取大部制的綜合設(shè)置形式,數(shù)量一般保持在 15—20個之間。我國的大部制改革,按照精簡、統(tǒng)一、高效的行政改革方向和設(shè)立相對集中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的要求,大部制改革將政府部門設(shè)置中那些職能的實現(xiàn)存在密切相關(guān)關(guān)系、業(yè)務(wù)范圍存在交叉關(guān)系或前后關(guān)系的事項相對集中,由一個部門統(tǒng)一管理,即所謂“大部制”的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在大部制改革方案中,政府部門的管理范圍較廣,職能綜合性得到加強(qiáng),比如新組建的交通運(yùn)輸部由原交通部、民航總局、郵政等與交通關(guān)系密切的部門整合組建。大部制的機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠有效避免職能交叉,使組織內(nèi)部協(xié)調(diào)順暢,提高政府行政效率,這一宏觀層的整體性路徑有利于實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)式的治理模式、實現(xiàn)宏觀層面政策戰(zhàn)略的有效協(xié)調(diào)。在我國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃期間,政府建設(shè)應(yīng)圍繞建設(shè)整體型政府不斷推進(jìn)、完善大部門體制,給部門間的有效協(xié)同創(chuàng)造體制條件。

(三)行政服務(wù)中心:整體性治理在政府微觀實踐中的平臺建設(shè)

西方發(fā)達(dá)國家在整體性治理的改革浪潮中對政府公共服務(wù)供給的平臺建設(shè)進(jìn)行了積極的探索。如澳大利亞建立的聯(lián)合中心 (Centerlink)(與我國行政服務(wù)中心類似),澳大利亞進(jìn)行的合作更關(guān)注下級組織的協(xié)作,例如建立一站式服務(wù)中心,提供無縫隙的公共服務(wù)。1993年,英國對出口企業(yè)采取“一站式商店”的服務(wù),把涉及出口管理的政府部門審批工作集中在一起辦公,企業(yè)在這里可以一次辦完所有手續(xù),因而很受公眾的歡迎。德國也在市政府這一級開辦大量的“一站式商店”服務(wù)。〔6〕意大利開發(fā)出了為顧客提供“一站式”服務(wù)的互動技術(shù),建立了專為企業(yè)的一站式服務(wù),一個辦公室就可以對諸如開設(shè)新工廠、現(xiàn)有工廠擴(kuò)展等事務(wù)提供原來需要很多部門完成的審批工作?！?〕加拿大也有類似機(jī)構(gòu)。例如,加拿大多倫多市政廳設(shè)置的“行政許可走廊”,類似于美國洛杉磯的“市政大廳”,它是一個相關(guān)行政許可機(jī)關(guān)集中辦公的場所。

從 1999年起,我國各地開始大規(guī)模地設(shè)立行政服務(wù)中心。然而,行政服務(wù)中心不僅僅是一個物理平臺的建設(shè),還必須解決審批方式轉(zhuǎn)變和審批機(jī)制創(chuàng)新的問題。但是,在行政審批制度改革和行政服務(wù)中心的建設(shè)中仍存在以下難點問題,需要在整體性治理思想的指導(dǎo)下,在下一輪行政服務(wù)中心的重塑中去著力解決:

1、行政服務(wù)中心建設(shè)與形勢任務(wù)的要求相比仍顯不足。一是審批方式相對繁瑣。迄今為止,基本上還是采用傳統(tǒng)的審批方式,即逐級審批、層層把關(guān),環(huán)節(jié)較多、程序相對復(fù)雜。前幾輪行政審批制度改革雖然對行政審批事項作了大量的削減和調(diào)整,但審批事項總體上還是比較多。二是審批流程尚需優(yōu)化。并聯(lián)審批的問題尚未從根本上得到解決,實際審批過程中基本上還是“串多并少”,流程優(yōu)化未能做到全覆蓋,部門之間配合不夠,協(xié)調(diào)較差,缺乏同步。

2、相對集中行政審批權(quán)推進(jìn)較慢。一是 “應(yīng)進(jìn)則進(jìn)”存在一定障礙?！耙夏壳胺稚⒌膶徟翱?實行‘一門受理,集中審批’的辦件模式,防止‘行政服務(wù)中心’變成‘收發(fā)中心’?！薄?〕與相對集中行政審批權(quán)的要求相距較遠(yuǎn),客觀上,根據(jù)一些行政服務(wù)中心的現(xiàn)有條件,短期內(nèi)要想做到“應(yīng)進(jìn)則進(jìn)”并不現(xiàn)實,主觀上有些部門態(tài)度不夠積極。二是部門內(nèi)部的審批管理整合不夠。有些部門內(nèi)部審批還沒有做到相對向一個科室集中,導(dǎo)致部門內(nèi)部職責(zé)重疊,內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多,審批效率不高。三是行政審批信息化建設(shè)較為滯后。目前一些行政服務(wù)中心尚未建立統(tǒng)一的網(wǎng)上行政審批服務(wù)平臺,各職能部門內(nèi)部的審批系統(tǒng)基本上都是由相關(guān)業(yè)務(wù)條線開發(fā)并負(fù)責(zé)管理,彼此間互相獨立,信息資源不能共享,跨條線的連接和同步操作無法實現(xiàn)。行政審批信息化建設(shè)的滯后使相對集中行政審批權(quán)推進(jìn)較慢。

3、行政審批監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。一是行政審批不夠透明。審批過程缺乏透明度,行政相對人了解不到審批過程的動態(tài)情況,行政審批尚未做到標(biāo)準(zhǔn)化、格式化,規(guī)范性較為欠缺,政務(wù)公開的力度和深度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。二是監(jiān)督制約不夠完善。一些行政服務(wù)中心缺乏統(tǒng)一的審批與監(jiān)察電子數(shù)據(jù)處理平臺,無法對行政審批及其日常監(jiān)管實行實時監(jiān)控,對審批流程及各環(huán)節(jié)的操作不能做到有效掌握。

三、整體性治理對我國行政服務(wù)中心重塑的啟示

(一)從簡單的辦事窗口的整合到窗口后臺職能部門的協(xié)作

首先,清晰界定行政服務(wù)中心的職能?！拔覀兛梢詫⑿姓?wù)中心的發(fā)展納入到整個政府職能變遷的過程中來考察。只有弄清了整個政府職能的發(fā)展趨勢,才能把握住我國的行政服務(wù)中心的職能發(fā)展方向”?！?〕我國政府正在從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,而政府結(jié)構(gòu)也正由破碎化走向整體性的整體型政府。因此,行政服務(wù)中心在職能定位上要以整體性、服務(wù)型為目標(biāo),以提供便捷高效的行政審批服務(wù)為主要職能,逐步將一些政府公共服務(wù)項目納入行政服務(wù)中心平臺進(jìn)行供給。

“協(xié)作就是對特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織參與到同一個過程中,彼此相互聯(lián)系,利用共同的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和組織結(jié)構(gòu),對領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)議題采取行動或共同決策?！?0〕Mandell和 Steel man對協(xié)作的形式作了劃分,其中包括永久的、有規(guī)則的合作與協(xié)調(diào),多組織通過正式的制度安排,為了一個或多個特定目的而參與到有限活動中。〔11〕協(xié)調(diào)的具體方法有很多:可以是行政協(xié)助,即各職能部門在履行職責(zé)過程中若遇到自身無法解決的因素阻滯,可向不存在隸屬關(guān)系的行政部門請求幫助,受到請求的組織予以幫助其實現(xiàn)行政職能;可以是移送處理,即某一職能部門的進(jìn)駐窗口在提供公共服務(wù)或執(zhí)行審批職能時,若發(fā)現(xiàn)有超出自身職能范圍的,移送有關(guān)部門或窗口處理;也可是互相認(rèn)可,即進(jìn)駐行政服務(wù)中心的窗口之間對某一事項的審批或服務(wù)提供互相承認(rèn)其合法性。這樣一來,則避免了重復(fù)處理、重復(fù)檢驗,避免了不同窗口對同一事項作出不同結(jié)論的可能?！?2〕

行政服務(wù)中心不能只是在形式上為各進(jìn)駐部門提供統(tǒng)一的場地,整體性治理思想指導(dǎo)下的行政服務(wù)中心重塑不僅需要整合各進(jìn)駐部門資源,還要注重更深層次的協(xié)作。行政服務(wù)中心重塑的整體性路徑需要在機(jī)構(gòu)設(shè)置上按功能分區(qū),將服務(wù)事項、審批事項集中于窗口受理、辦理,推進(jìn)所有事項辦事流程的再造,這就需要各職能部門內(nèi)部首先進(jìn)行有效整合,將審批事項和公共服務(wù)事項集中到一個科,并整建制進(jìn)駐行政服務(wù)中心。同時,各部門應(yīng)進(jìn)行有效整合,減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、壓縮辦理時限。要全面推行并聯(lián)辦理,努力杜絕事項辦理在行政服務(wù)中心外部循環(huán)。一個審批或服務(wù)事項需要兩個以上機(jī)關(guān)辦理的,做到 “能并的不串,能合的不分”,按照“一口收件、抄告相關(guān)、同步審批、限時完成”的要求,尤其是企業(yè)登記注冊須實行并聯(lián)審批。通過部門內(nèi)部和部門之間的有效整合和協(xié)作,切實實現(xiàn)從簡單的辦事窗口的整合到窗口后臺職能部門的協(xié)作。

(二)創(chuàng)新行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)文化

從組織文化的角度來看:職能的界定和組織構(gòu)架上的改革作為行政服務(wù)中心的筋骨,需要與其相輔相成的血肉共同組成鮮活的行政服務(wù)中心的機(jī)體。行政服務(wù)中心重塑的整體性路徑必然需要依賴于機(jī)構(gòu)文化的創(chuàng)新。

首先是信任。希克斯認(rèn)為整體性治理中需要以信任機(jī)制作為一種關(guān)鍵性的整合。行政服務(wù)中心一方面需要取得授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的信任,另一方面,進(jìn)駐職能部門須互相信任。信任是協(xié)作的前提。信任包括五方面內(nèi)容:公開的監(jiān)督機(jī)制、公開的法律約束、公開的鑒定機(jī)制、公開的反饋機(jī)制以及公開的合作規(guī)范。信任機(jī)制是實現(xiàn)互相合作的前提,是行政服務(wù)中心整合協(xié)調(diào)的必要條件。二是組織理念構(gòu)建。理念文化是組織文化的最深層次的核心內(nèi)容。一個組織的性質(zhì)定位及其所表現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行機(jī)制和流程在一定程度上受理念的影響。作為構(gòu)建整體型政府的重要一環(huán),若要實現(xiàn)中心的整體化、協(xié)同式運(yùn)作,實現(xiàn)為公民和社會服務(wù),首先要拋棄陳舊的理念。行政服務(wù)中心建設(shè)遇到的各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、程序混亂等問題,就是由于傳統(tǒng)行政理念的影響,包括“部門主義”促生了審批環(huán)節(jié)中部門利益至上、層層設(shè)卡、權(quán)力尋租等問題,“政府本位”使得公民、企業(yè)、社會組織的正常申請審批的過程像是在“求政府辦事”而不是“接受政府提供服務(wù)”,等。而行政服務(wù)中心重塑的思想理念基礎(chǔ)要求實現(xiàn)“社會本位”、“公民本位”。三是價值建設(shè)。在傳統(tǒng)的組織文化影響下,政府的價值以管制、領(lǐng)導(dǎo)為主。而整體性治理主張的價值體系更注重正直、責(zé)任、尊重、服務(wù)、公平、創(chuàng)新、團(tuán)隊、卓越、誠實、承諾、質(zhì)量、公開、溝通、肯定、響應(yīng)、信任、效能、領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)意等價值?！?3〕所以,行政服務(wù)中心重塑要以這些關(guān)鍵詞的深刻內(nèi)涵豐富機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作和工作人員日常工作中的價值取向。

(三)再造行政審批流程

我國政府以傳統(tǒng)的官僚制模式構(gòu)建的工作流程中,以部門為工作單位,而部門內(nèi)部以等級鏈為結(jié)構(gòu)形式。這種模式下的政府辦事模式受部門主義影響,各部門各科各室分開受理事項。而行政服務(wù)中心流程再造的思路就是針對審批事項,按照公眾辦事的流程對職能部門進(jìn)駐中心的窗口進(jìn)行程序上的整合。為提高行政審批的效率,應(yīng)從四個方面努力:一是堅持“九公開”原則。所有進(jìn)駐事項都要按照“審批事項、審批主體、審批依據(jù)、申報材料、審批流程、法定時限、承諾時限、收費依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)”的“九公開”要求,在行政服務(wù)中心窗口和網(wǎng)上進(jìn)行公示,實行陽光操作。凡不予受理的事項,應(yīng)當(dāng)書面向申請人說明理由,并告知其依法享有申請行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利;對需上報、轉(zhuǎn)報審批的事項,應(yīng)當(dāng)及時辦理,在本級審批權(quán)限內(nèi),不得出現(xiàn)申請人往返于窗口與部門之間的現(xiàn)象。二是推進(jìn)“并聯(lián)審批”。對同一個行政審批事項涉及兩個及其以上部門辦理的,實行并聯(lián)審批制。鑒于并聯(lián)審批在實踐中確實困難較大,并聯(lián)審批先從建設(shè)項目開始,逐步推開。通過整合式的業(yè)務(wù)流程再造,以多個部門的“并聯(lián)審批”代替以往的“串聯(lián)審批”。三是服務(wù)承諾和限時辦結(jié)。堅持“一次告知,二次辦結(jié)”的業(yè)務(wù)操作規(guī)程,建立退件書面告知制度,實行服務(wù)承諾和限時辦結(jié)。四是精簡環(huán)節(jié)和壓縮流程。各進(jìn)駐部門應(yīng)不斷規(guī)范和優(yōu)化項目管理,制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程,全面梳理、精簡和優(yōu)化審批流程,實施審批流程再造,切實減少不必要的申請材料與辦理手續(xù),改進(jìn)審批方式,進(jìn)一步壓縮時限。

(四)借力信息技術(shù)提升各部門審批的協(xié)同能力

作為新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu),行政服務(wù)中心重塑的整體性路徑需要先進(jìn)的信息技術(shù)作為依托。信息技術(shù)是實現(xiàn)“一站式”辦公、“一體化公共服務(wù)”的必要條件。行政服務(wù)中心在形式上是要求各職能部門以窗口形式進(jìn)駐,并按整體性治理的要求,對各窗口進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)。其協(xié)調(diào)的重要手段之一便是信息技術(shù)。它作為行政服務(wù)中心流程再造的支持者,將中心各窗口及各窗口和其所隸屬的職能部門鏈接起來。

政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新離不開電子政務(wù)的支撐。加強(qiáng)行政服務(wù)中心電子政務(wù)建設(shè),建立政務(wù)服務(wù)辦公系統(tǒng),逐步實現(xiàn)行政審批項目數(shù)字化管理,應(yīng)當(dāng)成為各級行政服務(wù)中心的重要發(fā)展方向?！?4〕首先,發(fā)展電子政務(wù),盡可能網(wǎng)上審批。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、分步實施的要求,將行政服務(wù)中心的信息化建設(shè)納入政府電子政務(wù)建設(shè)的總體規(guī)劃。充分利用政府門戶網(wǎng)站及現(xiàn)有政務(wù)網(wǎng)資源,通過互聯(lián)互通,推進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同,構(gòu)建并完善行政服務(wù)中心以及各職能部門多位一體的審批網(wǎng)絡(luò)體系。充分利用信息化手段,逐步導(dǎo)入數(shù)字認(rèn)證等先進(jìn)技術(shù),積極開展網(wǎng)上審批,提高網(wǎng)上審批的實效性。通過增強(qiáng)網(wǎng)上公示、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上投訴和網(wǎng)上監(jiān)管等功能,提高審批效率和服務(wù)水平,為申請人提供更加快捷、方便的服務(wù)。其次,進(jìn)一步完善建設(shè)項目審批跟蹤監(jiān)督系統(tǒng),延伸電子信息跟蹤監(jiān)察范圍,逐步實現(xiàn)網(wǎng)上全過程跟蹤。對各部門實施的行政審批行為實施網(wǎng)上實時監(jiān)控、預(yù)警糾錯,最大限度地減少審批過程的隨意性,為實時督查、糾偏改進(jìn)提供保證。這些舉措對提升各部門審批的協(xié)同能力具有重要價值。

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(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

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周健,華東師范大學(xué)政治學(xué)系政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生,中共上海市閔行區(qū)委黨校教師,研究方向:公共治理與執(zhí)政黨建設(shè)研究。

孟祥瑞,上海師范大學(xué)法政學(xué)院行政管理專業(yè),研究方向:公共管理與公共政策。上海 200241