羅麗萍

廣西北部灣投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

羅麗萍

一、問題的提出

2006年，《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》得到國務(wù)院正式批準(zhǔn)，廣西壯族自治區(qū)啟動(dòng)了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，提出大力發(fā)展北部灣地區(qū)，力爭將北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為我國新的一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長極。2009年，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)已實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資1994.51億元，同比增長54.8%，帶來GDP總量2450.23億元，同比增長15.9%，財(cái)政收入332.39億元，同比增長22%。根據(jù)規(guī)劃，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)將大力發(fā)展港口、核電站、造紙、煉油、鋼鐵、石化、煤電等大項(xiàng)目，這些項(xiàng)目將對(duì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境造成重大影響。

在2009年哥本哈根大會(huì)上，中國向世界承諾到2020年GDP的能源消耗減排量比2005年再減少40-45%。溫總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)提出：面對(duì)氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我們必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，采取更加強(qiáng)有力的政策措施與行動(dòng)，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，努力控制溫室氣體排放，加強(qiáng)節(jié)能減排，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。面對(duì)節(jié)能減排的目標(biāo)，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)作為新興的經(jīng)濟(jì)區(qū)，其投資項(xiàng)目建設(shè)不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，有必要對(duì)其投資項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，尤其要構(gòu)建基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、科學(xué)的投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以評(píng)價(jià)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的投資項(xiàng)目績效優(yōu)劣程度，以實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)

1.區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯。至2010年1月，國務(wù)院已批準(zhǔn)了10多個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，范圍從東部、南部延伸到中部、西部、東北等地區(qū)，東部沿海地區(qū)仍然是“崛起”主角。國家通過發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)特色板塊崛起，強(qiáng)化以區(qū)域?yàn)閱挝坏木C合開發(fā)，打破傳統(tǒng)的行政劃分，集中力量推動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地處華南經(jīng)濟(jì)圈、西南經(jīng)濟(jì)圈和東盟經(jīng)濟(jì)圈的結(jié)合部，是我國西部大開發(fā)地區(qū)唯一的沿海區(qū)域，也是我國與東盟國家既有海上通道、又有陸地接壤的區(qū)域，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，戰(zhàn)略地位突出。

2.經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。從我國沿海發(fā)達(dá)區(qū)域來看，近幾年批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)區(qū)并不是實(shí)力雄厚的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，產(chǎn)業(yè)大多處于起步發(fā)展階段，規(guī)模以上產(chǎn)值項(xiàng)目少、產(chǎn)業(yè)鏈不長。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)也是如此，總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不強(qiáng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較低，現(xiàn)代大工業(yè)少，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)薄弱，經(jīng)濟(jì)要素分散，缺乏大型骨干企業(yè)和中心城市帶動(dòng)；港口規(guī)模不大，競爭力不強(qiáng)，集疏運(yùn)交通設(shè)施依然滯后，快速通達(dá)周邊省特別是珠三角大市場(chǎng)以及東盟國家的陸路通道亟待完善，與經(jīng)濟(jì)腹地和國際市場(chǎng)聯(lián)系不夠緊密；現(xiàn)代市場(chǎng)體系不健全，民間資本不活躍，創(chuàng)業(yè)氛圍不濃；近海地區(qū)生態(tài)保護(hù)及修復(fù)壓力較大；社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，人才開發(fā)、引進(jìn)和儲(chǔ)備不足等。其余產(chǎn)業(yè)大多處于起步發(fā)展階段，規(guī)模以上產(chǎn)值項(xiàng)目少、產(chǎn)業(yè)鏈不長。

3.資源比較豐富：所批準(zhǔn)的區(qū)域大多屬于沿海、沿邊地區(qū)，資源條件比較好。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)岸線、土地、淡水、海洋、農(nóng)林、旅游等資源豐富，環(huán)境容量較大，生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)良，人口承載力較高，開發(fā)密度較低，發(fā)展?jié)摿^大，是我國沿海地區(qū)規(guī)劃布局新的現(xiàn)代化港口群、產(chǎn)業(yè)群和建設(shè)高質(zhì)量宜居城市的重要區(qū)域。

三、投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)考慮的因素

從國內(nèi)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，傳統(tǒng)項(xiàng)目評(píng)價(jià)主要強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目的成本超支、工期延長、投資回收期、投資內(nèi)部報(bào)酬率等經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，其核心一是強(qiáng)調(diào)投資者利益的經(jīng)濟(jì)績效，二是評(píng)價(jià)對(duì)象僅局限于項(xiàng)目本身。而對(duì)于一些非財(cái)務(wù)指標(biāo)以及項(xiàng)目當(dāng)期和長遠(yuǎn)的社會(huì)影響，特別是環(huán)境和就業(yè)影響的有效性和公平性沒有給予足夠的重視。而國內(nèi)常見的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以搜集、評(píng)價(jià)結(jié)論滯后、評(píng)價(jià)與管理脫節(jié)等體制性因素的影響，使得評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性和對(duì)項(xiàng)目管理工作應(yīng)有的約束指導(dǎo)作用受到制約。因此，設(shè)計(jì)投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)考慮如下因素：

1.考慮評(píng)價(jià)內(nèi)容的科學(xué)性和完整性。評(píng)價(jià)體系的建立必須要用到科學(xué)依據(jù)，具體指標(biāo)的選擇應(yīng)該能夠比較客觀和真實(shí)的反映出組織在項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的綜合績效，注意指標(biāo)間的相互聯(lián)系，能夠全面反映評(píng)價(jià)目標(biāo)的內(nèi)涵。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為一個(gè)整體，必須要有較廣的覆蓋面，盡可能使所選取的指標(biāo)能充分反映項(xiàng)目情況的全貌，綜合反映出影響項(xiàng)目績效水平的各種主要因素，為了做到全面準(zhǔn)確，必須建立綜合的多層次的評(píng)價(jià)體系。

2.考慮項(xiàng)目的全過程動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)應(yīng)該覆蓋項(xiàng)目從開始到結(jié)束的完整生命周期（如圖1），根據(jù)項(xiàng)目所處階段不同，具體評(píng)價(jià)內(nèi)容可有所側(cè)重和調(diào)整，例如對(duì)決策、建設(shè)和生產(chǎn)階段進(jìn)行事前、事中和事后評(píng)價(jià)，使評(píng)價(jià)行為更具連續(xù)性，有利于不同階段的項(xiàng)目評(píng)價(jià)信息銜接成，并根據(jù)結(jié)果實(shí)時(shí)反饋和及時(shí)調(diào)整，以保證評(píng)價(jià)結(jié)論的科學(xué)性和權(quán)威性。

圖1 項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)間范圍示意圖

3.考慮項(xiàng)目影響的廣泛性。區(qū)域發(fā)展中的投資項(xiàng)目建設(shè)周期長，投資巨大，影響面廣泛，其投資將改變整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，包括區(qū)域GDP總量、產(chǎn)業(yè)布局、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、資源利用、人力、物力、財(cái)力配置等，甚至波及到更大范圍的區(qū)域或全國。因此，對(duì)區(qū)域投資項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)只有建立在對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的分析和未來趨勢(shì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，才能綜合分析投資項(xiàng)目與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性及融合程度。所以，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，不能只孤立的分析本項(xiàng)目，而要進(jìn)行全面地綜合評(píng)價(jià)。

4.考慮定量與定性分析結(jié)合。投資項(xiàng)目的績效既包括有形的、可以量化的影響，如投資報(bào)酬率、投資回收期、對(duì)GDP的拉動(dòng)、節(jié)能減排量等，這些可以用價(jià)值型指標(biāo)進(jìn)行量化，但同時(shí)還包括更多的不能量化的影響，難以用價(jià)值指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算。對(duì)于前者，要以定量分析為主，運(yùn)用國民經(jīng)濟(jì)核算理論和數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)理論及方法進(jìn)行計(jì)算；而對(duì)于無形的影響，必須進(jìn)行定性分析或比較性描述，從而使績效評(píng)價(jià)做到準(zhǔn)確、完整。而且指標(biāo)體系需充分考慮可操作性條件，指標(biāo)體系并非越大越好，指標(biāo)也非越多越好，要充分考慮投資項(xiàng)目建設(shè)規(guī)律和各個(gè)階段的特點(diǎn)，數(shù)據(jù)取得的可靠性和代表性，盡量采用現(xiàn)行條件下的相關(guān)材料和較準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)資料。

四、投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

在對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目評(píng)價(jià)內(nèi)容綜合的基礎(chǔ)上，將投資項(xiàng)目績效內(nèi)容概括為經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、生態(tài)績效和可持續(xù)發(fā)展績效。

1.經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效益最大化是投資項(xiàng)目的基本目標(biāo)之一，投資項(xiàng)目績效要求合理使用資金，獲得最大的效益。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，就是根據(jù)國家長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)需要，采用費(fèi)用與效益分析的方法，從整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考察項(xiàng)目付出的代價(jià)和貢獻(xiàn)，評(píng)估項(xiàng)目投資行為在經(jīng)濟(jì)上的合理性。該類指標(biāo)主要包括項(xiàng)目管理、成本控制和效益實(shí)現(xiàn)等指標(biāo)。

2.社會(huì)績效指標(biāo)。項(xiàng)目投資在考慮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)必須考慮社會(huì)效益。甚至必須把社會(huì)效益放在首要位置。因此，對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效益的評(píng)價(jià)是政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。在一定的社會(huì)范圍內(nèi)，人們的“社會(huì)公共需要”體現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、自然、環(huán)境等各個(gè)方面，而各項(xiàng)投資都不同程度的對(duì)這些方面產(chǎn)生影響。項(xiàng)目社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)和社會(huì)環(huán)境績效指標(biāo)。其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)績效和環(huán)境績效指標(biāo)。

3.生態(tài)績效指標(biāo)。良好的生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提和條件，隨著社會(huì)工業(yè)化程度的提高，人類與生態(tài)環(huán)境之間的物質(zhì)和能量交換也越來越頻繁，生態(tài)環(huán)境的影響也越來越大。改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)環(huán)境的平衡是投資的重要目標(biāo)之一。因此對(duì)生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)價(jià)也構(gòu)成對(duì)投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要內(nèi)容和方面。生態(tài)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括污染控制、資源節(jié)約和綜合利用、對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響的相關(guān)指標(biāo)。

4.可持續(xù)發(fā)展績效指標(biāo)。項(xiàng)目持續(xù)性發(fā)展績效是從財(cái)務(wù)、技術(shù)、環(huán)境和管理等方面分析項(xiàng)目生存和發(fā)展的可能性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目能否在資源和環(huán)境得到合理利用保護(hù)的條件下，取得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。項(xiàng)目持續(xù)性發(fā)展績效的內(nèi)容包括項(xiàng)目發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展以及環(huán)境與資源的可持續(xù)性指標(biāo)。

五、結(jié)論

本文從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)投資項(xiàng)目績效從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展這四個(gè)層次展開了指標(biāo)體系的分類設(shè)計(jì)工作，最終構(gòu)成了由4個(gè)準(zhǔn)則層、12個(gè)指標(biāo)層、33個(gè)分指標(biāo)構(gòu)成的投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)還需要有兩個(gè)方面的工作，一是指標(biāo)的歸一量化即標(biāo)準(zhǔn)化處理，二是各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重確定。

1.指標(biāo)屬性歸一量化。投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)涉及范圍廣，既有包括總量數(shù)據(jù)和比率的定量指標(biāo)，又有定性指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)難以進(jìn)行比較和運(yùn)算。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行規(guī)一量化，以達(dá)到指標(biāo)屬性之間的可操作運(yùn)算。

2.指標(biāo)權(quán)重確定。對(duì)若干個(gè)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)時(shí)，各個(gè)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的作用，在不同的評(píng)價(jià)階段，指標(biāo)重要性并不相等。事前階段，項(xiàng)目的前期決策是否合理合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)分析等直接影響著項(xiàng)目的整體績效，同時(shí)，出于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀要求，投資項(xiàng)目的社會(huì)績效更受重視，例如拉動(dòng)全區(qū)GDP增長，調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局，解決就業(yè)問題等成為影響項(xiàng)目前期績效的關(guān)鍵性因素；事中階段，項(xiàng)目的資金管理效率、目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)、環(huán)境的直接影響等這些指標(biāo)構(gòu)成了項(xiàng)目過程績效的重要影響因素；事后階段，項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響如何、環(huán)境的直接影響以及項(xiàng)目與自然資源的協(xié)調(diào)發(fā)展等這些指標(biāo)構(gòu)成了項(xiàng)目后期績效的重要影響因素。事后階段要兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境三個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，忽略其中的任何一個(gè)方面，都將直接導(dǎo)致項(xiàng)目績效的低下。所以，選定評(píng)價(jià)指標(biāo)后，應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目所處的不同階段，不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)，對(duì)不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，最后再進(jìn)行綜合。

[廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度一般項(xiàng)目，08BJY037。]

（作者單位：桂林理工大學(xué)管理學(xué)院）