徐向成，張鳳田，楊 坤

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)整村推進模式的調(diào)查與思考
——以合肥市為例

徐向成，張鳳田，楊 坤

就合肥市首推的土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項目區(qū)展開了系統(tǒng)調(diào)研，總結(jié)其基本做法和經(jīng)驗，分析了在整村推進項目實施過程中存在的不足，梳理出項目的優(yōu)化路徑并提出了相關(guān)的政策建議。

整村推進；新農(nóng)村建設(shè)；土地及宅基地整理；優(yōu)化路徑

對于整個社會的發(fā)展來說，農(nóng)村社會的發(fā)展狀況具有“短木效應”，在一定意義上決定了中國社會的發(fā)展水平。自十六屆五中全會以來，中央采取了一系列重大舉措，部署新農(nóng)村建設(shè)?？傮w來看，新農(nóng)村建設(shè)啟動較快、舉措較多、開局良好、進展順利。但是在新農(nóng)村建設(shè)的具體過程中，出現(xiàn)了土地過度征用、農(nóng)民土地權(quán)或缺、無效建設(shè)、資源浪費等一系列的問題。新農(nóng)村建設(shè)不是小修小補或者狹隘的局部建設(shè)，而是一個整體性的改革方案，在這種視域下，新農(nóng)村建設(shè)整村推進模式的價值就凸顯了出來?；诖?，2008年，合肥市在全國率先提出了以土地整理為平臺，整合項目、資金，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)新農(nóng)村的思路，隨后，又推出了土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)試點項目。該項目按照科學發(fā)展觀的總體要求，以土地整理為抓手，以縣、區(qū)政府為主體，通過把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來的方式，整合各級各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金，以促進土地節(jié)約集約利用，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展。

一、樣本選擇及調(diào)研方法概述

（一）樣本選擇

合肥市土地及宅基地整理項目區(qū)是表征安徽農(nóng)村地區(qū)整體現(xiàn)狀的典型樣本。項目區(qū)位于長江、淮河分水嶺，崗沖相間，地面高程在44m-79m之間。受亞熱帶季風的影響，降水量季節(jié)性差異顯著，旱澇災害頻仍。耕地缺乏整體規(guī)劃，道路、渠系雜亂無章且標準低，田塊零碎，不能滿足農(nóng)業(yè)綜合排灌的需要，更不適應農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。同時，項目區(qū)的村莊布局凌亂，多數(shù)房屋建于20世紀80年代初期，房屋質(zhì)量參差不齊，用地集約化程度低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后。

近年來，合肥市在加快土地利用和管理方式轉(zhuǎn)變上進行了有益的探索和實踐，致力于在全國率先走出一條最嚴格保護耕地、最嚴格節(jié)約集約用地的新路。該項目自實施以來，已經(jīng)取得了一定的社會經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，其所開創(chuàng)的整村推進模式得到了國土資源部的認可，并被推薦為土地整理的典型和樣板。

（二）研究路徑

1.問卷調(diào)查。本次問卷調(diào)查的對象是肥西縣官亭鎮(zhèn)馬河灣、豐祥村，肥西縣嚴店鄉(xiāng)蘇小、西鄭崗村，長豐縣造甲鄉(xiāng)宋崗、陳劉村，以及肥東縣白龍鎮(zhèn)長王村四個項目區(qū)，按照隨機、分層逐級抽樣的方法展開，在各項目區(qū)共入戶發(fā)放問卷784份，回收有效問卷749份，有效回收率達95.54%。以下是樣本容量（表1）。

表1 樣本分布

2.座談會。調(diào)查組在官亭鎮(zhèn)實地調(diào)研期間，和當?shù)卣嘘P(guān)領(lǐng)導進行了座談，匯報了此次實踐調(diào)研成果，并就調(diào)研過程中遇到的一些疑問請教于相關(guān)領(lǐng)導。通過座談調(diào)查，筆者了解了在實施整村推進項目的具體實施流程和數(shù)據(jù)，同時吸收了當?shù)仡I(lǐng)導對于項目的認知評價及思考建議。

二、數(shù)據(jù)分析和整體效益

（一）居民對土地及宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)項目的直觀評價

1.居民對項目整體狀況的評價。我們在問卷調(diào)查中了解到，項目的成功建設(shè)切實改善了農(nóng)民的生活條件，提高了居民生活水平。其中，有7.18%的居民表示非常滿意，50.25%的居民表示滿意，36.19%的居民表示基本滿意，但對項目建設(shè)存有一定意見。除少數(shù)50歲以上的居民對項目感到不滿意、不愿意搬入新社區(qū)外，其余大多數(shù)農(nóng)村居民都樂于接受新的社區(qū)環(huán)境。

2.居民對項目規(guī)劃宣傳的評價。調(diào)查顯示，多數(shù)農(nóng)民對項目的宣傳工作給予了一定的肯定。有5%的農(nóng)民認為宣傳很全面，79%的受訪者認同只在項目建設(shè)前期進行宣傳，12%的被調(diào)查對象對村里的宣傳根本不關(guān)心，有4%的調(diào)查對象認為從來沒有宣傳過?？梢姡嚓P(guān)領(lǐng)導部門的確開展了項目的宣傳工作，但宣傳面不是很寬，宣傳多流于形式，沒有讓群眾充分理解政策的內(nèi)容、明晰項目所帶來的預期效益，更遑論參與規(guī)劃、發(fā)揮其應有的主體性。

3.居民對項目社區(qū)建設(shè)的評價。63%的居民對新社區(qū)建設(shè)表示滿意，他們認為新的社區(qū)建設(shè)改變了農(nóng)村原有的面貌，具有了城市生活的某些特質(zhì)；在勞動力轉(zhuǎn)移的背景下，社區(qū)讓居民的聯(lián)系更加緊密，即使是串門，也不需走很遠的路。一些農(nóng)民覺得新的社區(qū)整潔、熱鬧、有安全感。當然，也有一些居民對于社區(qū)建設(shè)存有意見，其中有12%居民認為搬進新社區(qū)后，沒有以前單門獨院的住宅寬敞，而且人多、比較吵鬧，自己的生活節(jié)奏受到了約束限制；有32%的居民對住宅質(zhì)量表示擔心，覺得建設(shè)標準過低；有35%的居民覺得社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全，公共產(chǎn)品的供給不到位。

4.居民對項目經(jīng)濟效益的評價。對于項目的經(jīng)濟效益，93%的居民是表示肯定的。項目實施以后，農(nóng)民家庭的收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特點。許多居民表示，過去家庭收入僅僅依靠務農(nóng)和外出打工兩種傳統(tǒng)的收入方式，而現(xiàn)在，收入渠道拓寬，可以在本地招商引資的企業(yè)就業(yè)，既能兼顧農(nóng)活，又增加了收入。我們在調(diào)查中得知，56%的調(diào)查對象都已經(jīng)在當?shù)氐钠髽I(yè)就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，項目區(qū)整治前，2008年農(nóng)民的人均純收入約4805元，低于所在縣農(nóng)民人均純收入327元。整理后，2009年人均純收入約5776元，增加1091元，戶均增收3700元。

（二）系統(tǒng)論視域下新農(nóng)村建設(shè)整村推進模式的開拓意義

1.凸顯土地節(jié)約集約優(yōu)勢。新農(nóng)村建設(shè)整村推進模式是在土地資源稀缺的外部客觀環(huán)境下應運而生的。因為我國的耕地面積僅16.5億畝，人均耕地只有1.59畝，僅相當于世界平均水平的43%。一方面，我們?nèi)硕嗟厣?，要用僅占世界9%的耕地養(yǎng)活超過世界20%的人口。另一方面，由于大量的農(nóng)村勞動力向沿海城市輸出，導致大量農(nóng)宅閑置，田地荒蕪，土地資源被嚴重浪費。再一方面，由于城市化進程的加快，土地資源被過度征用的現(xiàn)象嚴重。有的地區(qū)為了追求GDP的增長，不惜以低地價甚至零地價去招商引資，其結(jié)構(gòu)是耕地總量連年急速下降，人均耕地面積急劇減少。這樣勢必影響人的生存發(fā)展，影響經(jīng)濟發(fā)展的整體質(zhì)量。而合肥市推行的土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項目，以土地及宅基地整理為基礎(chǔ)，有效解決了土地過渡征用的積弊。整理出來的新增土地可以進行復耕，而原先的宅基地可以用于招商引資和新村建設(shè)。

2.加強中國糧食安全保障。由于大量的青壯年勞動力向沿海城市轉(zhuǎn)移，許多村、組水利失修，復種指數(shù)下降，田地拋荒，糧食減產(chǎn)，從事農(nóng)業(yè)人員急劇減少，糧食安全問題逐漸表征出來。這些問題如不及時解決，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將遭受嚴重損失。而項目區(qū)建設(shè)為當?shù)剞r(nóng)民提供了就近就業(yè)的契機，一些在外務工人員開始返鄉(xiāng)在當?shù)仄髽I(yè)就業(yè)，兼顧自家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有效的遏制了田地拋荒的勢頭。通過對項目區(qū)的水、田、路、渠、林進行綜合整治與科學配套，小田變大田，加強交通、灌溉、防洪、抗旱設(shè)施建設(shè)，項目區(qū)內(nèi)全面實現(xiàn)了“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新布局，極大地改善了項目區(qū)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。這樣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量與生產(chǎn)效率都得到了有效提高，為保證糧食安全奠定了堅實基礎(chǔ)。

3.肇啟新的農(nóng)村建設(shè)模式。一直以來，新農(nóng)村建設(shè)缺乏科學長遠的規(guī)劃，許多地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)僅僅關(guān)注農(nóng)村社區(qū)某方面的具體形態(tài)，對土地流轉(zhuǎn)、文化建設(shè)、基層民主、社區(qū)建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等諸多方面片面地進行投資建設(shè)；許多地方照搬浙江模式、蘇南模式，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動新農(nóng)村建設(shè)，沒有充分考慮到經(jīng)濟發(fā)展差異和地域特色；一些地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)以過去的政治運動形式，在一段時間內(nèi)抓某個方面的投資建設(shè)，沒有深刻認識到新農(nóng)村建設(shè)的長期性、復雜性、艱巨性。新農(nóng)村建設(shè)是變革農(nóng)村整體面貌、重新實現(xiàn)以農(nóng)村為主體，發(fā)揮農(nóng)村新功能的農(nóng)村改革發(fā)展方案，而整村推進模式是新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實選擇和有效途徑。

三、路徑優(yōu)化和政策建議

（一）創(chuàng)新資金籌措整合機制

土地整理是一項投資巨大的基礎(chǔ)工程。資金落實是土地整理能否達到預期效果的關(guān)鍵因素。從土地整理比較成功的德國、法國、俄羅斯和臺灣等國家和地區(qū)的經(jīng)驗可知：實施土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府措施，必須建立以政府投入為主體的資金體系，才能使土地整理按照符合國家的長遠和全局利益的要求實施。筆者認為，近期應建立以政府投入為主的資金體系，同時亦應加強社會閑散資金的籌集。從長遠的角度考慮，應逐步改變目前土地所有者單向投入機制，實行所有者和使用者雙向投入機制，確保土地整理基金到位。

（二）保證項目成果持續(xù)增效

建立和落實新農(nóng)村建設(shè)長效機制，是保證農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的首要條件。新農(nóng)村建設(shè)不是一朝一夕、一蹴而就的事，其內(nèi)容也不僅僅是住宅條件的改善、收入水平的提高，而是要充分考慮地方的實際情況，促進農(nóng)民綜合素質(zhì)的不斷提升。首先，依據(jù)項目建設(shè)的實際情況，建立一支新型的農(nóng)村管理隊伍，負責項目區(qū)各項事務的管理和協(xié)調(diào)。其次，完善項目區(qū)的各項服務機制，在農(nóng)民生活水平提高的同時，滿足群眾的文化、娛樂等方面的需求，進一步提升農(nóng)民的綜合素質(zhì)。最后，繼續(xù)做好招商引資工作，穩(wěn)定項目的經(jīng)濟支撐。畢竟，農(nóng)民增收才是硬道理。

（三）發(fā)揮新型農(nóng)村社區(qū)功能

在不斷完善新社區(qū)的硬件基礎(chǔ)建設(shè)的基礎(chǔ)上，應當充分利用資源，向農(nóng)村居民提供符合實際其需要的公共產(chǎn)品和公共服務，以物質(zhì)的滿足增強廣大社區(qū)居民對社區(qū)共同體的認同感和歸屬感，強化其對社區(qū)公共權(quán)力的認同，鞏固社區(qū)共同體權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。此外，還要通過鼓勵、引導社區(qū)居民參與社區(qū)公共活動，培育居民的參與意識，激發(fā)其參與社區(qū)管理的自覺性與主動性，在參與式管理中不斷推動社區(qū)民主發(fā)展，這是實行社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本要求和應有之義。

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D616

A

1673-1999（2011）16-0008-04

徐向成（1990-），安徽六安人，安徽大學（安徽合肥 230601）哲學系學生。

2011-06-05