楊 嶸

(西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西西安 710065)

美國能源政府規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

楊 嶸

(西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西西安 710065)

美國是世界上能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國,能源政府規(guī)制意義重大。美國的能源政府規(guī)制包括三個(gè)層次:國會(huì)、聯(lián)邦和各州政府。國會(huì)參眾兩院負(fù)責(zé)能源政府規(guī)制的立法,聯(lián)邦政府依照相關(guān)法律制定能源戰(zhàn)略和能源政策,并通過能源科技創(chuàng)新促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保證能源安全。各州政府則依照相關(guān)的聯(lián)邦法律和地方法律對(duì)所在地區(qū)的能源進(jìn)行管理。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn),中國應(yīng)從四個(gè)方面加快能源政府規(guī)制的改革:制定和完善能源法律法規(guī);盡快建立能源部;組建獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu);盡快建立和完善地方能源規(guī)制體制。

能源;政府規(guī)制;美國經(jīng)驗(yàn)

政府規(guī)制是在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府或其他組織機(jī)構(gòu)以治理市場失靈為己任,依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章,對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接控制和干預(yù)的行政行為。美國是世界上能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國,能源供應(yīng)和需求對(duì)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活意義重大。美國能源政府規(guī)制有較長的歷史,也有很好的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

一、美國能源概況

在美國,能源分為三大類:礦物燃料、核電和可再生能源。其中礦物燃料包括煤炭、石油和天然氣;核能主要用于發(fā)電;可再生能源包括傳統(tǒng)的水電、生物燃料、木材以及地?zé)崮堋⑻柲?、風(fēng)能等新能源。

美國是世界上較大的能源生產(chǎn)國之一,也是世界上最大的能源消費(fèi)國,同時(shí)又是最大的能源凈進(jìn)口國,見表1。美國年均能源支出高達(dá) 5000多億美元[1],能源在交通運(yùn)輸業(yè)、工業(yè)、居民生活及服務(wù)業(yè)中發(fā)揮著越來越重要的作用,能源供應(yīng)和需求對(duì)于美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活意義重大。

表1 美國能源生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口情況 萬億英熱單位

從 2000年到 2008年,美國能源生產(chǎn)持續(xù)增長,消費(fèi)略有波動(dòng),能源進(jìn)口量占消費(fèi)量的比重均在25%以上,2005年最高達(dá)30%。可再生能源的生產(chǎn)和消費(fèi)呈持續(xù)上升的趨勢。

2008年,石油、天然氣和煤炭等礦物燃料占美國能源供應(yīng)量的 83.4%,對(duì)能源需求最高的是發(fā)電,其次是交通運(yùn)輸業(yè)和工業(yè),居民和商業(yè)消費(fèi)達(dá)10.8萬億英熱單位,見表2。

表22008年美國能源供應(yīng)和消費(fèi)情況 萬億英熱單位

未來20年,美國還將會(huì)持續(xù)依賴化石燃料,煤炭的消費(fèi)增長要快于液體燃料和天然氣,水電和核電基本保持不變,隨著新能源的不斷開發(fā),非水電類能源,如太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿鹊南M(fèi)量將會(huì)翻番[1]。

二、美國能源政府規(guī)制的基本情況

美國的能源政府規(guī)制分為國會(huì)、聯(lián)邦政府和地方政府三個(gè)層次。國會(huì)參眾兩院負(fù)責(zé)能源政府規(guī)制的立法,聯(lián)邦政府依照相關(guān)法律制定能源戰(zhàn)略和能源政策,并通過能源科技創(chuàng)新促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,保證能源安全。地方政府則依照相關(guān)的聯(lián)邦法律和地方法律,對(duì)所在地區(qū)的能源進(jìn)行規(guī)制。

(一)美國國會(huì)

美國國會(huì)分為參議院和眾議院,都設(shè)有專門負(fù)責(zé)能源立法的機(jī)構(gòu)。在參議院設(shè)有美國能源和自然資源委員會(huì) (United States Senate Committee on Energy and Natural Resources),眾議院則有能源和商業(yè)委員會(huì) (U.S.House of Representative Committee on Energy and Commerce)。

1.美國參議院能源和自然資源委員會(huì)

該委員會(huì)下設(shè)5個(gè)分會(huì):完全司法委員會(huì)、能源委員會(huì)、國家公園委員會(huì)、土地與森林委員會(huì)、水力和電力委員會(huì)。其中能源委員會(huì)主要管轄權(quán)和立法權(quán)包括:核能、煤炭和合成燃料的研究與開發(fā),核能及非核能商業(yè)化項(xiàng)目,核燃料循環(huán)政策,全球氣候變暖,新技術(shù)研發(fā),聯(lián)邦能源儲(chǔ)備計(jì)劃,能源信息,液化天然氣項(xiàng)目,石油和天然氣政府規(guī)制,石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備等。本屆能源委員會(huì)的成員共18名,分別來自共和黨和民主黨,具有廣泛的代表性。由于考慮到地區(qū)問題的影響超過黨派利益,所以該委員會(huì)一直在建立共識(shí)的工作模式,所提交的報(bào)告都是基于充分公開的討論,最后投票的結(jié)果均能夠達(dá)成一致意見。[2]

2.美國眾議院能源和商業(yè)委員會(huì)

該委員會(huì)下設(shè)6個(gè)分會(huì):完全委員會(huì),商業(yè)、貿(mào)易和消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì),通訊、技術(shù)及互聯(lián)網(wǎng)委員會(huì),能源與環(huán)境委員會(huì),健康委員會(huì),監(jiān)督和調(diào)查委員會(huì)。其中能源與環(huán)境委員會(huì)主要管轄權(quán)和立法權(quán)包括:國家能源政策、化石燃料、可再生能源、合成燃料、能源儲(chǔ)備、能源信息、能源規(guī)制和利用、核設(shè)施的利用和規(guī)制,州際之間的能源契約,核能及廢棄物等。本屆能源與環(huán)境委員會(huì)的成員共35名,分別來自不同的州,具有廣泛的代表性。[3]

3.參眾兩院近年來通過的兩部重要能源法案

美國是世界上能源消費(fèi)最多的國家,石油對(duì)外依存度高,溫室氣體排放量大。美國一直重視對(duì)能源的立法,近年來美國頒布的兩部能源法尤為重要,一部是 2005年12月頒布的《能源政策法》(Energy Policy Act of 2005),另一部是2007年12月頒布的《能源獨(dú)立與安全法》(Energy Independence and Security A ct of 2007)。

2005年的《能源政策法》,雖然名為能源政策法,但事實(shí)上是集美國能源法規(guī)之大成,長達(dá)1720多頁。共有能源效率、可再生能源、石油與天然氣、煤炭、印第安能源、核能問題、汽車與燃料、水力發(fā)電、研究與開發(fā)、能源部的管理、人才與培訓(xùn)、電力、能源政策稅激勵(lì)、醇類與車用燃料、氣候變化等18章,420多條,內(nèi)容包羅萬象,廣泛而具體,涉及對(duì)多個(gè)政府部門的授權(quán),涉及美國多部法律法規(guī)及政府政策的修改、調(diào)整或補(bǔ)充,并包含多部新法案,幾乎涵蓋美國能源領(lǐng)域的方方面面,因此,稱之為美國能源法典也不為過。具體來說,該法的主要內(nèi)容包括:第一,支持開發(fā)多種能源,多元化促進(jìn)能源供應(yīng)安全。特別強(qiáng)調(diào)風(fēng)能、太陽能、地?zé)?、海浪能、潮汐能、植物質(zhì)能、水力能源和天然氣等清潔可再生能源的開發(fā)利用。第二,通過稅收政策、各種標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)節(jié)約能源。美國政府主要是依靠稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)手段來激勵(lì)公眾自愿使用節(jié)能產(chǎn)品,降低能耗,而不是以行政手段強(qiáng)迫公眾進(jìn)行節(jié)能。第三,在罰則中規(guī)定了詳細(xì)的法律責(zé)任來保障法律的執(zhí)行。進(jìn)一步明確了能源部、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部等與能源開發(fā)利用相關(guān)的部門的法律責(zé)任。[4]

美國將能源安全問題提升到國家安全的高度予以重視。在美國能源消費(fèi)構(gòu)成中,交通、民用和商業(yè)用能源約占美國能源消費(fèi)總量的70%,因此,減少在這些領(lǐng)域的能源消費(fèi)量成為保證美國能源獨(dú)立和安全的重要部分。2007年12月頒布的《能源獨(dú)立與安全法》[5]較之2005年的《能源政策法》更加注重對(duì)能源消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范和約束,以保障能源安全和獨(dú)立。這部法案也涉及對(duì)多個(gè)政府部門的授權(quán)和多部法律的修改和補(bǔ)充,涉及到能源礦產(chǎn)的法律法規(guī)。在這部能源法案中,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)能源需求管理和能源供應(yīng)多元化,突出政策激勵(lì)和技術(shù)保障,加強(qiáng)研究和示范。在需求方面進(jìn)一步節(jié)約能源和提高能源效率,設(shè)定指標(biāo)和時(shí)間表,在一些領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)預(yù)期指標(biāo);在供應(yīng)方面加強(qiáng)多元化,增加清潔化來源,鼓勵(lì)石油天然氣提高采收率和煤炭清潔利用,充分利用邊際資源、可再生能源、非常規(guī)油氣資源。

(二)聯(lián)邦政府

美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)能源規(guī)制的部門主要是美國能源部及下屬的聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)以及環(huán)保署。能源部和環(huán)保署是聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu),而聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)則屬于獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)。

1.美國能源部 (The Department of Energy, DOE)

美國能源部是依據(jù)美國總統(tǒng)吉米·卡特1977年8月4日簽署生效的《能源部組織法》而于1977年10月1日由原核規(guī)劃局和原子能研究與發(fā)展署合并而成,主要負(fù)責(zé)能源發(fā)展和安全的大政方針的制定。其主要使命是提高美國國家、經(jīng)濟(jì)和能源的安全性,促進(jìn)為支持這一使命而進(jìn)行的能源科技革新以及確保國家核武器設(shè)施周邊的環(huán)境清潔。[6]

美國能源部是制定國家能源戰(zhàn)略的主要部門,國家能源戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是:提高能源效率;確保應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的能力;促進(jìn)環(huán)保能源的生產(chǎn)和利用;通過不斷的科技進(jìn)步來拓展未來的能源選擇,在能源問題上進(jìn)行國際合作。它主要負(fù)責(zé)國家核武器計(jì)劃,核反應(yīng)堆生產(chǎn),國內(nèi)能源生產(chǎn)、儲(chǔ)備及相關(guān)研究,放射性廢棄物等方面產(chǎn)業(yè)政策的制定及行業(yè)管理。美國能源部下設(shè)有多個(gè)公署:民用核廢棄物管理署、電力輸送及能源可靠性署、能源效率及可再生能源署、環(huán)境管理署、化石能源署、遺產(chǎn)管理署、核能署、科學(xué)署。美國能源部下設(shè)有21個(gè)國家實(shí)驗(yàn)室和技術(shù)中心,有3萬多名科學(xué)家和工程師從事能源領(lǐng)域最尖端的科學(xué)研究。能源部還設(shè)有信息管理局(E IA)[7],負(fù)責(zé)對(duì)能源供應(yīng)、需求和價(jià)格趨勢等數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析,其分析工作具有獨(dú)立性,不受聯(lián)邦政策目標(biāo)的影響。其提供的能源信息服務(wù)包括三大類:收集和分析能源市場的數(shù)據(jù);研究影響能源供應(yīng)的事件和政策;評(píng)價(jià)能源資源狀況。

能源部部長由總統(tǒng)直接提名并由議會(huì)批準(zhǔn),能源部經(jīng)費(fèi)主要來源于聯(lián)邦預(yù)算撥款。近年來,美國能源部的預(yù)算撥款逐年增加,由2000財(cái)政年度的162億美元增長到2009財(cái)政年度的337億美元,其中,原子能及核武器管理方面的支出占比大幅下降,清潔能源和可再生能源方面的撥款逐年增加,尤其是根據(jù)2009年《復(fù)興和再投資法案》追加的387億美元撥款中,用于節(jié)能與可再生能源的撥款追加了168億美元,用于環(huán)境保護(hù)的撥款也追加了60億美元。

2.聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)(Federal Energy Regulation Commission,FERC)

聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的能源規(guī)制機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)具體規(guī)制政策的制定和執(zhí)行[8],規(guī)制內(nèi)容和手段包括市場準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制,受理業(yè)務(wù)申請和處理舉報(bào)投訴,行使行政執(zhí)法權(quán)。具體來說,主要負(fù)責(zé)州際之間電力、天然氣及石油的輸送;審核液化天然氣終端站的建設(shè)計(jì)劃和州際之間天然氣管道的鋪設(shè)計(jì)劃;負(fù)責(zé)頒發(fā)水電站項(xiàng)目的許可證等。其中,對(duì)州際電力的輸送以及石油和天然氣管道貿(mào)易的管理是聯(lián)邦政府的關(guān)鍵任務(wù)之一,因它關(guān)系到整個(gè)石油和電力產(chǎn)業(yè)能否維持一個(gè)有效競爭的市場。具體規(guī)制業(yè)務(wù)包括:州際電力的傳輸和批發(fā)銷售;審查電力公司的購并交易;州際天然氣的輸送、銷售及轉(zhuǎn)售;州際管道石油運(yùn)輸;州際天然氣管道和儲(chǔ)備設(shè)施的選址;審查輸電項(xiàng)目選址申請;確保液化天然氣終端站的安全運(yùn)營和可靠性;給私人、城市及州所有的水電項(xiàng)目頒發(fā)執(zhí)照;通過制定強(qiáng)制性的可靠性標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)高壓電傳輸?shù)目煽啃?監(jiān)督和調(diào)查能源市場,負(fù)責(zé)有關(guān)天然氣和水電項(xiàng)目的環(huán)保事務(wù)等。

聯(lián)邦規(guī)制委員會(huì)雖然行政上隸屬能源部,但委員會(huì)主席是由總統(tǒng)提名經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)的。為了保持其規(guī)制的獨(dú)立性,其經(jīng)費(fèi)不是來自聯(lián)邦預(yù)算,而是通過向其所規(guī)制的企業(yè)收取年費(fèi)來支付其運(yùn)行成本。

3.美國環(huán)保署

美國環(huán)保署 (U.S.Environmental Protection A-gency,簡稱EPA或USEPA)是美國聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)維護(hù)自然環(huán)境和保護(hù)人類健康不受環(huán)境危害影響。EPA由美國總統(tǒng)尼克松提議設(shè)立,在獲國會(huì)批準(zhǔn)后于1970年12月2日成立并開始運(yùn)行。環(huán)保署署長由美國總統(tǒng)直接任命,直接由美國白宮問責(zé)。EPA不在內(nèi)閣之列,但與內(nèi)閣各部門同級(jí)。EPA現(xiàn)有全職雇員大約18000名,所轄機(jī)構(gòu)包括華盛頓總署、10個(gè)區(qū)域分局、17個(gè)研究實(shí)驗(yàn)所。[9]

能源在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生很大的影響,環(huán)保署主要負(fù)責(zé)研究和制定各類環(huán)境計(jì)劃的國家標(biāo)準(zhǔn),并且授權(quán)給州政府和美國原住居民部落負(fù)責(zé)頒發(fā)許可證、監(jiān)督和執(zhí)法。如果不符合國家標(biāo)準(zhǔn),環(huán)保署可以制裁或采取其他措施協(xié)助州政府和美國原住居民部落達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求的水平。同時(shí),環(huán)保署還負(fù)責(zé)可再生能源和節(jié)能技術(shù)的推廣,側(cè)重于可再生能源和節(jié)能的產(chǎn)業(yè)建設(shè)和市場開發(fā)等。

(三)地方政府

美國有50個(gè)州,各地的能源資源情況不同,能源管理機(jī)構(gòu)也不盡相同,一般來說,各州負(fù)責(zé)能源規(guī)制的部門主要有三個(gè):能源委員會(huì)、公用事業(yè)委員會(huì)以及環(huán)保局。

1.州能源委員會(huì)

州能源委員會(huì)大多都是根據(jù)本州的相關(guān)法律建立的,是能源政策和規(guī)劃機(jī)構(gòu)。委員會(huì)成員通常由州長親自任命,如加利福尼亞州能源委員會(huì)的5名成員就是由州長施瓦辛格任命的,任期為5年,5名委員必須具有工程、物理科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)保或法律等方面的專業(yè)背景,有1名成員必須選自大眾[10]。委員會(huì)的職責(zé)包括:預(yù)測未來的能源需求,并保持能源歷史數(shù)據(jù);給50萬千瓦或更大功率的火電廠頒發(fā)執(zhí)照;制定本州的設(shè)備和建筑物能效標(biāo)準(zhǔn),并與當(dāng)?shù)卣献?執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn);運(yùn)用先進(jìn)的能源科學(xué)和技術(shù),支持能夠促進(jìn)公共利益的能源研究;支持、鼓勵(lì)新能源的開發(fā)和利用;規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)本州能源緊急情況的處理。

州能源委員會(huì)通過上述規(guī)制活動(dòng),鼓勵(lì)公共或私營機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)改善能源系統(tǒng),營造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)和健康的環(huán)境,使本州居民有理想的能源選擇,能夠獲得負(fù)擔(dān)得起、可靠、多樣、安全和環(huán)保的能源。

2.州公用事業(yè)委員會(huì)

州公用事業(yè)委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行辦公室、通信部、能源局、水利局、消費(fèi)者保護(hù)和安全局、消費(fèi)者服務(wù)及資訊局、信息和管理服務(wù)局、法律部、政策和規(guī)劃局。[11]能源局主要根據(jù)州能源委員會(huì)制定的能源開發(fā)和管理政策以及計(jì)劃,對(duì)州內(nèi)的電力、天然氣、煤氣等私營企業(yè)進(jìn)行規(guī)制,并提供客觀的專家分析和咨詢,確保消費(fèi)者能以合理的價(jià)格享受安全、可靠及實(shí)用的能源服務(wù),防止欺詐,保護(hù)并促進(jìn)本州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。能源局規(guī)制的主要領(lǐng)域包括:電力和天然氣的零售業(yè)務(wù);已獲批準(zhǔn)的發(fā)電設(shè)施的建設(shè);市政電力系統(tǒng),如加州田納西流域管理局的營銷機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和大多數(shù)農(nóng)村電力合作社;核電廠及核管理委員會(huì)的規(guī)制;發(fā)行國家水質(zhì)量認(rèn)證證書;監(jiān)督石油管道建設(shè);監(jiān)督有關(guān)石油和天然氣公司的購并活動(dòng);管道安全或責(zé)任;州內(nèi)天然氣管道等。

3.州環(huán)保局

州環(huán)保局主要負(fù)責(zé)研究和制定各類環(huán)境計(jì)劃的地方標(biāo)準(zhǔn),如空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等,并按照國家環(huán)保署的授權(quán)負(fù)責(zé)頒發(fā)許可證、監(jiān)督和執(zhí)法。同時(shí),負(fù)責(zé)本州可再生能源和節(jié)能技術(shù)的推廣,側(cè)重于可再生能源和節(jié)能產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和市場開發(fā)等。[12]

除聯(lián)邦政府和州政府能源規(guī)制部門之外,美國還有大量的行業(yè)協(xié)會(huì)(學(xué)會(huì))、科研機(jī)構(gòu)和非政府組織。如美國能源部伯克利國家實(shí)驗(yàn)室,擁有科學(xué)家近 4000人,僅加利福尼州能源服務(wù)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員就近3萬人。這些機(jī)構(gòu)擁有世界一流的科研能力和行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn),經(jīng)常為美國各級(jí)政府充當(dāng)智囊團(tuán)的角色,成為政府和企業(yè)之間溝通的橋梁,對(duì)各州乃至聯(lián)邦政府的能源規(guī)制發(fā)展戰(zhàn)略和政策的制定發(fā)揮著重要的作用。

三、美國能源政府規(guī)制對(duì)中國的借鑒意義

通過對(duì)美國能源規(guī)制狀況的分析,結(jié)合中國能源規(guī)制的特點(diǎn),中國能源規(guī)制改革必須著重解決好以下幾個(gè)方面的問題。

(一)制定和完善能源法律法規(guī)

政府規(guī)制應(yīng)以規(guī)制立法為先導(dǎo),按法定程序進(jìn)行。借鑒美國經(jīng)驗(yàn),中國應(yīng)建立對(duì)能源規(guī)制的法律法規(guī)。目前中國已經(jīng)頒布了《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》,以及與之配套的行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī),能源法規(guī)體系的框架雛形已基本構(gòu)建。但目前中國的能源立法主要是調(diào)整能源某一領(lǐng)域關(guān)系,還缺少全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、總體調(diào)整能源關(guān)系和活動(dòng)的能源基本法,而且相關(guān)法律法規(guī)之間也不盡協(xié)調(diào),保障能源安全和加強(qiáng)國際合作的法律法規(guī)還很不完善,不能適應(yīng)新形勢對(duì)能源規(guī)制的要求。為此,中國應(yīng)盡快推出《能源法》。由于《能源法》將涵蓋國家發(fā)展能源經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略方針,能源開發(fā)利用規(guī)劃、規(guī)制、管理,能源安全及節(jié)能等內(nèi)容,所以,《能源法》的制定實(shí)施,將解決中國能源消費(fèi)增長與經(jīng)濟(jì)增長、能源供應(yīng)與能源消費(fèi)以及能源供給與能源安全等制約能源發(fā)展的三大矛盾,對(duì)提高能源利用效率起重要作用。有利于調(diào)整基于能源開發(fā)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、供應(yīng)、貿(mào)易、利用的能源物質(zhì)利益關(guān)系。待《能源法》頒布實(shí)施后,應(yīng)對(duì)其他已頒布的配套法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,并盡快制定其他配套法律,如《石油法》、《天然氣法》、《原子能法》等。

(二)盡快建立能源部

直到目前為止,中國還沒有像美國那樣的真正意義上的能源規(guī)劃,沒有持續(xù)的中長期能源需求預(yù)測以及為滿足這些要求所應(yīng)采取的措施或必要的準(zhǔn)備,因此,中國能源政策在短期內(nèi)會(huì)有很大的變動(dòng)。而對(duì)于一個(gè)發(fā)展中的大國,制定結(jié)合本國特點(diǎn)、科學(xué)的能源規(guī)劃及穩(wěn)定的能源政策是至關(guān)重要的。為此,建立一個(gè)獨(dú)立的能源部,統(tǒng)一、長期穩(wěn)定地規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)中國能源系統(tǒng),在當(dāng)前是非常必要的。

能源部的建立必須以《能源法》為依據(jù),組建的新能源部首要任務(wù)是如何將已經(jīng)存在的很多機(jī)構(gòu)聚合到同一屋頂之下,同時(shí)又不干擾各自的活動(dòng)及職能,這就需要《能源法》賦予它足夠的權(quán)力來完成這個(gè)整合。新的能源部并不是簡單地在新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制下重組舊有的政府機(jī)構(gòu)和部門,而是對(duì)很多項(xiàng)目和職能進(jìn)行再造,使之適應(yīng)現(xiàn)任政府所推行的國家能源政策。

(三)組建獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)

美國對(duì)能源規(guī)制采取了獨(dú)立規(guī)制的模式,專門在能源部內(nèi)設(shè)置了獨(dú)立的聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)。它與能源部的關(guān)系是:能源部主要從事國家能源政策法規(guī)、能源戰(zhàn)略、能源經(jīng)濟(jì)、能源信息等方面的研究管理和服務(wù),即主要負(fù)責(zé)政策的制定,本質(zhì)上是負(fù)責(zé)能源發(fā)展的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)。而聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)主要負(fù)責(zé)資費(fèi)規(guī)則調(diào)整、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、政策法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督、爭端解決、違規(guī)處罰等,是負(fù)責(zé)能源規(guī)制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

在美國,能源規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性包括:法律對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)授權(quán);規(guī)制機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上獨(dú)立于行政部門,實(shí)行自治管理;規(guī)制者由多方任命(如政府與議會(huì)共同任命);規(guī)制者實(shí)行固定任期制;建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和有吸引力的薪酬標(biāo)準(zhǔn);設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源(通過行業(yè)收費(fèi),而不是政府預(yù)算撥款)。

建立地位獨(dú)立、規(guī)制中立、有足夠規(guī)制授權(quán)的規(guī)制機(jī)構(gòu)是中國能源規(guī)制改革的必由之路。能源規(guī)制機(jī)構(gòu)要想真正成為各方利益的協(xié)調(diào)者,就必須超脫于具體的利益糾紛之外,具有較大的中立性、獨(dú)立性。

1.能源規(guī)制機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于政府其他部門

能源規(guī)制機(jī)構(gòu)要與宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策制定的部門相分立。就職能分工而言,政府機(jī)關(guān)主要通過財(cái)政、稅收、金融、法律等手段進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,制定能源、環(huán)保以及資源利用等經(jīng)濟(jì)政策,國家能源規(guī)制機(jī)構(gòu)則主要在微觀層面上依據(jù)國家法律制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則,負(fù)責(zé)監(jiān)督能源行業(yè)法律和政策的執(zhí)行和落實(shí)。政策層和規(guī)制層相互獨(dú)立,工作上是上下游的關(guān)系,是綜合和專業(yè)的關(guān)系,而非上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

2.能源規(guī)制機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于企業(yè)

能源規(guī)制機(jī)構(gòu)在利益上要與被規(guī)制對(duì)象及其他利益相關(guān)者脫鉤,改變“政企一體”的傳統(tǒng)規(guī)制模式,防止“政企同盟”的形成。為此,要求能源規(guī)制機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的人事設(shè)置和財(cái)政收支權(quán)。專業(yè)人才是獨(dú)立規(guī)制的重要基礎(chǔ),故規(guī)制機(jī)構(gòu)需要采取比較靈活的薪酬制度,以吸引優(yōu)秀人才。

3.要有對(duì)能源規(guī)制者有效的制約機(jī)制

規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府后,如果沒有強(qiáng)大的監(jiān)督和制衡機(jī)制,不僅不能解決“規(guī)制俘虜”問題,還可能成為腐敗的溫床。為此,要建立能真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用的規(guī)制機(jī)構(gòu),規(guī)制活動(dòng)本身的制度安排包括完善的法規(guī)體系、充分的專業(yè)技能、公開透明的程序、監(jiān)督制衡機(jī)制等。

(四)盡快完善地方能源規(guī)制體制

美國采取的是分級(jí)能源規(guī)制的方式,在聯(lián)邦和州分別設(shè)置了能源規(guī)制機(jī)構(gòu),在聯(lián)邦一級(jí)成立了聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)(FERC),在州一級(jí)成立了能源委員會(huì)和公用事業(yè)委員會(huì),負(fù)責(zé)各州的能源規(guī)制,而且各州的能源規(guī)制機(jī)構(gòu)具有很大的自主性。

中國疆域廣闊,各地能源資源稟賦不同,但隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,各地對(duì)能源的需求都與日俱增。加快完善地方政府能源規(guī)制,在中央和省級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)之間合理劃分規(guī)制職責(zé)十分緊迫。

1.建立省級(jí)能源委員會(huì)

能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),關(guān)系國計(jì)民生,在中央制定的能源宏觀政策指導(dǎo)下,各省應(yīng)該成立專司地方能源規(guī)劃和政策的能源委員會(huì)。該委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)測未來的能源需求,編制本地能源發(fā)展規(guī)劃,制定能源政策,營造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)和健康的環(huán)境,使本地居民有理想的能源選擇,能夠獲得負(fù)擔(dān)得起、可靠、多樣、安全和環(huán)保的能源。

2.成立獨(dú)立的能源規(guī)制機(jī)構(gòu)

對(duì)省內(nèi)的電力、天然氣、煤氣等企業(yè)進(jìn)行規(guī)制,并提供客觀的專家分析和咨詢,確保消費(fèi)者能以合理的價(jià)格享受安全、可靠及實(shí)用的能源服務(wù),防止欺詐,保護(hù)并促進(jìn)本省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.合理劃分中央和省級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的規(guī)制職責(zé)

中央政府作為國家最高行政機(jī)關(guān),代表著國家層次的社會(huì)公共利益;地方政府作為地方行政機(jī)關(guān),擔(dān)當(dāng)著區(qū)域公共利益代理人的角色。國家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律,成立獨(dú)立的能源規(guī)制機(jī)構(gòu),明確能源規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能范圍,將國家發(fā)展與改革委員會(huì)的有關(guān)能源規(guī)制的職權(quán)(包括市場準(zhǔn)入、企業(yè)投資項(xiàng)目審批、價(jià)格制定等)劃歸獨(dú)立的能源規(guī)制機(jī)構(gòu)所有,以法律的形式確定其為唯一的能源規(guī)制機(jī)構(gòu),同時(shí)在每個(gè)省設(shè)立能源規(guī)制局,相應(yīng)地取代省發(fā)展與改革委員會(huì)的能源規(guī)制職能。國家能源規(guī)制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)能源產(chǎn)業(yè)布局,制定一般性的規(guī)則和重大規(guī)制政策;省能源規(guī)制局主要負(fù)責(zé)本省的能源市場運(yùn)行。地方能源規(guī)制局與國家能源規(guī)制機(jī)構(gòu)之間沒有行政隸屬關(guān)系。

[1]American Information Administration.Energy Review 2009 [EB/OL]. [2010-03-12].http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/index.html/.

[2]United States Senate Comm ittee on Energy and Natural Resources.about the commission[EB/OL].[2010-02-20].http://energy.senate.gov//public/index.cfm?FuseAction=About.Overview.

[3]U.S House of Representative Committeeon Energy and Commerce.about the commission[EB/OL].[2010-02-20].,http://energycommerce.house.gov/about/about.shtml/.

[4]The Department of Energy.Energy Policy Actof 2005[EB/ OL].[2009-12-21].http://en.wikipedia.org/wiki/Energy-Policy-A ct-of-2005/.

[5]Federal Energy Regulation Commission.Energy Independence and Security Act of 2007[EB/OL].[2009-12-21].http://en.wikipedia.org/wiki/Energy-Independence-and-Security-Act-of-2007/.

[6]U.S Department of Energy.About DOE[EB/OL].[2009-11-02].http://energy.gov/about/index.htm/.

[7]Organization,U.S Department of Energy.Energy Information Administration[EB/OL].[2009-12-22].http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/index.html/.

[8]Federal Energy Regulation Commission.About FERC[EB/ OL].[2009-12-22].http://en.wikipedia.org/wiki/Federal -Energy-Regulatory-Commission/.

[9]U.S.Environmental Protection Agency.About EPA[EB/ OL].[2010-03-25].http://www.epa.gov/aboutepa/index.html/.

[10]The California Energy Commission.About the Commission [EB/OL].[2010-03-27].http://www.energy.ca.gov/commission/mission-statement.html/.

[11]The California Public Utilities Commission.About Us[EB/OL].[2010-03-27].http://www.cpuc.ca.gov/PUC/aboutus/.

[12]The California Environmental Protection Agency.About Us[EB/OL].[2010-03-27].http://www.calepa.ca.gov/About/.

[責(zé)任編輯:張巖林]

The United States Energy Regulation:Experiences and Implications

YANG Rong
(School of Economics and Management,X i’an Shiyou University,X i’an,Shaanxi710065,China)

The United States energy regulation includes three levels:Congress,federal agencies and state governments.Both houses of Congress are responsible for the regulation of energy legislation.In accordance with relevant law s,the Department of Energy and the Federal Regulation Commission formulate the energy strategies and energy policies,and also use energy technological innovation to promotion national Economic development and energy security.State governments regulate energy in accordance with the relevant federal law s and local law s.Learning from the experiences of the United States,China should speed up four aspects of government regulation of energy reform:first,the country should develop and imp rove energy law s and regulations;second,establish a Department of Energy as soon as possible;and third,establish an independent regulatory body;and fourth,imp rove the local energy regulatory system s.

energy;regulation;American experiences;implications

F407.2

A

1673-5595(2011)01-0001-06

2010-08-28

楊嶸 (1960-),女,山西翼城人,西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授,博士,英國倫敦大學(xué)訪問學(xué)者和美國北伊利諾依大學(xué)高級(jí)訪問學(xué)者,主要研究方向?yàn)槟茉唇?jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)。